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財政部日前印發《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》（以下簡稱《指引》），抓住績效目標和指標設置這一主線，強化了預算編制的具體指導，明確了成本、質量和效益指標等要求，引入了物有所值的績效理念，拉開了全成本預算績效管理改革的序幕。
一、直面預算績效目標管理現存的問題
近年來，通過績效目標和指標標準化建設，我國已經基本鋪就了預算績效管理的“高速公路”，但績效指標“三化”現象與深化預算管理制度改革要求的矛盾依舊突出。當前預算績效目標管理中存在成本指標“虛化”、質量指標與公共服務標準聯系“弱化”、效益指標“軟化”等現象，有些項目的成本、質量和效益信息沒有實質性進入績效目標管理體系，與進一步深化預算管理制度所要求的加強資源統籌、推進財政支出標準化、優化支出結構等已經不相適應，亟須提質增效?！吨敢分泵孢@一問題，將成本指標升級為一級指標，明確提出“績效指標包括成本指標、產出指標、效益指標和滿意度指標四類一級指標”。同時要求，“對于具備條件的社會效益指標和生態效益指標，應盡可能通過科學合理的方式，在予以貨幣化等量化反映的基礎上，轉列為經濟效益指標，以便于進行成本效益分析比較”。這為解決績效指標“三化”現象，推動預算績效管理提質增效提供了前提和基礎。
二、推動績效理念從強調產出效果向物有所值深化
績效目標管理貫穿預算績效管理始終?？冃繕说脑O定反映績效理念，對于績效信息展示的完整性及績效結果運用都有重要影響。目前，一些項目績效管理理念中存在重合規審查和達標考核的傾向?？冃繕松陥蟊碓O定產出和效果，績效運行監控和績效自評采用對照法，在成本指標“虛化”、質量指標“弱化”和效益指標“軟化”的情形下，績效自評質量難以獲得實質性提升。重點績效評價從決策、管理、產出和效果四個維度分別進行評價，評價側重合規審查和達標考核，在成本效益等績效信息缺席的前提下，經過程序化的“評價訓練”，往往出現重點評價“80分現象”，制約了績效評價結果運用的深度和廣度。形成這一現象的根源是績效理念重“分”輕“合”：將決策、過程、產出和效益進行單獨分析，削弱了從目標、資源、投入、過程、產出和效果轉換等方面對財政資金使用效益的綜合分析，即分析資源向投入轉換的經濟性、投入向產出轉換的效率性、產出向成果轉換的效益性等。歸根結底，是分析財政資金全生命周期兩端的投入產出比的成本效益比。這種重視綜合分析的績效理念就是物有所值的績效理念，不僅強調產出和效果，更強調成本效益，即達到相同的產出和效益，成本和投入相對低的項目無疑績效更好。《指引》通過重新設定績效指標，明確“對于設置成本指標的項目，成本指標占20%”，這一舉措為物有所值績效理念的落地奠定了基礎。
三、強調成本效益成為重要政策取向
近年來，強調成本效益已成為全過程預算管理的重要政策取向。2018年中共中央、國務院印發的關于全面實施預算績效管理的意見要求“更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束”。自2019年9月1日起施行的重大行政決策程序暫行條例要求，“決策承辦單位根據需要對決策事項涉及的人財物投入、資源消耗、環境影響等成本和經濟、社會、環境效益進行分析預測。”2019年12月，財政部印發的事業單位成本核算基本指引明確了成本信息對績效評價的支撐。2020年5月，十三屆全國人大三次會議提出“研究開展成本——效益分析，為優化預算編制提供依據”。今年4月國務院印發的關于進一步深化預算管理制度改革的意見明確要求，推進運用成本效益分析等方法研究開展事前績效評估。全國人民代表大會財政經濟委員會《關于2020年中央決算草案審查結果的報告》要求“探索運用成本效益分析，提高績效評價質量。”《指引》突出了成本指標和效益計量，明確了績效指標設置思路、突出了指標設置原則、規范了績效指標類型和設置要求、細化了績效指標的具體編制方法，為落實上述一系列要求提供了技術支撐。
四、拉開全成本預算績效管理的序幕
“全成本”綜合考慮各方投入、全要素分攤、全方位責任、全周期管控、全資源覆蓋等，全成本預算績效管理模式則將全成本核算、效益計量、成本效益分析等工具和方法融入預算管理全過程，形成了一種基于成本、質量、效益分析與比較方法的預算資金分配與管理模式。在預算編制環節，利用成本、質量、效益的比較結果，確定高質量效益、低成本的項目或政策績效目標，并通過成本核算確定財政資金投入規模；在預算環節階段，利用成本質量監控，確?？冃繕说捻樌七M；在決算和監督環節，評價項目或政策的實際成本質量結果，對照績效目標開展監督與問責。全成本預算績效管理是對預算績效管理的守正創新。守正，就是通過實現“全方位、全過程、全覆蓋”，將績效信息融入預算管理；創新，就是將全成本和成本效益等績效信息融入預算管理，將預算績效管理遵循的“目標管理”模式深化為“物有所值”管理模式?！吨敢访鞔_項目支出要強化成本的概念，要求項目應當設置成本指標，以反映預期提供的公共產品或服務所產生的成本，加強成本管理和成本控制?！吨敢愤€要求全面反映支出成本，并將負外部性納入成本指標。《指引》提出了效益指標進行貨幣化等量化反映的基本路徑，以便于進行成本效益分析比較，為下一步績效管理改革奠定基礎?？梢灶A見，《指引》基于物有所值理念的全成本預算績效管理將成為新一輪預算績效管理改革的有力支撐。
作者:曹堂哲 單位:中國財經報
