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【摘要】預算管理制度是現代國家治理的基本制度與法治國家的基本要求，預算管理制度改革在國家治理體系中占有特殊重要的地位。本文通過預算管理審計，分析了預算管理現狀，聚焦預算管理體制機制構建，從預算管理的各關鍵環節提出針對性的解決方案，以期為加強預算管理提供參考。
【關鍵詞】預算管理;制度改革;預算執行率;問題分析;教育治理
一、引言
黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出要“深化財稅體制改革”，并將“改進預算管理制度”放在深化財稅體制改革的首要位置，提出了明確要求。中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，方案中明確將“改進預算管理制度”作為首要改革任務。2014年，國務院印發《關于深化預算管理制度改革的決定》，對深化預算管理制度改革提出了“優化財政支出結構、加強結轉結余資金管理、完善支出定額標準體系”等具體要求。這一系列改革舉措以及制度性安排，更加凸顯預算管理制度是現代國家財政管理制度的核心，是國家以法令形式規定的有關預算收支管理方面的準則和規范，是保證國家預算正確編制和順利執行以及監督檢查預算執行情況的法律依據。黨的報告中也再次重申，要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。根據實行審計全覆蓋的總體部署和要求，緊緊圍繞教育事業高質量發展這一主線，將推動加強預算管理、服務教育治理作為首要任務，聚焦部門預算資金，對所屬預算單位開展了預算執行和其他財政財務收支審計：嘗試增加預算編制審計等環節,以其為起點，檢查預算編制依據是否科學,是否需要進一步細化,有關標準、定額是否合理,專項經費的立項是否有政策依據,重大項目支出是否經過科學論證,是否建立項目庫并按照輕重緩急合理安排等。追根溯源查原因、查實質，將問題與預算管理體制進行對照，得出的初步結論是，預算執行率低僅是外在表象，實質是在單位預算管理體制各環節中，預算管理相關工作機制缺失或不健全等先天不足。本文通過典型樣本進行剖析，并提出相關對策。
二、預算管理時代新命題
（一）改進預算管理制度是首要改革任務
黨的從新時代堅持和發展中國特色社會主義的戰略高度，作出了優先發展教育事業、加快教育現代化、建設教育強國的重大部署。黨中央、國務院，市委市政府對教育十分重視，在財政資金投入上優先保障教育。近年來教育部門主要來源的財政投入穩步增長。教育部、國家統計局、財政部的2017年全國教育經費執行情況統計公告顯示，2017年全國教育經費總投入比上年增長9.45%。國家財政性教育經費比上年增長8.95%，占GDP的4.14%。這是自2012年首次超過4%以來連續六年保持在4%以上，4%成果進一步鞏固。因此，在這樣的投入大背景下，教育系統加強預算管理，是新時代不斷提升教育治理能力的新命題。進入新時代，隨著各項預算管理改革的推進，加強預算管理日益成為財政部門和預算主管部門的工作重點，各級預算單位包括財政資金使用終端的個人主動轉變觀念、調整工作思路，從一開始的不適應到逐漸成為習慣。根據上述一系列政策要求，對教育各級預算主管部門以及預算單位而言，編制和執行預算的過程，不僅是完成本單位規劃、工作任務的過程，其實質是講政治紀律的過程，是體現、落實黨和國家教育方針政策的過程。
（二）順應預算管理制度改革的有益探索
指出，隨著改革不斷深入，各領域各環節改革的關聯性和互動性明顯增強，每一項改革都會對其他改革產生重要影響，每一項改革又都需要其他改革協同配合。注重系統性、整體性、協同性是全面深化改革的內在要求，也是推進改革的重要方法。改革越深入，越要注意協同，既抓改革方案協同，也抓改革落實協同，更抓改革效果協同，促進各項改革舉措在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在改革成效上相得益彰，朝著全面深化改革總目標聚焦發力。教育部門在推進教育領域綜合改革、辦人民滿意的教育實踐過程中，堅持改革協同，順應預算管理制度改革，不斷改進預算管理制度等方面作了有益的探索：教育轉移支付更加注重規范及時、教育支出結構更加注重優化合理，相關投入標準更加注重科學細化。如以實現城鄉基本公共教育服務均等化為目標，在“統籌城鄉義務教育資源均衡配置”過程中，出臺基于統一的設施設備、教師配置等辦學資源的義務教育生均經費標準，充分發揮經費標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用；在政府簡政放權、擴大高等學校辦學自主權過程中，通過高校財政撥款投入機制改革，改變以往“小、散”的專項投入為主的做法，強化大學事權與支出責任相一致的原則，給高校以更大的辦學自主權；各級教育行政部門的項目支出，在時間上提前謀劃，在項目安排上聚焦重點，講求績效，基本改變了以往落后的模式，形成了項目預算管理新模式。綜上所述，加強教育經費預算管理，成為新時代不斷提升教育治理能力的新命題。
（三）預算審計成為審計全覆蓋的重要組成部分
黨的十八大以來，以同志為核心的黨中央提出了一系列治國理政的新理念新思路新戰略，將全面從嚴治黨納入“四個全面”戰略部署，要求把權力關進制度的籠子里。2018年審計署修訂出臺了《關于內部審計工作的規定 》，進一步明確了內部審計的職責；上海市政府辦公廳印發《關于進一步加強和改進內部審計工作的意見》，明確了內部審計工作的任務和重點，第一項是要求加強預算執行情況和其他財政財務收支審計。指出各部門、各單位要圍繞規范預算編制和執行、提高資金使用效益、促進提升單位財政財務收支水平的目標要求，積極開展對本部門、本單位及下屬單位預算執行情況，以及其他財政財務收支情況的審計。教育部早在2008年也出臺了《關于加強高等學校預算執行與決算審計工作的意見》，提出應重點對高校預算管理、收入預算執行情況、支出預算執行情況和預算執行結果進行審查。
（四）提高預算執行率是審計提出的普遍要求
常規的預算審計直接將年度預算執行結果與批準的部門預算指標、追加指標相比較，較多的是對預算執行的真實性及合法性作評價。審計發現，由于教育單位的預算執行以學年為基礎等客觀原因，其多年沿襲傳統做法和慣性思維等，導致在推進預算改革的過程中，部分教育單位的預算執行尚存在不適應、不平衡的問題，預算執行率有待進一步提高。常規的審計提出的建議，一般為“建議預算單位進一步提高預算執行率，加快執行，提高資金使用效益”。個別預算單位對預算執行有不同的理解或認識，存在“不執行比亂執行好，執行率低不是問題，以后年度加快執行就可以”等認識；也有個別認為預算執行率低是厲行節約的結果。
三、預算管理現狀分析
（一）預算立項政策性導向工作機制不健全
審計發現，某單位某項目預算內容不符合事業發展實際需要，造成預算無法執行。上述項目預算無法執行，一方面說明該單位在預算執行環節有控制舉措，規避了資金浪費的風險，但另一方面說明該單位在立項環節的政策性導向工作機制不健全。編制和執行預算的過程，實質是體現、落實黨和國家方針政策的過程，即經費執行實質是“要做的事是否是對的事”。因此，對于這一問題的整改，項目無法從繼續執行著手，應解決源頭問題，即預算單位應強化預算編制環節的政策性導向工作機制，在立項時必須強調政策性導向，必須以本單位發展規劃和年度工作重點等為政策依據，結合本單位職能和事業發展需要，科學規范設置、合理安排項目；預算部門在項目預算編制時，必須首要編寫政策依據，使項目預算執行不會出現偏差，具備可執行性。
（二）預算項目庫進庫評審工作機制未發揮作用
審計發現，某單位生均電腦占有率等已超規定，卻仍然編制了采購電腦預算，實際購買時才發現超標而未執行。經深入分析與調查了解，發現上述預算單位雖然“二上二下”預算制度齊全，單位也集體決策，但未將項目評審工作機制有效嵌入預算管理流程，預算決策及上報審批的前置條件具有科學性和合理性。如果開展有效預算評審進行充分論證和嚴格審核，基本可以避免上述情況。因此，對于上述問題的整改，項目也無法從繼續經費執行著手，應解決源頭問題：預算單位要建立健全財政項目支出預算評審的工作機制，通過預算評審機制將加強項目庫建設落到實處，入庫項目必須有充分的立項依據、明確的實施期限、合理的預算需求和績效目標等，并將項目評審嵌入預算管理流程，嚴格預算審核，使項目預算執行不會出現偏差，具備可執行性。
（三）預算批復內部工作機制存在缺陷
審計發現，某單位預算按法定程序獲得批復后，未有效執行“二下”在本單位內部的細化及下達程序，即未能在單位內部進行指標分解和審批下達，其內部業務部門工作疏忽導致項目零執行。好的制度體系要有好的治理能力支撐，因此，對于這一問題的整改，一方面是要從繼續項目執行著手，另一方面是解決源頭問題，即預算單位要建立健全內部溝通協調機制，確保預算編制部門及時取得和有效運用與預算編制相關的信息，提高預算編制科學性；同時完善預算內部下達分解流程，確保預算執行部門準確掌握預算批復情況，使項目預算執行不會出現偏差，有效執行。
（四）預算執行跟蹤監管工作機制缺失
審計發現，某單位在年度預算執行過程中，事中跟蹤監管機制缺失。在執行過程中，如果單位的預算管理部門能定期分析各部門預算執行情況并進行通報，部分執行率為零的項目將有效得到推進。對于上述問題的整改，應是解決源頭問題，即預算單位要加強本單位的預算執行過程管理，建立預算執行分析、動態跟蹤機制，切實嚴格預算剛性約束并提高執行的有效性?？梢詫嵭蓄A算執行按月按季通報以及其他形式的通報制度，對執行不力的預算主體適時開展約談，強化預算執行進度。
（五）預算績效管理工作機制有待加強
審計發現，某單位項目預算僅完成硬件投入部分，未能實現預先制定的課程建設等軟實力提升目標，造成財政資金使用效益不高。2018年，國務院辦公廳印發了《關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》，中共中央，國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，指出全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大部署，是政府治理和預算管理的深刻變革，要確保預算績效管理延伸至基層單位和資金使用終端。因此，對于上述問題的整改，應解決源頭問題，即預算單位應堅持追蹤問效的原則，將績效管理的理念和要求融入預算管理各個環節，把教育經費用到關鍵處，切實提高教育經費使用效益。
四、預算管理強化思考
（一）強化預算管理制度
通過剖析上述典型案例，梳理預算管理的全流程可知，提高預算執行率并不是通過下年年度加快執行，也絕非厲行節約。其實質是吃透有關改進預算管理的一系列改革舉措以及文件精神，并將其轉化為工作機制，才能真正落到實處，即強化預算管理理念，強化預算約束，規范政府行為，實現有效監督，建立全面規范、公平透明的現代預算制度。
（二）加強預算執行控制
教育工作要為上海市加快推進具有全球影響力科創中心建設，提供智力支持和人才支撐。在推進上海市教育綜合改革過程中，教育改革要主動順應財稅體制改革，順應預算管理制度的推進，進一步推進預算管理科學化、規范化、法制化，精準發力，切實推進預算管理和教育治理。一是無規劃（政策依據）不立項。即更加凸顯政策導向原則，必須在市委市政府的決策部署下，優先保障重點任務的落實。二是無想法（具體方案）不入庫。即更加凸顯重點原則，必須是在明確的立項之后，想清楚如何實施，才能納入項目庫管理，不能再隨意作出預算。三是無評審（科學論證）不過關。即更加凸顯科學合理、財力約束原則，必須是在明確的立項、實施安排之后，講清楚如何合理、規范地使用，才能作出預算額度安排。四是無統籌（配置資源）不出庫。即更加講求綜合統籌、追蹤問效原則，必須以資源合理統籌配置和高效利用為目的，明確績效目標，項目間必須系統考慮，統籌安排，才能執行預算。
（三）增強預算實施管理
預算單位也不應只是承諾性整改，或是簡單淺表的整改，而是要從治理制度體系、治理能力維度綜合分析，進一步細化預算編制、嚴格預算執行、提高預算執行效果，切實增強預算的透明度和約束力，真正推動提升預算管理及財政財務收支管理水平，推動建立以宏觀政策目標為導向，以規范的項目庫管理為基礎，以預算評審和績效管理為支撐，以資源合理配置和高效利用為目的，以有效的激勵約束機制為保障的預算管理新模式，促進財政資金的安全高效使用。
參考文獻
[1].談治國理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017.
[2]教育部國家統計局財政部關于2017年全國教育經費執行情況統計公告[R].2018.
作者:方濤 單位:上海市教育委員會
