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一、新公共管理是一柄“雙刃劍”
不久前，筆者瀏覽了日內瓦大學終身榮譽教授保羅•優利歐(PaoloUrio)的新著《中國、西方和新公共管理之謎———新自由主義和它帶來的煩惱》，并嘗試性地翻譯了其中的一章:《怎樣衡量新公共管理對社會帶來的影響?———一些理論和方法論的問題探討》，令筆者感到有些意外甚至有些震驚的是，優利歐教授經過長期跟蹤研究后得出的結論是:推行新公共管理最全面、最徹底的國家———美國，不但因此助推了金融危機，而且導致了一系列社會問題，主要表現在4個方面:(1)就業方面。“從1990年到2011年，作為強新公共管理國家的標桿，美國的失業率一直在增加……而弱新公共管理國家的失業率，卻沒有太大變化，有的甚至還有下降。”(2)收入分配和貧富差距方面。“從20世紀80年代中期到90年代中期，作為強新公共管理國家的美國和英國收入不均衡的增長率在7%～15%……2005年，美國的基尼系數達0．408，英國的為0．360，新西蘭為0.362。而弱新公共管理國家的基尼系數都比較低，芬蘭、德國、丹麥等都在0．29以下。”(3)貧困率方面。“在西方國家貧困率的排名中，1990年美國、英國、澳大利亞名列前茅，2000年，剛開始推行新公共管理不久的愛爾蘭和意大利急升至第二、三位。2006年的數據顯示，初次分配后的貧困率，經過政府二次分配干預后，作為強新公共管理國家的美國降低了26%，加拿大降低了44%，而作為弱新公共管理國家的瑞典、比利時則下降了75%以上。”(4)犯罪率方面。“從1977年到1991年，美國和新西蘭的案件增長了1．5倍，而瑞士只增長了10%。”之所以優利歐教授的研究結果讓筆者感到出乎意料，是因為在以前了解到的對于新公共管理理論與實踐介紹中，贊譽性的居多。例如學術性、權威性都比較強的“MBA智庫百科”，對“新公共管理”的概括和定義是這樣的:“盡管表述不同，但各種定義的基本取向是一致的，即新公共管理是一種以采用商業管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量為特征的管理主義。”有的學者甚至提出“新公共管理主張提升政府績效，倡導政府應以服務行政為改革方向，為服務型政府的建設提供了理論依據”，因此要求“按照新公共管理的理論要求”進行中國政府的改革。然而，優利歐教授的研究結果卻證明，新公共管理并不必然能夠“提高公共管理水平及公共服務質量”。那么，新公共管理是否就一無是處呢?非也。沒有推行新公共管理的西方國家，如南歐諸國的情況更加糟糕。優利歐教授指出:“作為非新公共管理國家，南歐的西班牙、希臘和葡萄牙，在國際金融危機期間，失業率也有顯著上升，幅度甚至比強新公共管理國家的還要大。”而葡萄牙、希臘、西班牙這幾個“笨豬國家”的經濟與科技發展情況，與美國等強新公共管理國家相比，更是差遠了。我們也必須承認，從20世紀80年代開始的“第三次工業革命”———其核心是信息科技革命和新能源革命，尤其是其產業化在很大程度上是由新公共管理“革命”催生的。也就是說，全面而徹底的新公共管理，盡管對社會公平與社會福利起到相當程度的負面作用，但就促進經濟與科技發展的效率而言，確實有“提升政府績效”的巨大作用。難怪，優利歐教授在其書總結性地感嘆道:“在文化、經濟、法律和政治環境不同的情況下，相似的新公共管理政策造成的結果卻是相似的，盡管不完全相同;想要同時使經濟效率最大化和做到社會公平是不可能的，這和西方社會的現實是相吻合的。”這就是說，新公共管理是一柄“雙刃劍”———既可能使經濟效率最大化，同時又可能損害社會公平。
二、新公共管理理論與實踐的來龍去脈
為了便于論證清楚“新公共管理是一柄‘雙刃劍’”的觀點，有必要將新公共管理理論與實踐的來龍去脈作一概述。從20世紀到21世紀，西方公共行政學的核心概念經歷了兩次深刻的轉變:從傳統的“公共行政”到“新公共管理”，再到“新公共服務”的轉變。傳統的“公共行政”的科層制、官僚式的行政命令模式，是與工業社會相適應的，延續了很長時間。到20世紀80年代，西方開始進入后工業社會，在社會變遷和經濟全球化的壓力下，西方國家的社會不可治理性增加，其政府紛紛陷入了管理危機、財政危機和信任危機之中。在這種情況下，傳統的“公共行政”理論與實踐受到了前所未有的沖擊，由此產生了新公共管理理論與實踐。新公共管理主張通過民營化等形式，把公共服務的生產和提供交由市場和社會力量來承擔。而政府主要集中于掌舵性職能，如擬訂政策、建立適當的激勵機制、監督合同執行等，引導它們為實現公共利益的崇高目標服務。在這一系列理論的指引下，西方國家在行政改革的實踐中廣泛引進企業管理方法，并且運用企業管理理念來重構公共部門的行為邏輯，在公共部門中引入市場機制，用市場的力量來改造政府。企業管理中的“項目預算”“業績評估”“戰略管理”“顧客至上”“產出控制”“人力資源開發”等基本概念和做法，大量出現在新公共管理的理論與實踐中。從20世紀80年代至今，新公共管理的理論與實踐像一股旋風，從英美等國愛河刮遍了大半個地球，成為西方公共行政領域的時代潮流。新公共管理運動不同程度解決了發達國家面臨的財政危機和信任危機，提升了政府運作能力，回應了在全球化中保持國際競爭力的內在要求。新公共管理的理論與實踐，尤其是其“一站式政務超市”“電子政務”等運作模式，也深刻地影響了中國等一大批發展中國家。新公共管理理論在解決傳統公共行政弊端的同時，也帶來了一些新的社會問題，如優利歐教授的上述研究結果所展示的等等。這些問題產生的重要根源在于新公共管理的重要基本理念———用企業精神改造政府，很容易將企業本身的優點與缺點———優點是通過競爭不斷提高效率，而缺點是只講效率最大化而不顧公平，同時帶給政府。與此同時，新公共管理給社會所帶來的不利影響，會在金融危機時期得到進一步放大。然而，事實是，新公共管理在理論上，尤其是在實踐中，確實走到了將政府等同于企業，只講經濟效率，不講社會公平的極端地步，如美國現在的情況那樣。因此，對新公共管理的理論與實踐必須采取辯證法“一分為二”的觀點，實事求是地看待與分析。
三、合理借鑒新公共管理理論，按照十八屆三中全會精神推進行政改革
黨的十八屆三中全會的召開，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的頒布，也為我國以后的行政改革和政府治理指明了方向。十八屆三中全會“決定”在“加快轉變政府職能”這一部分指出:“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。”這是一個非常重要的指導方針。具體怎么做呢?“決定”有3個方面的重要指示:第一方面，要求“發揮市場在資源配置中的決定性作用”;第二方面，要求“市場機制能有效調節經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率”;第三方面，要求“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。這3個方面的具體要求，與新公共管理理論的要求，有很大的相似性，但是不能夠因此就簡單地按照新公共管理的眼光和要求，來理解黨的十八屆三中全會“決定”的這些重要思想和要求。實際上，黨中央的上述精神既借鑒了新公共管理的一些積極因素，又與它保持了一定距離，是有中國特色社會主義的公共管理理論與實踐，而不是“新公共管理”的理論與實踐。這個特點主要表現在政府職能定位方面。以市場為導向轉變政府職能，既是新公共管理理論與實踐的核心理念，同時也是黨的十八屆三中全會“決定”的重要要求。二者有某些相似性，甚至一致性。但是，新公共管理是建立在以自利人為假設、經濟私有化基礎之上的，在對政府的職能定位上，要求政府應縮小管轄的空間范圍，其活動內容只是提供那些市場做不了或者做不好的服務，即提供具有非排他性的公共產品和服務，以實現政府“最小化”;而黨的十八屆三中全會“決定”則有兩個事關政府職能的重要要求:一是“必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力”;二是“政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈”。這就是說，我們國家的行政改革是建立在公有制為主體的經濟基礎上的，政府的首要職責是保持以公有制為主體的“宏觀經濟的穩定”，這是我國政府的特殊職責。而且，我國政府還有著“促進共同富裕”的特殊職責。雖然公有制經濟也要在市場機制中運行，但國家和政府必須對公有制經濟尤其是國有經濟的發展，負起應有的責任，履行相應的職能。而且，只有保證了公有制的主體地位，才能保證社會的共同富裕。所以，在政府職能定位方面，我們的行政改革確實借鑒了新公共管理的一些理念和政策主張，但是更主要的是以中國特色社會主義理論為指導，并沒有完全“新公共管理化”。
四、結語
綜上所述，在我國的行政改革中，尤其是政府的職責定位中，我們應該借鑒新公共管理的合理因素，但這些借鑒必須“適當”，要防止出現“過猶不及”的片面性;要堅持以中國特色社會主義理論為指導，把我們的行政改革搞好。
作者：蘇有 單位：重慶行政學院研究生部
