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一、新公共管理的理論基礎與基本實踐內容
（一）新公共管理的理論基礎
新公共管理它是相對于建立在韋伯官僚制和威爾遜政治行政兩分法兩大理論基礎之上的傳統行政而言的。20世紀70年代末80年代初，西方各國在全球化、信息化、政府財政赤字的背景下掀起了一場聲勢浩大的政府改革浪潮，并迅速波及全世界。盡管西方各國政府改革的起因、議程，改革的范圍、規模、力度有所不同，但是都具有一個相同或相似的基本取向：那就是采用商業管理的理論、方法與技術，引進市場競爭機制，追求“3E”（經濟、效益、效率）目標，以提高公共管理水平和公共服務質量。新公共管理是以此為取向的公共管理理論與實踐。它是一種新型的公共行政管理理論和管理模式[2]。新公共管理理論的核心內容是[3]:更加關心公共服務效率、效果和質量的結果；高度集權、等級制的組織機構為分權的管理環境所取代，在分權的環境中，資源配置和服務提供的決策更加接近第一線，并且為顧客和其他利益集團反饋提供更多的余地；靈活地選擇成本效益比更好的辦法，替代政府直接提供和管制；更加關心公共部門直接提供服務的效率，包括生產力目標的設定、在公共部門組織之間建立競爭性的環境；強化國家核心的戰略能力，實現公共資源的合理配置，提高公共資源的使用效能，引導國家變得能夠自動、靈活、低成本地對外界的變化以及不同的利益要求作出反映。新公共管理理論特別強調企業和市場導向，注意從私人部門管理中借鑒理論和技術，強調市場經濟中的企業經營技巧和市場導向的行為激勵機制。新公共管理理論是在公共選擇理論、管理主義、現代產權理論、新古典經濟學、新制度經濟學、博弈論等理論思想的影響下形成的。盡管人們對新公共管理理論在我國的推行提出各種看法，但不可否認的是新公共管理理論強調產出和結果，這對我國政府公共服務改革具有借鑒意義。
（二）新公共管理的基本實踐內容
1.把公眾視為“顧客”，公共服務堅持“顧客導向”
以顧客為導向，奉行顧客至上的全新價值理念。新公共管理完全改變了傳統模式下政府與公眾之間的關系，政府不再是發號施令的權威官僚機構，而是以人為本的服務提供者；政府公共行政不再是“管治行政”，而是“服務行政”。公民是享受公共服務的“顧客”，政府以顧客需求為導向，尊崇顧客主權，堅持服務取向。新公共管理關注政府項目實施的有效性，表現出一種目標導向的趨勢，行政權力和行政行為從屬和服務于“顧客”的滿意度這一中心。政府以提供全面優質的公共產品、公平公正的公共服務為其第一要務。在新公共管理看來，政府是負責任的“企業家”，而公民是其尊貴的“顧客”。這是公共管理理念向市場法則的現實復歸。作為“企業家”的政府并非以贏利為目的，而是要把經濟資源從生產效率較低的地方轉移到效率較高的地方，由“顧客”驅動的政府是能夠提供多樣化和高質量的公共服務的。對公共服務的評價，應以“顧客”的參與為主體，注重換位思考，通過“顧客”介入，保證公共服務的提供機制符合顧客的偏好，并能產出高效的公共服務。
2.決策（掌舵）與執行（劃槳）職能分開
新公共管理認為，政府的職能是掌舵而不是劃槳。傳統的官僚制組織模式為：部--若干司(局)--若干處，或廳(局)--若干處--若干科。它的基本特征是職能部門化，決策與執行職能劃分不清。新公共管理推行的決策與執行職能分開即是在行政機構內部設立專門的政策制定部門負責政策的制定與監督執行；設立相對獨立的政策執行機構負責政策的執行與服務的提供。執行機構依法設立，業務相對獨立，不屬于政府職能部門序列但歸口政府部門管理。執行機構負責人在人員任用、工資、財務等方面擁有極大的自主權，并對工作結果負責。最為典型的就是英國的以《伊布斯報告》為主要改革內容“下一步”行動方案，這一改革被學者稱為中央政府全面轉換管理責任機制的重大成效。
3.打破公共服務供給的政府壟斷，引入競爭機制
傳統的觀念認為，私營企業主要存在于微觀經濟領域，而公共部門則限定在公共服務領域。在傳統的行政管理模式中，政府用壟斷的方式進行管理活動。管理主義與公共選擇理論、交易成本經濟學委托—理論相聯姻，構成了新管理主義其標準范本就是新公共管理理論[4]。公共選擇理論認為要把市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析的軌道，即經濟人模式，從而修正傳統經濟學把政治制度置于經濟分析之外的理論缺陷。“如同經濟學一樣，公共選擇的基本行為假定是。是關心個人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者”每個人都是理性經濟人。公共選擇理論家基于這個出發點，首先分析了政府組織的行為，他們認為政府組織與官僚并不像人們以前所認為的那樣是充滿公益心的．相反他們和常人沒有什么區別，都是個人效用最大化的理性經濟人。追逐自己的私利；他們沒有控制政府成本的激勵，因此他們拼命的去擴大自己的預算：他們首先追求個人利益和機構利益，然后才會照顧公眾的利益。這正是產生政府失靈的根源。公共選擇理論主張打破政府的壟斷地位，主張在政府管理中引入競爭機制，取消政府在公共服務領域的壟斷性，在私部門與公共部門之間、公共部門相互之間展開競爭，從而縮小政府規模，提高公共服務的質量和效率。
4.采用私部門的管理方法和技術
管理主義與公共選擇理論、交易成本經濟學委托—理論相聯姻，構成了新管理主義其標準范本就是新公共管理理論[5]。管理主義者認為私部門和公共部門管理在本質上是一致的，并且公共部門的良好的管理可通過引進私營部門中好的商業實踐實現。管理主義者主張引入私部門管理的經驗、原則、方法和技術，用私部門管理的模式重塑公共部門管理。基于這一認識，西方各國在新公共管理中廣泛采用私部門管理的方法和技術，如戰略管理、目標管理、績效評估、顧客至上、結果控制合同雇用制、成本—效益分析等。例如[6]英國梅杰政府時期對企業行業的《競爭求質量》白皮書，使私人部門和工商企業間的競爭機制的確立等競爭措施都對公共服務管理的提升起到了巨大作用。
二、我國公共服務存在的問題分析
我國公共服務中存在的問題主要表現為：我國政府直接參與競爭產品的經營，廣泛參與私人產品的提供，造成公私角色的錯位；而政府本應提供的公共產品與公共服務卻長期短缺，如政府社會保障水平不足、科技教育投入不足、市場秩序維護不足等。
（一）公共服務職能定位不明，供給結構不合理
從公共支出的領域來劃分來看，政府公共服務主要可分為三個方面：一是維持性公共服務，指維持國家安全、行政管理正常運轉的公共服務，國防、外交和公共行政服務等；二是經濟建設服務，政府為促進經濟發展而直接進行各種經濟投資的服，如投資經營國有企業與公共事業、投資公共基礎設建設如，道路、供水、電力、通訊基礎設施等；三是社會公共服務，指政府通過轉移支付和財政支持對教育、社會保、公共醫療衛生、科技補貼和環境保護等社會發展項所提供的公共服務。從公共服務職能的供給范圍來看，社會服務提供的主要是純共產品即基本公共產品；經濟建設服務提供的主要是混合公共產品。保羅•薩繆爾森認為[7]:公共物品可分為純公共物品和準公共物品。純公共物品由于備非排他性和非競爭性特點的產品，且對于純公共物品的提供具投入大、非營利性的特點，決定了只能由政府加以生產和提供。而從我國的公共支出結構來看，帶有很濃厚的“建設財政”的特點。用于諸如基礎教育、公共衛生、農村公共服務等純公共物品的供給，政府一方面采用“卸載”的方式推向市場，從而導致基本公共服務供給嚴重不足。另一方面在本該由市場、社會發揮主要力量的混合公共產品的供給，政府卻過多地介入，甚至不惜采取政府壟斷、行業壟斷的辦法實現自身的經濟利益。
（二）公共服務供給決策難以有效反映公民需求
公共決策是社會公共組織為實現一定的目標或解決面臨的公共問題，制定行動方案并加以優化選擇的過程，是公共管理的重要手段[8]。作為一切公共行為的先導，公共決策的正確與否其質量的高低直接影響著公共活動的效力，有效利用公共資源，以最少的投入獲取最大的公共利益本是公共決策的最高境界。[9]現在，許多公共服務并不是根據公民的真正需求提供的，而是根據各級政府部門的意愿和利益來決定，由公民外部的各種因素來決定公共服務的需求，公民對公共服務的需要不能反映在公共服務的供給來決策中。加之，我們的決策偏重經驗決策，缺少現代決策的手段和方法。所導致的結果便是對公共服務需求判斷不準，公共服務供給方案不合理，不能有效滿足公民的需求，出現過度供給與供給不足的局面，致使公共服務資源浪費程度加劇。
（三）公共服務供給失衡，分配有失公正
我國公共服務供給失衡主要表現為如下兩個方面：一是城鄉公共服務供給失衡。我國是一個典型的二元經濟國家，不僅城鄉經濟收入差距大，而且農民所能享受到得公共服務水平大大低于城市的公共服務水平，甚至一些農村地區公共服務嚴重短缺。農民難以獲得公共醫療、義務教育、最低保障等基本公共服務，并由此導致了因教育返貧，因病返貧的現象，其基本的生存權與發展權得不到保障。
以農村醫療衛生服務供給為例。1993年，我國政府提出“發展和完善農村合作醫療制度”。經過十幾年的試點和恢復重建，至2003年，合作醫療計劃的覆蓋面仍只有10%多點，農民受到的醫療保障還比較薄弱，絕大多數農民被排斥在現有的醫療保障制度之外。據有些學者的估算，占全國70%以上的農村人口僅擁有全國大約30%的衛生資源，而占全國30%的城市人口卻擁有全國70%以上的衛生資源。少數人過度的醫療保健消費，而相當部分農民甚至還難以享受基本的醫療保健。2000年世界衛生組織對191個成員國醫療衛生公平性的評價中，中國排在倒數第四位。二是地區間公共服務供給失衡。由于我國經濟發展不平衡，東部地區相對于中西部地區，經濟發達，可支配財力相對豐厚，公共服務水平高于中西部地區。根據《中國統計年鑒(2005年)》和《中國財政年鑒(2005年)》計算。2002年、2003年和2004年東部地區的國家財政對公共服務的投入占當年GDP的比重分別是12.52%、12.5%和12.51%，這一比重遠高于中西部地區對公共服務投入4%的目標，由此可看，東西部地區間公共服務差距很大。
（四）公共服務投入不足，公共服務總體水平偏低
我國政府長期以來重視經濟建設忽視公共服務的提供，公共財政支出帶有建設財政的特點，國家對公共服務的投入嚴重不足。從而致使我國公共服務滯后于經濟、社會的發展。我國與世界各國在公共服務的投入比較：我國的公共服務支出占GDP的支出低于世界平均水平，而且公共服務的效率偏低。據零點研究咨詢集團對2006-2007年中國公共服務公眾評價指數的調查[10]：24.8%的公眾認為政府公共服務水平比較高，41.5%認為一般，25.9%認為比較低或很低。從我國公共服務從投入、產出和效果三方面綜合評估顯示[11]：我國基本公共服務綜合績效整體處于偏低的水平。除基礎教育北京達到A級，一般公共服務上海、北京達到A級以外，其他各地區各類公共服務績效等級都處于B級以下。
三、公共服務的對策
（一）明確政府在公共服務中的責任，轉變政府職能
公共服務的參與者可分為三類[12]：消費者、生產者和提供者。服務的消費者比較容易理解，服務的生產者是指直接從事生產，或者直接向消費者提供服務的部門，它可以是政府、私營企業和非營利部門等。而服務提供者（又叫服務安排者）是指安排生產者給消費者，指派消費者給生產者，或選擇服務生產者的人；服務提供者通常是政府。因此，區分服務的生產者與提供者是界定政府角色的基礎。可以看出政府在公共服務中的有兩種基本角色：一是既是服務提供者也是生產者；二是作為服務提供者。而不是服務生產者。據此。為了扮演好前一種角色，政府需要提高公共服務能力，實現在“純公共物品”（基本公共服務、維持性公共服務）供給中的高效率和公正性；而扮演好后一種角色，政府需要采取有效措施，在“準公共物品”供給中推進公共服務的市場化和社會化改革。
同時我們必須認清政府在公共服務中的責任和職能：一是制定公共服務規劃與政策，營造公共服務的制度環境，保障公共服務均衡發展；二是監管公共服務的行業生產與供給，保障公共服務質量；三是通過付費購買公共產品，保障公共品的有效供給；四是直接生產和提供基本公共服務，維護基本人道生活的公共需求。綜合以上看法，政府在轉變政府職能方面可以有以下措施[13]：一是政府有責任以高效、公正地提供純公共產品，完善公共服務財政體制，保障基本公共服務的財力供給與城鄉之間、地區之間的基本公共服務的均衡配置；二是對于準公共產品的供給，政府的職責是掌舵而不是劃槳，政府有責任搞好公共服務市場化、社會化的法制建設，建立和完善相應的法律法規體系，為公共服務市場化、社會化創造公平的發展環境，從而開拓公共服務的優質資源；三是建立和完善民主監督制度，防止私營部門弄虛作假和公私勾結；四是建立有效的激勵機制，鼓勵私部門、非營利組織涉足公共服務領域，減輕政府財政負擔；五是打破非營利組織的雙重管理體制，降低準入門檻，大力發展非營利組織，為公共服務社會化提供制度基礎。
（二）以顧客為導向，提供回應性的公共服務
以“顧客”為導向就是把公眾視為顧客，它要求政府官員由“官僚”轉變為“服務者”，增強服務意識與公共責任感，并以公眾的滿意度作為追求的目標和評價的標準，以公共利益為中心。這就要求政府必須及時了解社會公眾需要什么，要求政府提供什么服務以及如何有效提供服務，并對這些需求做出及時的回應。因此政府必須擴大和完善政府決策的機制，實現公共服務決策的科學化、合理化。為了保證公共服務的質量與效率，還需要建立和完善公共服務績效考評機制。在一個資源稀缺的世界，效率是一個重要的社會目標應該從等量的資源消耗或勞動時間中獲得最大化的產出。因此，公共服務要謀求政府服務效率的提高，進而推動整個社會經濟效率的提高。改革績效評估制度也是新公共管理的主要內容之一，它極大地提高了政府管理的質量與效率。比如新西蘭政府績效管理，因此我們應當借鑒國際先進經驗，建立和完善我國公共服務的績效考核制度，實現評估主體的多元化，加大社會公眾對公共服務的考核影響權重，并根據考核結果進行獎懲，以提高我國的公共服務的質量和效率。
（三）創新公共服務供給方式，實現公共服務供給的多元化
公共服務的社會化、市場化改革是新公共管理的的重要內容之一。針對我國公共服務的的現狀，在切實轉變政府職能與公共服務理念的前提下，借鑒西方國家的成功經驗，創新公共服務供給方式，實現公共服務供給主體的多元化--讓政府在公共服務供給中發揮“掌舵”的作用，各種社會力量發揮“劃槳”的作用，從而減輕政府財政負擔，提升公共服務的績效。靈活采取合同出租、公私協作、憑單制、公私協作、公共服務社區化等多種模式提供公共服務。把能夠進行經營性投資、開展市場競爭的服務項目，通過推行公共服務市場化交給私營企業經營，如煤氣、供電、交通等；對那些實行市場化運作的領域則采取承包的方式，將一些公共服務項目承包給私營企業管理，如城市垃圾處理、街道環衛、社區管理等。
四、結論
總之，無論是根據對公共服務的特性的分析，還是與公共服務做得好的發達國家或地區的比較研究，我國公共服務必須進行一系列的改革：既要對公共服務的政府職能進行轉變，形成公共服務的多元供給，又要以顧客為導向，提供回應性的公共服務，從而實現公共服務決策的科學化、合理化;還要構建公共服務的責任體系，從而使得公共服務的生產能夠反映公眾的偏好。因此，中國公共服務的改革必然需要啟動一個系統工程。在實現公共服務改革這一過程中，不但要很好地總結我國公共服務改革方面的成功經驗，同時也要注意盡可能地吸取其他國家或地區公共服務改革中的有益經驗，構建適合中國國情的現代公共服務體系。
