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摘要：
文章從管理理念、管理體制、運行機制三個層面分析法治新常態下社會組織管理創新的必要性、存在問題，認為法治文化的缺失、公民意識缺乏，政府權力的法治化約束滯后、政社關系不順；社會組織管理的法律體系不完善、缺乏激勵機制等因素是我國法治新常態下社會組織管理創新面臨的主要問題。社會組織管理創新需要健全公民結社法規，簡化登記審批制度，完善日常管理制度，引入良性競爭機制，建立信用等級制度，強化組織監管制度，推廣注冊志愿者制度，建立志愿服務時間儲蓄制度。
關鍵詞：
法治新常態；社會組織；管理創新；法治化路徑
“新常態”一詞是同志2014年5月在河南考察時首次提出，并在2014年中央經濟工作會議上從九個方面對當前經濟新常態的特征進行了概括。意指通過改革，破除傳統的不適應的思路與模式，形成一種新的符合規律性的長期穩定的發展趨勢。“新常態是符合發展規律的趨勢性、常態化的發展路徑選擇。”［1］經濟發展的新常態，決定了社會管理的新常態，也賦予了社會組織管理創新的機會與緊迫性。我國社會治理已邁進制度化、規范化的法治新常態階段，傳統管制型、隨意性、單向度、封閉式、壟斷性、行政化的社會組織管理模式已經不能滿足甚至不能適應新常態的發展，必須進行社會組織的管理創新。法治新常態是相對于人治而言的，指的是以法律為依據，用法律的精神、法律的眼光、用法律的方法與手段管理一切事務的一種狀態。法治化是我國法治新常態下社會組織管理創新的必由之路，然而我國社會組織管理創新的法治化面臨著不少問題，如何破解，如何在法治新常態下進行社會組織管理創新，本文擬從社會組織管理理念、運行機制、管理體制三個層面進行思考與探討。
一、法治新常態對社會組織管理創新的必要性分析
黨的十八屆四中全會專題研究全面推進依法治國，為我國依法治國、依法行政指明了方向，標志著我國社會治理邁進制度化、規范化的法治新常態。“法治應包含兩重意義：己成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。”［2］這高度概括了“法治”的二個基本要件：一是制定的法律必須是“善法”，這種“善”不僅僅是法律本身所體現與追求的諸如公正、平等、公平、正義、效率等的精神價值與法律品格，還包括法律體系的完整性、結構的合理性、法文的一致性、程序的正當性以及執行的可操作性；二是“善法”必須得到普遍的服從。體現法律地位的至高無上性與效力的普遍約束性，任何人，不因其財產、種族、血緣、社會地位等因素的差異，在法律面前一律平等、沒有例外。法治新常態下社會組織的管理創新就是依據社會組織運行的規律和社會發展的態勢，運用法治的精神、思維、手段與方法，對社會組織從包括管理理念、管理體制、運行機制等方面進行改造、改進和改革，以實現社會組織管理新目標的活動或過程。法治化之路是法治新常態下社會組織管理創新的必然。
（一）法治化是社會組織管理創新的要求與保障
法治化是糾正社會組織失靈，實現社會組織管理創新的外在要求。社會組織管理創新的本質就是糾正社會組織失靈，實現社會組織良性治理。社會組織是對市場失靈和政府失靈的有效糾正，然而社會組織同樣也存在社會組織失靈（也叫志愿失靈），薩拉蒙將其概括為社會組織募款不足、社會組織的特殊主義、社會組織的家長制作風、社會組織的業余主義四個方面［3］。社會組織的失靈，僅僅依靠社會組織自身無法克服，需要通過社會組織管理創新，從社會組織以外的方式予以糾正。通過鼓勵企業的社會責任、構建普惠式的稅收減免、開辟專項的社會慈善稅種等措施為社會組織籌措資金拓寬渠道；培育公民的志愿精神、弘揚社會公益文化、完善組織財務制度以克服社會組織的特殊主義；規范社會組織內部管理、推進社會民主治理變革、提升組織者領導能力以避免社會組織的家長制作風；提升社會組織的公信力、提高人員的專業技術水平、強化公民的職業教育以克服社會組織的業余主義，等等。這些社會組織失靈的糾正措施遠非社會組織本身所能實行，需要通過社會組織管理創新，需要從理念、機制、體制層面，用法律的方式、手段、思維進行制度化的規范與革新。法治化是實現社會組織管理創新目標的內在要求。社會組織管理創新的目標，就是要形成良好的社會組織治理與善治。“治理是一種公共管理活動和公共管理過程，它包括必要的公共權威、管理規則、治理機制和治理方式”［4］。法治是治理與善治的基本要素和內在要求，通過法律的規范與治理，才能有效地調節與規范治理主體間的關系，創造并維護良好的社會秩序；才能將公共權威、管理規則、治理機制和治理方式以規范的形式加以約束，賦予其以穩定性、合理性、合法性根基；才能防止治理的行政化、形式化、邊緣化與隨意性。法治化是推進社會組織管理創新有效進行的重要保障。創新是一系列復雜的系統工程，涉及權力的再分配、利益的再調整、管理流程的再造等，社會組織管理創新，只有在法治化的軌道上推進，才能最大限度地挖掘社會組織的潛能、激發社會組織的活力、最大限度增加和諧因素，使社會組織管理創新的成果具有確定性和維持性。
（二）法治化是我國社會組織管理創新的現實需要
非法治化手段導致了我國聚積了嚴重的社會問題，用法治化的方式進行社會組織管理創新是解決這些問題的關鍵。社會問題頻發是目前我國面臨的嚴酷現實，一方面一些傳統的社會問題，如婦女兒童等弱勢群體的保護、貧富分化、城鄉分割、青少年犯罪、失學等問題仍然存在，個別問題甚至更為嚴重或者更顯性化；另一方面一些新的社會矛盾或社會問題不斷涌現，如自然生態環境保護、流動人口、老齡化、拆遷等問題。社會問題的積重難返與我國非法治化的社會管理手段有著直接關系，政治性、行政性、人治等非法治化手段的運用，使得我國社會公共生存空間受到了極度的壓制，社會組織缺乏正常生存與發展的現實空間，管制式的社會組織管理難以及時有效回應社會需求。而且，傳統家天下文化、缺失社會公益意識，法制化滯后、欠缺全民激勵，導致了我國社會組織面臨諸多發展困境。社會組織管理創新是解決諸多社會問題的關鍵，諸多的社會問題既為社會組織的存在與發展創造了條件，也意味著其黃金機遇期正在到來。必須要從制度層面、運用法治的手段創新社會組織管理，規范與轉變政府職能，約束政府權力，破解社會組織生存發展的困境。我國市場經濟發展與政府體制改革釋放越來越多的公共維度與自由空間，以法治化的方式進行社會組織管理創新是鞏固這些成果的前提與條件。這些公共維度與自由空間是社會組織生存與發展的現實基礎，如目前成為熱點的政府購買公共服務、基本公共服務均等化、社會民生等等領域，社會組織不僅可以、而且應該大有作為。但是如何確保社會組織的充分有序參與，如何保證公共維度與自由空間不被隨意地侵犯或剝奪，如何保障這些改革得以深化、鞏固好這些成果，目前仍存在不少觀念、體制、機制方面的諸多約束與限制。只有通過法治化的方式進行社會組織管理創新，保護公民權利、拓寬參與平臺、完善激勵機制，才能鞏固與拓寬社會的公共維度與自由空間，為我國社會組織拓寬生存的空間。我國社會組織發展暴露的管理問題需要以法治化的方式進行改革與創新。社會的發展與變革，使得傳統的管制型、單一化、單向度、封閉式、壟斷性、行政化的社會組織管理模式已經不能適應新常態的發展，導致了諸多社會組織的管理問題，如社會組織自身能力建設亟待提高、缺乏科學合理的內部治理結構、社會公信力不足、資金運行缺乏透明度、財務制度不健全、社會組織運行的行政化官僚化等。社會組織的管理問題，需要用法治的手段從理念、管理體制、治理機制等方面進行改革與創新。
二、法治新常態下社會組織管理創新面臨的問題
（一）法治文化的缺失，公民意識缺乏
我國缺乏法治的文化傳統，這使得社會組織管理創新的法治化失去思想基礎與文化的根基。歷史上以家庭為單位、基于血緣與宗親、滿足于自給自足的傳統自耕型小農經濟，形成了嚴重的人身依附關系與差序有別的熟人社會，在此基礎上形成的權力的高度集中的家國同構的封建專制體制，國家成為一族一家甚至一人的國家，人治色彩與官本位意識深厚，權大于法、情大于法、人大于法，廣大民眾缺乏“作為社會主體的社會公眾的主體性與自我意識，以及在此基礎上的對法律的自覺認同和尊重”［5］。在這種歷史傳統中，社會受到極度壓制與排斥，社會組織缺失其存在與發展的現實基礎與文化土壤，民眾被限制在極度狹小的私人空間中，被剝奪了參與國家事務、社會事務和公共事務的權利。這導致民眾法治文化缺失，志愿、平等、熱衷公益的公民意識無從談起。新中國成立以來非法治化的治理一直是公共管理的重要手段，政府主導的法治化演變模式使得我國法治進程在盡可能短的時間內里取得了巨大的成績，但是傳統的人治文化與官本位意識沒有從根本上打破，公民的法治文化難以短期內在社會層面生成并根植于民眾內心，自由平等的公民意識沒能在社會上得以普遍弘揚。
（二）權力的法治化約束滯后，政社關系不順
權力的法治化約束滯后，政社關系不順，使得社會組織管理創新的法治化失去政治基礎與制度保障“。權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”［6］，政府權力的法治化是權力制約的基礎與前提，只有規范約束行政機關的職權行為，明確行政職權的界限，才能保障公民的權利和社會組織應有的空間。通過法治化的權力約束，使公共權力與政府行政得以有效運行，社會組織作為政社關系的紐帶與橋梁才得以良性發展。然而我國一直以來對政府權力約束的法治化滯后，傳統高度集權造成的唯權是從與官本位，社會公共空間受到嚴重壓制和擠壓又導致社會組織生存空間的喪失，因而呈現出明顯的“強政府——弱社會”狀態。改革開放后隨著市場發展的需要，政府有計劃地向社會釋放了部分權力與公共空間，社會組織的合理存在有了部分合法性基礎，但政府對社會組織的管理思維與方式仍然具有典型的管制型色彩，政社關系缺乏法治化的規范，社會組織呈現出嚴重的附屬化、精英化、營利化、離散化特征，社會組織在社會需求的合理性空間中、在政府管制式管理的夾縫中艱難地異化發展。
（三）社會組織管理的法律體系不完善
我國社會組織管理的制度性建設滯后，社會組織管理的制度匱乏問題突出，這使得社會組織管理創新的法治化失去組織基礎與體系保障。首先，1982年憲法規定了公民的結社自由權利，但具體可操作的法律支持有待完善。其次，現有社會組織管理的法律依據位階比較低，目前具有最高法律位階的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等法律也只是行政法規，缺乏更高位階法律的保障。再次，目前我國社會組織管理法規管制性特征明顯而服務性不足，嚴重阻礙了社會組織的良性發展。社會組織較高的準入制度、非競爭性組織生存、雙重管理等，導致了社會組織的精英化傾向，造成了大量適合社會市場發展需求而又不符合管理要求的草根社會組織長時間、無序、非法地游離于政府管理體制之外。最后，我國對社會組織的稅收優惠政策是特惠制而非普惠制，大量社會組織缺乏正常的渠道獲得政府的稅收補貼和支持。而稅收優惠遞減的不合理融資捐贈制度，使得社會組織的生存缺乏充足的資金保障。此外，社會組織的監管制度、評估制度、參與激勵制度等也缺乏完善的法律體系規范。
三、法治新常態下社會組織管理創新的實現路徑
（一）培育法治文化，塑造公民意識
“僅僅拘泥于法律的文字（法律實證主義）和正當程序的正規性，但違背社會上廣泛持有的基本價值和倫理規則，是建立不起法治的”［7］。思想是行動的先導，在全社會形成懂法、遵法、守法、用法、護法、普法的意識思維與行動邏輯，讓法治文化成為民眾的生活方式與基本信仰，為社會組織管理創新的法治化提供思想基礎與文化土壤。培育社會的法治文化，就是要通過教育、引導、熏陶、啟迪甚至行政手段，在全社會形成尊重權利、維護權利和敬畏權利的意識。在社會組織管理中牢記憲法至上、法律至上，以法律為準繩協調、規范與引導社會組織發展，在法治的軌道上管理社會組織、激發社會組織創新，依靠法治解決社會組織管理與創新中出現的矛盾與問題。使法治的意識、法治的精神、法治的理念、法治的信仰貫穿于社會組織管理的始終，形成有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的法治管理狀態。社會組織管理的法治化推行需要塑造獨立自由的人格、自覺關注公共利益、致力改善公共生活、富有奉獻與公共理念、理性節制的公民意識。“假如沒有公民意識，一個多元化的社會就可能淪落為一場每個人對所有人的戰爭”［8］。公民意識激發社會民眾對公共事務的主動關注與積極參與，強調作為公民身份的獨立性與自治性，主張主體間關系的協調、平等與寬容，是維系個人與國家間關系以及社會組織得以健康發展的精神支柱與強大動力，使人們徹底擺脫對國家、政府的依附。
（二）加強權力的法治化約束，規范政社關系
“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力，一直到遇有界限的地方才休止”［9］。政府權力的法治化約束需要從兩個維度完成，一是以法治的方式框定政府的權力，在法治的框架內推進政府權力的調整與改革，二是在政府與社會的關系中，應正視政府權力的弊端與不足，進而以法治的方式厘清政府權力的邊界，重視社會組織的地位與作用，構建多維度多元民主協作參與主體關系。應通過政府職能改革的深化，明晰政府與社會之間的責任，實行政社關系的徹底分離。運用制度規范政府職能，使其真正轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務這四類職能上來，公民個體、社會力量能夠自主解決的，市場競爭機制可以調節的，社會組織通過自律能夠解決的事情，原則上應由政府之外的力量進行解決，一般不要通過行政機關運用行政手段。社會組織應當成為解決社會問題的優先選項，而不應只是解決市場失靈、政府失靈的最后選擇與補充。加大減政放權的力度，促進社會自治。“培育成熟的社會自我治理是政府應有的價值取向，同時也是政府的責任”［10］。通過公民參與自治，充分利用各種資源，可以逐步構建起以公民為主體的新型公共管理的架構，形成公私部門的伙伴關系和國家與社會的相互增權，擴大社會的公共空間，優化良好的社會治理環境，從而形成一個政府行政能力強大、社會組織充滿活力的局面，最終實現政府、市場和社會組織互為信任、相互依賴、通力合作、相互制衡的理想社會境況。
（三）健全結社法規、改革管理體制、建立激勵機制
首先，改革與完善社會組織管理體制。一是簡化登記審批制度。探索按行業性質為標準的分類登記審批制度，簡化登記審批流程，適當調整進入條件的限制，降低準入門檻。二是完善日常管理制度。以法律的形式明確界定社會組織業務指導部門與行政主管部門的職責與權力界限，健全社會組織內部治理結構，培育社會組織的自治理能力。三是打破壟斷局面，建立社會組織的良性競爭機制。政府應解除社會組織之間競爭的法規限制，由社會組織的業績決定其生存與發展的命運，激發社會組織的生機與活力。四是建立信用等級制度。由獨立的第三方根據社會組織的貢獻以及社會的反饋與評價等指標，對社會組織進行綜合、全面、客觀地評估，據此作為社會組織獲取捐贈、稅收減免等的重要依據，并決定社會組織的合法性生存。五是強化組織監管制度。加強對社會組織年檢、審計、財務、社會捐贈使用等活動的全方位、多元化監督，增強組織的透明度，提高社會組織的公信力。其次，逐步建立社會組織的激勵機制。一是明確鼓勵社會捐贈的稅收政策。通過減免稅條件的界定、完善社會捐贈的細則，規范捐贈稅收政策，形成民眾和社會捐贈公益和公共事業的價值導向，為社會組織的發展提供充足的物質和資金保障。二是建立注冊社會工作者制度。要求社會組織成員進行注冊登記同時還要每年堅持一定時間的社會服務工作，這樣才能夠建設一支以注冊社會工作者為骨干規模龐大的社會服務隊伍，為社會組織和社會事業的更好發展創造組織條件和人員保障。三是建立志愿服務時間儲蓄制度。設立社會服務的“時間賬戶”，把參加社會服務的公民參加服務的活動次數、累次時間記錄在案，在其自身需要社會提供幫助的時候再從中提取這一“時間儲蓄”，并優先得到他人相應的服務，以此作為對參與社會組織和社會工作者奉獻行為的尊重和認可，鼓勵更多的公民參加社會服務。四是建立受益者社會服務回饋機制。對享受社會服務的公民造冊登記，動員和組織其在適當時候參加公益活動，并根據實際規定其從事社會服務的最低時間。對有能力卻不服從安排的受益人，應采取有效手段(如曝光)進行制約。
四、結語
“社會組織是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量”［11］，是政府善治不可或缺的推動力量。傳統管制型、行政型的社會組織管理已遠不能適應法治新常態的發展，必須要以法治化的手段進行社會組織管理創新。然而需要注意的是，由于發展與水平的差異，我國社會組織管理必然面臨不同的問題與情況，社會組織管理創新的法治化之路也應因地制宜、差別對待。應采取理論探索、先行試點、總結完善的原則，通過改革與試驗，不斷總結經驗與教訓，穩步推進，最終形成良好的社會組織管理法治狀態。
作者：譚玉龍 吳湘玲 單位：河池學院經濟與管理學院 武漢大學政治與公共管理學院
參考文獻
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