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摘要：公共權力從產生之日起就具有雙重性，是一把雙刃劍，這就產生了對其加以約束的必要性問題。要做好對公共權力的監督，發揮公共權力的積極作用。規范公共管理行為、促進社會公正、提高管理效能和社會服務質量，這是當代公共管理的要求。公共管理監督體制及其機制是一個國家政治體制、公共管理體制的重要組成部分，公共權力必須受到監督，這是普遍的；但這也與各個國家政治體制、公共管理體制以及發展階段相適應，公共管理監督體制和監督方式也會存在特殊性。對公共權力的制約方式，主要有以權力制約權力、以權利制約權力、以道德制約權力。我國的公共管理監督機制還存在諸多問題，有待我們去解決和完善，本文主要探討我國公共管理監督機制存在的問題及其相應的對策。
關鍵詞：公共管理監督機制;問題及對策
一、公共管理監督機制的相關概念
公共管理監督即是各種監督主體依法對政府和公共事業組織等公共組織及其工作人員行使公共權力的行為是否正當、合理所施行的監督和督導活動。公共管理監督機制就是由公共管理監督的主體、對象、內容、程序、方法、途徑等各部分之間相互制約和相互作用所組成的一種緊密聯系。完善我國公共管理監督機制，就是要協調和施展各監督子系統的效用，降低各監督主體間的矛盾和糾紛，使各監督主體相互協調合作，建立布局合理，作用互補、協調統一的監督系統。
二、公共權力制約的基本理論
公共權力是公共管理主體管理公共事務取得的合法資格和對應的強制力，以實現維護公共利益、調整和管理社會基本秩序的目標。公共權力制約的基本理論最初起源于古希臘時期。1.分權制衡理論—以權力制約權力。分權制衡理論是西方國家立法、行政和司法三種公共權力分離開來但又彼此約束的理論。這一理論提示我們，對公共權力進行合理分割，使之形成相互制約和監督的這種關系，才能減少和預防公共權力被濫用。分權制衡理論為近代西方國家政治體制和監督機制奠定了一定的理論基礎，它成為西方國家權力架構的依據，是各種監督方式多樣化的基礎，為西方國家的行政監督奠定了理論基石，后世西方的很多國家思想家推崇、繼承和發展了此理論。促進了近現代西方政治民主化發展的進程。以權力制約權力這種權力約束模式雖對權利的約束有一定效果，但并不能通過它把全部的權力濫用問題都妥善處理好。2.人民主權理論—以權利制約權力。人民主權理論強調人民是主權的擁有者，國家的主權由人民授予，是人民權利的受讓，人民享有對國家進行監督的權利，它意味著對家天下和野蠻政治的徹底否定。人民締結契約，把權力讓渡才使政府得以形成，人民擁有國家的一切權力。公共管理者是人民權利的執行者，他們授予公共管理者權力，代表人民行使他們的權利。捍衛人民權利的使命由公共管理者履行，人民可經各類方式對當局行為進行監督來避免和減少政府權力的濫用以及對人民權利的侵占。在公共權力體系中，健全和有效的監督制度對政府行為的約束有一定作用。3.社會契約論—以道德制約權力。契約雙方當事人間要實現某個目標是契約能夠簽訂的直接動力，在社會契約論中，公民與政府間簽訂契約是政府權力誕生的源泉，保護全體公民的公共利益是其主要目的，政府權力實施的前提條件是不能違背這個目的，公共權力履行者要為自身的行政行為承擔責任。但因為不能量度出權力主體的道德程度的大小，并且道德約束不是剛性約束，所以，道德對其牽制能力有限。契約說明了當事人之間權利義務是對等的，政府擁有管理社會的公共權力，同時要履行維護公共利益的義務，人民要履行順從政府公共權力管理的義務，此外享有被庇護的權利，還有對公共權力進行監督和約束的權利。
三、當前我國公共管理監督機制的問題
1.監督機構的內在動力缺乏。監督人員是公共管理監督職責的執行者，監督人員的主觀能動性對監督機構實行監督的有用性有著不可忽視的影響。其主觀能動性主要是由道德規范、責任機制和激勵機制這三個方面決定的。目前監督人員的道德水平是我國監督機構主要的內在動力，沒有建立具有有效的約束力的責任機制，內在的精神力量和外在的制度力量沒有被有效的結合起來。2.沒有設置合理的監督體系。通過長時間的探索和建設，雖然當前我國形成了一個有著多元主體、內容廣泛、層次多樣化的公共管理監督體系，可是，因受各類主客觀因素的影響，在構建監督責任系統、設計制度及其具體實行時，形成不了一個明確的核心，監督機構成為不了一個整體，內外監督不能相互配合，不能把國家和社會監督有機的結合在一起，合力監督較小。3.法律制度不完善，監督可實行性缺乏。健全和完善監督機制以公共管理監督立法為基礎條件。監督主體要以相應的法律法規為依據執行監督職能，監督相關的法律法規既能使行政監督權力與其實行合規化，而且能對其產生保證。當前，我國實施監督的相關法律法規還不是很健全，監督的依據和具體實施方案還不是很清晰，導致監督活動無法可依、無章可循，可實行性欠缺，監督權力不能實施，此外缺少對監督權力的有力制約。4.權力機關監督的力度較小。我國的國家權力機關是人民代表大會，代表人民行使權力，有權全面監督一切國家行政機關的行為，人大監督行政機關及其工作人員，監督具有權威性和強制性，是最高級別、最權威的監督。但具體實施時，人大監督的力度較小，有待進一步加強。5.新聞輿論和人民監督的實際作用較小。新聞輿論和人民監督屬于社會監督的范疇，當他們平衡時，社會權利對公共權力有一定的約束力。但在歷史上，中國是缺少民主傳統，此外沒有健全的公共管理制度和行為活動公開化機制，信息不透明，監督渠道不通暢，可能會出現社會權利依附于公共權力的情況。雖可根據憲法來監督公共管理過程，但因監督途徑不是很規范以及法律效力不明確，導致沒有對公共權力產生有效約束。
四、健全我國公共管理監督機制的對策
1.完善監督機構的動力機制。要增強監督機構的內在動力，一方面要注重監督人員的素質的提升，開展道德自律教育活動，另一方面監督主體必須明確自己的職責，建立與完善責任確認機制和責任獎懲機制，把晉升任用制度和物質利益分配制度有機聯合起來。增加監督機構的壓力和動力，促進監督機構監督的高效性。2.建立合理的公共管理監督體系。公共管理監督的整體功能要充分發揮必須設置合理的公共管理監督體系，使各個監督主體之間互相配合，相互協作，才能使監督有很好的效果。我們可以從兩方面入手，一方面增強監督立法，建立全方面、多層級、強有效的行政監督體系網絡。另一方面成立一個相對獨立和較高權威的專門調和公共管理監督主體對公共權力監督活動的專業機構，增強各監督主體的緊密度。3.健全公共管理監督法律制度。健全公共管理監督法律制度，應注意抓好公共管理監督立法、守法、執法三個方面。進一步來講，我們需要特別制定與監督有關的一系列法律制度，不僅要制定實體法規而且要制定公共監督程序法。行政監督法律機制的改進，行政監督程序的合理性必須以監督機制完善為前提。4.強化人大監督效力。人大及常委會是我國最高國家權力機關，代替人民監督公共權力，它對公共權力的監督把人民作為支撐，以國家強制力為擔保，增強人大監督的效力在很大程度上可以對公共權力產生約束力。5.加強新聞輿論和人民監督的作用。要使新聞輿論的監督作用得以強化，一方面要健全新聞立法，為輿論監督提供法律依據，使輿論工作者在行使監督的時候有法可依；另一方面應把輿論監督和其他監督方式聯合在一起。因為輿論監督不是權力型監督，它的有用性的發揮必須以權力監督機制的制約為保障。立法監督、司法監督以及行政部門內部監督，一方面要對輿論監督的效用加以重視，另一方面應自覺從輿論反映出的問題中利用重要線索進行查辦。想使人民監督充分發揮作用，應該從三個方面進行努力：第一，要增加人民監督的法律保障，通過立法，使人民監督的法律地位得以確立，使人民監督的權利和程序明確，使人民行使監督權時有法可依，得到法律的保障；第二，要讓公共管理機構工作公開透明，增強其公開性和透明度，健全和完善公開辦事制度，讓社會各界都可以參加到監督的工作中，實行監督的多元化；第三，要科學推進群眾評議、領導干部任前公示制等制度。
五、結語
公共權力一旦脫離了監督，腐敗就會伴隨發生，就像孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們一直到遇到有界限的地方才休止。”所以，強化監督公共管理過程，對保證公共權益，保障公共管理穩定和高效有著重要的影響。要健全和完善公共管理監督機制，促進公共管理主體行為公正、提高行為效率，把其潛在的對公眾權益的危害降到最低。
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作者:汪莉 單位:湖北大學
