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摘要:文章分析了全國河道采砂管理立法現狀、采砂管理體制、采砂規劃、采砂許可、監督管理、法律責任等現狀及存在的關鍵問題，研究了新形勢下全國河道采砂監督管理對策，提出了河道采砂監督管理建議。
關鍵詞:新形勢;河道采砂;管理制度;對策建議
0引言
河道砂石是河床的重要組成部分，加強河道采砂管理，是維系河道河勢穩定、防洪安全、航道暢通和通航安全、生態安全及涉水基礎設施安全的重要方面［1］。近30多年來，我國先后出臺了多部法律、法規、地方性法規及地方、部委規章、規范性文件，為河道采砂管理工作提供了重要的法律支撐，同時近40多年的采砂管理實踐也為全國河道采砂管理提供了寶貴豐富的經驗，因此經過多年努力，河道采砂管理工作不斷加強，全國河道采砂秩序總體可控［2，3］。黨的十八大以來，以同志為核心的黨中央對生態文明建設和生態環境保護提出了一系列新要求，2018年生態文明寫入《憲法》序言，生態文明建設已經成為國家重要的發展戰略和定位。隨著生態文明建設的深入推進，實行禁采的河湖范圍不斷擴大，全國的砂石資源供需矛盾越來越突出，河道采砂管理形勢非常嚴峻，管理難度持續加大。中央全面推行河湖長制對河道采砂管理工作也提出了新要求，把嚴打非法采砂納入加強河湖水域岸線管理保護的重要內容，作為各級河湖長的一項重要工作職責。水利部黨組以黨的精神和關于治水的重要論述精神為指導，科學研判了當前我國治水主要矛盾的變化，提出了“水利工程補短板，水利行業強監管”的水利改革發展總基調。目前河道采砂管理大體實現了可控的局面，但是非法采砂仍時有發生，成為河道采砂管理的短板。綜上，在上述新形勢、新要求下，加強河道采砂監督管理，規范河道采砂行為，對于生態文明建設、保障國家水安全具有十分重要的意義。
1河道采砂管理現狀問題分析
1.1立法現狀
有法可依是現代法治理念和市場經濟得以良性運行條件下的行政管理的基礎和關鍵。目前除了在長江干流河道有國務院出臺的《長江河道采砂管理條例》外，國家至今沒有就河道采砂方面作出全國性的立法或法規創制。國家的相關法律、法規對河道采砂僅作了一般性和原則性的規定，缺乏操作性，部門規章對地方政府的約束力有限，且由于現行行政管理格局，部門立法相互交叉、沖突，導致流域內大多地區河道采砂管理體制不一，多頭管理、權責不清、權利和責任不統一等現象嚴重，難以建立有效、科學、積極的河道采砂管理模式，非常不利于河道采砂的實際管理和可持續發展?！堕L江河道采砂管理條例》是根據長江干流河道特性及采砂狀況制定的法規，是對《河道管理條例》的細化，且較之后者屬于新法，有很多創新、突破性規定，在實際工作過程中起到了良好的效果［4］;沿江各省在地方立法過程中參照長江干流河道采砂的管理經驗，結合各地河湖自身的特點和需求制定了河湖采砂相關規定，對規范地方的采砂活動也起到了一定的效果，但總體來看，《長江河道采砂管理條例》及其他各地方河湖采砂管理法規在管理體制上仍缺乏更為全面系統的法律支撐［5］。
1.2管理體制
從目前河道采砂管理體制的內容看，在流域和地方性法規、規章中涉及有關采砂管理體制的制度設計大體分為三類:第一類是明確由水行政主管部門一家進行統一管理;第二類是在明確水利部門進行統一監管的基礎上，其他各部門在各自職責范圍內進行配合或進行不同程度的共同監管，這也是目前地方立法采取的主流模式;第三類是明確由其他部門主管河道采砂工作，水行政主管部門負責配合，這類數量很少［6］。河道采砂涉及水利、自然資源、生態環境、交通運輸、農業農村等多個部門。雖然目前大部分省市均通過立法的形式明確了由水行政主管部門進行統一管理或牽頭管理，但部門之間職責分工不夠清晰，實踐中存在多頭管理和推諉、扯皮現象，給河道采砂管理帶來了很大難度，難以形成合力，降低了管理效能。此外，河道采砂涉及地方利益，需要政府統一領導，但有的地方對行政首長負責制規定的不具體，責任追究制度不明確，行政首長負責制尚未全部落實到位，難以發揮應有作用［7］。
1.3采砂規劃
河道采砂規劃是河道采砂管理的依據，也是合理開發利用河道砂石資源的科學依據。2019年9月，水利部辦公廳印發了《關于加快規劃編制工作、合理開發利用河道砂石資源的通知》，要求河道采砂規劃的編制按照《水利部關于河道采砂管理工作的指導意見》(水河湖〔2019〕58號)和《河道采砂規劃編制規程》(SL423—2008)相關規定執行。目前，全國大多數省份對主要河道組織開展了河道采砂規劃的編制工作。但也存在不同省份采砂規劃編制要求、編制主體不盡相同，采砂規劃編制的內容和質量參差不齊，采砂規劃執行不力等問題，導致部分采砂規劃與其他規劃或保護區有沖突，且規劃實施過程存在隨意性，實施效果差。
1.4采砂許可
河道采砂許可模式與采砂管理體制息息相關。目前流域與地方立法中關于河道采砂活動直接涉及辦理的相關許可證照方面主要有水行政主管部門的《采砂許可證》、自然資源部門(前身為國土資源部門)的《采礦許可證》和海事部門的《水上水下施工作業許可證》，由于《采砂許可證》《采礦許可證》均直接指向同一對象———河道砂石資源，在管理職能上存在交叉之嫌，也是水行政主管部門和國土資源部門以往無法達成一致意見的重要分歧之一。2018年水利部新的三定方案明確，水利部負責“監督管理河道采砂工作，指導河道采砂規劃和計劃的編制”，自然資源部門沒有相關規定。在采砂許可方式上，目前主要有兩種模式:一種是通過招標、拍賣、掛牌等公平競爭來確定許可對象;另一種模式是按照政企分開的原則，由政府出資組建企業實行統一開采、統一經營。此外，由于現行法律法規未對因吹填造地以及吹填固基、整治河道、航道和涉水工程從事河道采砂的行為是否需要辦理采砂許可作出明確規定，立法空白導致這類活動采砂監管缺位，以致出現了個別企業、采砂業主以疏浚之名行采砂之實，嚴重干擾了采砂管理秩序。
1.5監督管理
目前，國家和地方分別成立了砂石的管理機構，橫向部門之間也設置了聯合執法機制。近年來，各地以推進河湖長制工作落實為契機，狠抓責任落實，強化日常巡查，嚴格現場監管，扎實開展涉砂船舶清理整治管理工作。隨著船舶的建造進入市場化，一些“三無”船舶的隨機游串偷采，一直是治理非法采砂的治本痼疾。由于河道岸線長、水面寬廣、采砂船只多、流動性大、作業簡單、通信發達，而且采砂者往往有黑惡勢力介入，時常出現暴力抗法。同時，非法采砂往往在夜晚偷采而且又在水下作業，采砂買賣多用現金交易，證據搜集難度大。此外，從河道采砂執法及能力建設方面來看，普遍存在人員不足、裝備缺乏或老舊、經費不足以及裝備配備不足等問題［8］。
1.6法律責任
從目前法律責任的執行情況看，罰款是水行政主管部門的主要處罰手段，僅有個別水行政主管部門采用沒收非法所得的處罰手段，對于沒收非法采砂機具，不同省之間的執行力度大不相同，主要差異在于是否對采砂機具中的動力設備進行拆除，各省、直轄市很少有實行沒收非法采砂船舶的處罰。從法律責任的實施效果看，現行法律規定中對非法采砂行政處罰額度太低，不足以對非法采砂業主形成震懾。2016年12月1日，最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》正式實施。明確將“非法采砂”以“非法采礦罪”定罪，為打擊非法采砂犯罪行為提供了法律支撐。但在實踐中，因非法采砂入刑標準和情節嚴重的標準不一導致執行中面臨一些執法障礙。
2新形勢下河道采砂管理建議
2.1制定完善采砂管理法規
盡快出臺全國性的“河道采砂管理條例”，為河道采砂管理提供強有力的法律依據。要把目前各地在河道采砂管理中的一些行之有效的經驗和方法，上升到法律層面，以提高法律法規的可操作性，將全國的河道采砂統一納入依法管理的軌道，保證河道采砂管理法制統一。
2.2落實地方行政首長負責制
將河道采砂管理工作納入河長湖長制管理。健全河道采砂管理的督察、通報、考核、問責制度，明確管理體制中部門之間的責權利。河道采砂管理實行按流域統一管理和按行政區域分級管理相結合的管理體制。根據地方與流域管理機構各自的河道管理權限對河道采砂實行分級管理。
2.3實行河道采砂統一規劃制度
河道采砂實行統一規劃制度結合分級分類監督管理模式，對規劃編制主體和責任、規劃內容(包括采區設置和采砂總量等)及規劃實施方案進行詳細規定。采砂規劃要堅持保護優先原則，各地要根據河湖管理權限，對具有采砂任務的河湖，抓緊編制采砂規劃。
2.4嚴格許可審批制度
河道采砂管理實行許可制度，采砂許可中實行分級管理，區分經營性采砂和公益性采砂，包括因吹填造地和堤防吹填固基從事的采砂和綜合利用依法整治河道、航道和涉水工程所產生的砂石，對采砂和疏浚要細化方案和要求。優化現有的眾多許可模式，采取“一證一費”的模式，建立采運砂船舶、車輛的管控制度，按照“誰許可、誰監管”原則，加強許可采區事中事后監管。
2.5強化提升監督管理能力
加強部門之間的協商合作，根據流域特性整合部門職權，堅持日常執法與重點打擊相結合，適時開展執法打擊和專項整治行動，始終保持對非法采砂高壓嚴打態勢。各級水行政主管部門，應參考長江河道采砂管理專門管理機構、專職管理人員、專用執法裝備和專項管理經費(即“四個專門”)的要求，開展對執法基地、執法裝備、管理經費、執法隊伍等能力建設規劃的研究與編制工作，提出政策建議，力爭得到國家支持，從根本上解決采砂管理機構編制、經費渠道、執法人員身份和著裝等問題，全力推進采砂管理和執法保障體系建設，逐步形成長效管理機制。
2.6完善非法采砂法律責任
提高處罰的上限和下限，對于無證采砂、未按要求采砂、非法轉讓采砂許可證、非法交易及運砂等嚴重違法行為規定可按違法所得的倍數處罰，提高違法成本，遏制違法行為。加快完善刑事法律，增加刑罰手段打擊非法采砂行為，在正在進行的刑法修改中增加非法采砂罪，主要從防止非法采砂可能造成的影響河勢穩定、防洪安全、堤防安全、灌溉安全、航運安全和水生態安全的角度，對非法采砂行為進行規范和制裁。
3結論
新形勢下的河湖保護對河道采砂管理提出了新的要求。做好河道采砂管理各項工作，關鍵是要牢固樹立生態優先、綠色發展的思想，不斷增強綠水青山就是金山銀山的意識，盡快出臺全國性的“河道采砂管理條例”，進一步明確采砂管理體制機制，落實相關部門監督職責，強化河道采砂的監管，完善非法采砂法律責任，補齊河道采砂管理的短板。
參考文獻:
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作者:李志晶 姚仕明 王軍 岳紅艷 單位:水利部長江水利委員會