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【摘要】本文首先從環境監察的含義入手，結合實際情況分析了環境監察執法的依據、執法手段和存在的問題，并通過對美國和日本兩國環境監察先進經驗的研究，從執法主體、執法監督體系等方面提出相應對策，重點闡述環境管理監督處置的法律地位和執法現狀。
【關鍵詞】生態環境；監管體制；管理制度
環境監察是一種具體的、直接的、微觀的環境保護執法行為，是環境保護行政部門實施統一監督、強化執法的主要途徑之一，是中國特色社會主義市場經濟條件下實施環境監督管理的重要舉措。環境監察的主要任務是在政府相關部門的指導下，依法對轄區內污染源排放污染物情況和對生態破壞事件實施現場監督、檢查，并參與處理，其中包括對污水、廢氣、固體廢物、噪聲及放射性物質等存在超標情況進行處置。環境監察的核心是日常監督執法，通過鎖定及查處企業的違法行為，切實解決環境突出問題，保障生態環境良好發展。
1我國生態環境監管體系現狀及問題
1.1部門協調困難弱化監管能力
生態環境的系統性決定了生態環境保護具有統一性和協調性的特點。我國現行的環境保護管理體制不僅需要生態環境部、林業部、農業農村部、自然資源部等相關部門在各自領域發揮作用，必要時還要互相合作。在環境監督管理過程中，由于沒有標準化的管理機制，存在多部門管理問題。相關部門各自為政，分別行使監管權力，如污水處理廠既歸生態環境局管理，又歸水務局管理，特別是當監管權力能給地方政府的政績帶來利益時，將會使監管的成本翻倍。同時，監管的具體要求與尺度不一致，也會給企業帶來一定的壓力。
1.2對地方的約束機制不足
環境監察管理中最突出的問題是國家環境保護行政主管部門對地方環境監察缺乏有效的監督約束體制。由于中國實行環境監督等級責任制，財政權力由同級地方政府掌握，地方環境保護部門的監督職能在一定程度上受到地方政府的限制，造成生態環境監管受到地方政府經濟發展目標的制約，所以地方環境保護機構難以有效開展環境監察工作。
1.3社會公眾參與監管不足
生態環境監督要發揮群眾和社會的作用。政府、企業、群眾要結合起來，攜手合作。公眾參與可以彌補政府行政監督的不足，有效降低政府監督成本。但是，中國現行的環保制度仍然強調以政府為主導，不能完全釋放公眾的監督權，導致一些地方環保部門在環境監察過程中存在租賃法執行、執法不公平、執法空白等問題，無法真正落實生態環境的監督管理責任。
2國外環境監察的經驗
2.1美國環境監察的經驗
美國環境保護相關的法律體系建設得比較完善。執法機構的操作機制可以分為預防和懲罰兩種。通過宣傳引導群眾進行監督，同時利用經濟手段引導企業遵紀守法，更多的是依賴排污單位的自覺性和積極性。如果企業發生了環境污染事件，相關環保部門根據污染的輕重進行不同的處理。如果污染較輕，環保部門要求涉事企業及時向公眾公布信息，立即糾正自己的違法行為，并實施整改，積極恢復受污染地區的生態環境，降低污染影響，這樣可以從輕處罰或免于處罰；如果污染較重，對環境造成的危害較大，環保部門將通過正式的法律途徑，對涉事企業進行處罰，嚴重者可能被罰到直至企業破產。所以，在美國環境違法行為付出的代價是巨大的。同時，美國至少有40個環保公益組織，具有合法的監督和執法權力。
2.2日本環境監察的經驗
日本的環境監察開始于20世紀50年代中期。由于日本最初發展時只重視工業發展和GDP增長，無視環境保護，所以發生了一系列嚴重的環境事故。隨著環境污染不斷加劇，日本采取了一系列措施，完善了環境監管體制，使其在環境保護方面走在世界的前列。一是，地方環境保護機構具有極高的自治權。通過建立《地方自治法》，地方環保機構可以有效地對環境監察起到一定干預作用。二是，環境監管法律體系完善，權責界定清晰。環境執法人員根據不同的環境污染事件可以找到相對應的法律條文，做到有法可依、有法必依，極大地減輕了環境監察人員的執法難度。三是，靈活運用市場機制，設定全國范圍內的污染物總量控制目標，促進企業減排，達標排放。對不減排或超出總量控制目標的企業將給予重罰。同時建立價格機制，對減少環境污染的企業給予財政補貼，這在一定程度上遏制了企業的環境違法行為，更有利于促進企業優化環保設施，開展綠色高效發展，進而從根本上減輕了環境監察人員的工作強度。
3完善環境監察標準化管理
3.1完善生態環境法律、法規體系
根據我國生態環境基本情況和經濟社會發展特點，完善與環境保護相關的法律法規。制定環境基本法，明確環境基本法實施的范圍以及實施的主體行為。在生態環境管理體系中，明確環境監察機構的法律地位和責任，同時不斷更新和完善地方法律規范。地方政府可依據自身的產業結構制定監督管理制度，最大限度讓環境監察人員都能夠依法行政，依法辦理。
3.2優化監管主體結構配置
確保環境監察主體結構的合理性是實施環境監察的基本保障。一是，建立一個獨立的、專門的環境監察機構，完善環境監察機構的標準和權限，將國內生產總值真正納入環境績效評價體系。二是，建立垂直管理的生態環境行政監督體系。為了使地方環境保護行政管理擺脫地方政府體制的制約，環境保護行政管理部門應成為當地生態環境的最高管理者。設立省級環境保護機構，對本行政區域內的環境保護工作進行管理，減少地方政府對環境事務的干預。三是，調整環保、農業、水利、林業、住房、建設等部門的職能，使之與企業發展相適應。四是，提高企業自律性，通過政府獎勵機制，促進企業主動參與生態環境管理。
3.3提高生態環境管理執行力
第一，政府和環境保護行政主管部門應按照環境監察標準的要求，加強對環境監察機構的建設，給予資金支持，重視環境監察隊伍的建設，提高監察人員的執法水平，更新監察設備，進而提高環境監察的工作效率；加強環境管理隊伍的建設，明確環境執法隊伍的職責，增加執法人員，提高執法人員的管理水平和業務素質。第二，為確保環境監察工作的合理性和合法性，以及環境保護活動實施的嚴肅性和權威性，環境監察機構要加強身份認定，將環境監察人員納入各地行政事業單位的管理，這樣環境監察人員工作更加安心，工作更有效率，同時建立健全環境監察管理體系。目前，省級環境監察機構的垂直管理體系正在逐步建立，在一定程度上解決了地方環境監察機構管理職責不明的問題，促進了機制的明確和完善，為環境監察工作提供更大的發展空間，也提高了工作人員的積極性。第三，建立科學的激勵方法。雖然環境監察人員的工資水平比較穩定，但缺乏有效的獎勵機制刺激。而基層環境監察人員無論是工作環境、勞動強度還是薪酬待遇，與其他環保部門相比都存在一定差距，因此，先按照每個地區的平均工資來確定環境監察人員的基本工資，在此基礎上，根據工作量等給予合理的獎勵，這是調動監察人員工作積極性的有效途徑。
3.4進一步加強環境監察隊伍能力及管理
目前，各省、市環境監察隊伍的人員及設備配置都比較完善，但各區縣級的監察隊伍情況就變得參差不齊。人員短缺、經驗不足、專業能力弱等問題逐一暴露，同時也滋生了大量第三方機構的出現。這些第三方機構替政府部門去檢查污染源企業，造成行業內亂象層出。環境監察作為發現環境污染問題的一項重要手段，應由具備相關職能的政府部門親自監督管理。所以要重視地方環境監察部門的建設，招聘補充專業化人才，定期對環境監察人員進行培訓及技能考核，同時也要提高監察人員的責任心，嚴謹對待環境監察工作。
3.5推動公眾參與完善環境監察
由于環境問題與人民群眾的生活息息相關，近年來，從中央到省市都高度重視環境保護問題，通過開展環保督察及“回頭看”等方式對現有環境問題進行披露及督辦，而在督查過程中多數問題線索均來自群眾舉報，也得到了很好的效果。因此，必須鼓勵公眾參與環境監察體系的建設，積極參與環境保護工作。建立區域生態環境協調信息披露制度，拓寬信息披露渠道，擴大信息披露范圍，增強公眾對生態環境保護的了解，鼓勵群眾參與對生態環境有重大影響的建設項目的監督，同時建立舉報制度，充分利用網絡監控工具，通過“12369”綠色微信服務平臺，及時反映環境污染問題。環境公益訴訟作為環境監察的重要組成部分發揮了重要作用。在我國，環境公益訴訟起步較晚，根據新《中華人民共和國環境保護法》第58條規定，社會團體已明確了參與環境公益訴訟的條件，并提出了具體建議。社會團體作為環境公益訴訟的主體，可以對污染環境的企業提起公益訴訟，在社會環境監察中發揮重要作用。
4總結
環境監察機構作為環境保護第一線的基層力量，承擔著管理和改善環境的使命。但環境監察機構在監察執法過程中會遇到執法依據多、執法主體的權利責任不一致、執法體制不科學等問題。所以環境監察系統亟須改革和完善。國家應加強對此類問題的研究，采取切實有效的措施，建立一個獨立、權威、公平、正義的環境監察部門。
【參考文獻】
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作者：付鴻超 單位：沈陽水務集團有限公司水質檢驗中心
