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摘要:漁業是中國國民經濟中的重要行業，同時也是高風險行業。遼寧作為海洋漁業大省，如何加強和創新漁業安全生產監管工作，是當前漁業行政管理部門面臨的重要課題?；趯|寧省漁船、漁港、從業人員及漁業安全事故情況的考察了解，結合調研資料分析和文獻研究，從監管機制、制度體系、應急管理等多方面，總結梳理了當前遼寧省漁業安全生產管理工作中存在的主要問題，并借鑒日本及國內先進地區漁業安全管理經驗，最后提出具有針對性的建議，以期為進一步提升遼寧省漁業安全生產管理水平提供參考。
關鍵詞:遼寧省;漁業;安全生產;管理
漁業是中國國民經濟中的一個重要行業，也是公認的高風險行業。近年來，遼寧省各級政府及漁業行政主管部門對漁業安全生產極為重視，從組織體系、制度建設、監管設施、資金投入、責任落實、宣傳教育等多方面入手，全面加強漁業安全生產管理工作，有效預防和減少了較大事故的發生，全省漁業安全生產形勢總體向好。盡管如此，遼寧漁業生產方面仍然存在著漁業生產設施設備落后、漁民安全生產意識和技能不足、漁政監管力量薄弱、災害天氣難以預警等問題。同時，中國經濟已全面進入新常態，面臨的任務、環境、條件以及需要解決的問題都發生了明顯變化，對漁業安全生產管理工作也提出了新要求。因此，如何創新工作思路和方法，建立高效、完善的漁業安全生產監管長效機制，進一步提升漁業安全生產管理水平，是當前漁業行政管理部門面臨的重要課題，對于保障漁業轉型升級、建設現代漁業具有重要意義。
1遼寧省漁業安全生產現狀
1．1基本情況
1．1．1海域資源狀況
遼寧省毗鄰黃海、渤海，沿海地級市包括大連、丹東、錦州、營口、盤錦和葫蘆島，沿?？h區22個。全省大陸海岸線長2110km，近海水域面積6．8×104km2，海島633個，海島總面積501．3km2。全省共有海灣52個，深水岸線約400km，優良港址38處［1］。因地處中國最北部海域，遼寧省近海海域冬季冰期較長，遼東灣沿岸為中國冰情最嚴重海區。
1．1．2漁船情況
《中國漁業統計年鑒》數據顯示，2017年遼寧省擁有機動漁船34136艘，其中捕撈漁船20474艘，養殖漁船12815艘，其他漁船847艘。機動漁船按船長劃分，12m以下的小型漁船22936艘，占機動漁船總數的67．2%;12～24m中型漁船8610艘，占機動漁船總數的25．2%;24m以上大型漁船2590艘，占機動漁船總數的7．6%。捕撈機動漁船按功率劃分，44．1kW(60馬力)以下漁船占捕撈漁船總數的72．1%，44．1～441kW漁船占捕撈漁船總數的26．9%，441kW(600馬力)以上漁船占捕撈漁船總數的1．0%。除依法登記備案的漁船外，還存在一定數量的無船名號、無船舶證書、無船籍港的“三無”漁船［2－3］。
1．1．3漁港情況
遼寧省共有漁港222座，其中國家級中心漁港6座，占全省漁港總數的2．7%;一級漁港20座，占全省漁港總數的9%;二級漁港44座，占全省漁港總數的19．8%;三級及以下漁港152座，占全省漁港總數的68．5%［4］。部分漁港安全設備、設施不完備，環境條件差，不能有效滿足漁船安全錨泊和避風的需要［5－6］;部分漁港建設水平和設計標準低下，在整體布局、結構安全和耐久性方面存在缺陷［7］。
1．1．4漁業人口及從業人員情況
《中國漁業統計年鑒》數據顯示，2017年遼寧省共有海洋漁業鄉86個，漁業村369個，漁業戶128137戶，漁業人口507825人，漁業從業人員356090人。漁業從業人員中，專業從業人員242483人，占比68．1%;兼業從業人員63645人，占比17．9%;臨時從業人員49962人，占比14．0%。
1．2漁業安全生產事故情況
“十二五”期間，遼寧省共發生各類漁業船舶水上事故超過100起，造成的直接經濟損失達數千萬元。漁業安全事故呈現出以下特點。
1．2．1漁業生產性事故多發
以安全事故發生數量偏多的2013年為例，當年全省漁船生產性事故數占比達78．1%，死亡(失蹤)人數占比達51．7%，事故起數和死亡(失蹤)人數居各類漁船水上事故的首位。從事故類型看，船舶機械故障、翻扣自沉、人員溺水是生產性事故的主要類型。
1．2．2漁船與商船碰撞事故風險高
由于漁船與商船噸位相差巨大，一旦發生碰撞，漁船往往受損嚴重，這已成為遼寧乃至全國水上交通安全管理的重點和難點［8］。例如，2013年遼寧省水上交通事故數量占全部漁業安全事故總數的7．8%，而死亡(失蹤)人數占比為16．7%，事故死亡(失蹤)率遠高于其他類型事故。商船碰撞漁船事故多發生在凌晨四五點鐘，高發海域主要是商船航道與傳統漁場交叉重疊區域。
1．2．3自然災害事故不斷
海上大風、大霧、寒潮等氣候現象具有突發性，準確預報難度大。近年來，由于海上極端天氣增多，風災、海冰襲擊等造成的水上自然災害事故時有發生。
2遼寧省漁業安全生產管理存在的問題
目前，遼寧省漁業安全生產形勢總體穩定向好，年事故起數和死亡(失蹤)人數、沉沒漁船數量、直接經濟損失等指標均呈下降趨勢。盡管如此，當前全省漁業安全生產監管工作中還存在一些薄弱環節，需要進一步改進和完善。
2．1漁業安全生產監管機制問題
漁業安全生產監督管理責任不明確、職能交叉、權責不清等問題在不少地方仍存在，齊抓共管的常態化安全生產監管格局尚未形成。一是監管資源分散，難以形成長效管理合力。漁業安全生產管理以漁港監督部門為主，漁政管理、漁業船舶檢驗等部門也扮演重要角色，但三部門工作難以高效銜接，容易出現監管真空或交叉，監管職能難以充分發揮;二是責任主體錯位。部分地區忽視了漁業生產者應承擔的責任，過于強調監督管理部門的責任，致使漁業安全生產監督機構花費大量精力承擔本應由漁業生產者承擔的日常安全檢查等工作，而漁業生產經營單位的主體責任卻被淡化，責任主體錯位。
2．2漁業安全生產法制體系建設問題
遼寧省關于漁船、漁港及漁業安全管理的法律主要由5個地方法規(《遼寧省漁船管理條例》、《遼寧省漁業船舶監督檢驗條例》、《遼寧省漁業管理條例》、《遼寧省漁港管理條例》和《遼寧省海洋漁業安全管理條例》)和政府規章、其他規范性文件組成［9］。其中，《遼寧省海洋漁業安全管理條例》已實施近15年，《遼寧省漁船管理條例》和《遼寧省漁業管理條例》也已實施近10年(表1)，面對不斷發展變化的漁業生產形勢，這些法律規章的部分條款已不適應當前漁業安全生產管理需要。立法滯后導致在執法過程中有時會出現無法可依的狀況。朱暉等［9］根據全國漁船普查數據資料和遼寧省漁船管理現狀，在對漁政管理等部門進行實地調研的基礎上，采取問卷調查的方式，對漁船管理現存的法律風險進行了識別。經過對調查問卷篩選分析，總結出因法律缺失而難以監管的4種具體類型的法律難題，主要涉及“三無”船舶登記和檢驗、漁船安全、漁具管理以及行政處罰等方面。
2．3漁船檢驗問題
依照法律規定，需要對漁船進行強制性檢驗，但現實中漁民逃檢、漏檢的現象時有發生。同時，驗船師隊伍與現階段船檢任務要求不相適應:一是數量少，尤其是持證驗船師更少，相比近4×104艘漁船的檢驗任務，“船多人少”的矛盾十分突出;二是船檢隊伍在專業結構、素質能力、檢驗手段和技術裝備等方面，都難以滿足新形勢下依法履職的工作要求［10］。
2．4漁船管理信息化體系建設問題
船載終端設備安裝率有待提高。目前，遼寧省大中型漁船各類船載安全終端，例如北斗船載終端、AIS船載終端、航程智能終端等安裝率較高，但小型漁船裝配比例偏低，個別地區推廣應用北斗終端還處于初級階段［11］，而隨著信息技術的不斷發展，船載安全設備也面臨升級換代的需求。漁船通信保障能力需進一步提升。全省漁業安全通信網絡及漁船遇險報警定位監控平臺系統、超短波基站、值守岸臺、短波電臺基站等通信設施尚不完善，漁船安全通信、遇險報警、電子海圖顯示、定位救援、信息、指揮調度及漁船動態管理等系統集成化程度低，無法充分發揮管理系統在漁船海上安全預警和及時救援等方面的效能［11］。
2．5基層部門監管責任落實問題
部分地區基層漁業安全生產監管力度偏弱。客觀原因是監管任務重、監管力量不足。漁業安全監管和執法工作點多、面廣、線長、任務繁重，各縣區級漁業安全管理機構雖早已建立，但由于財政經費等限制，基層漁業安全管理機構編制少、人員少、執法裝備少的窘況長期存在。主觀原因是部分基層管理部門工作不認真、不深入，日常安全檢查表面應付、流于形式，導致上級制定的各項監管制度措施不能完全落實到位，大大降低了基層監管的效能。
2．6應急管理體系建設問題
目前，在省市兩級海上搜救協調指揮體系下，漁船事故海上搜救力量主要由政府救助力量、專業救助力量、社會救助力量和志愿者隊伍等組成。政府救助力量包括遼寧省海上搜救中心、遼寧省漁業海難搜救中心、邊防、海軍及各市級漁監機構等。專業救助力量以交通運輸部北海救助局大連基地、北海第一救助飛行隊及派駐遼寧省沿海值守待命的專業救助船為主。社會力量主要是各港區及其附近的港作拖輪、營運船舶及馬力較大的漁船等。其他救助力量主要是在險情事故發生水域的過往商船、漁船、軍艦等。由于漁業安全生產事故的不可預測性和多發性，現有海上救助力量很難滿足救助需求。政府搜救力量有待進一步整合提升［12］。由于遼寧省海上搜救中心各成員單位的救援力量水平不同，平時缺乏常態化的溝通磨合與分工協作，再加上應急預案難以覆蓋所有突發狀況，遇突發事故時相互間協調默契不夠，不能充分發揮各自優勢，救援工作容易陷入“高投入、低產出”的困境。社會力量參與應急救助激勵機制不健全。商船、漁船等社會力量逐漸成為海上救助體系的重要組成部分［13］。據統計，遼寧省轄區各類社會力量參與海上救助行動占年險情總數的80%左右，遼寧省海上搜救中心協調社會力量年均400艘次船舶［13－14］。由于海上搜救工作承擔著較重的經濟負擔和可能帶來的風險，漁船救助能力有限，再加上激勵機制不健全，因此商船、漁船等參與應急救助時有顧慮，其積極性還未充分調動起來。
3遼寧省漁業安全生產管理對策建議
3．1優化監管機制，提升監管效能
圍繞漁業安全重點監管任務，以機構改革為契機，組建更具權威性的省級海洋漁業安全工作委員會，細化各成員單位監管責任分工，深化主要責任單位常態化溝通協作，推動漁業安全生產聯合日常巡查和執法檢查制度化。進一步完善漁業安全生產責任追究機制，打造完整閉合的責任追究鏈條，增強漁業生產企業及船東安全生產主體責任意識，夯實漁業安全生產基礎。進一步培育促進遼寧省漁船漁港行業協會等行業組織發展，充分發揮行業協會的橋梁紐帶作用，探索漁船經營新機制，積極推動漁船組織化管理［15］，并通過行業協會的約束規范，營造守法經營、從嚴管控的社會環境。進一步調整優化漁業安全監管資源布局，推動監管重心下移，機構編制、人員配備、技術支撐、執法裝備等向基層傾斜，著重加強基層安全監管機構和執法人員隊伍建設。
3．2健全法律法規體系，保障依法監管
根據遼寧省漁業現狀和特點，借鑒日本在漁業立法方面的先進經驗［16－18］，以彌補立法空缺、提高立法層級、提升立法質量、完善配套法規為目標，從全局性、系統性出發，圍繞漁船管理、漁港管理、船員管理、漁機網具、漁船通導裝備、海難救助、漁業保險等關鍵問題，加強政策理論研究，深入開展調研論證，構建覆蓋全面的安全監管法律法規體系。探索研究立法立規后評估制度，以解決現實問題為出發點和落腳點，對已出臺及將來可能制定的法律法規的法理依據、技術條款和執行情況進行專項評估，確保法律體系的科學化、系統化。
3．3加強漁船檢驗工作，加強源頭管控
探索推進漁船質量檢測社會化、市場化的有效路徑，以政府購買服務等形式將專業技術性強的檢測工作委托具有檢測能力的技術支撐單位承擔。推進現代信息技術在漁船檢驗及監管中的應用，以實現網絡互聯互通、信息共建共享、業務協作協同為目標，按照“互聯網+”的理念，制定遼寧省漁船檢驗監管信息系統建設實施方案，推進檢驗監管規范化、智能化。
3．4加強漁港規范化建設，提升安全服務能力
根據遼寧省海域資源、漁業資源和現有漁港分布情況，借鑒發達國家漁港建設先進經驗［19］，充分研究論證，科學制定全省中長期建設發展規劃，加快推進漁港升級改造和標準化建設工作，積極構建以區域性避風錨地、示范性(中心、一級)漁港為核心、以二、三級漁港為基礎的現代漁港新體系。加強漁港信息化建設，全面推進漁港無死角視頻監控、信息管理、執法指揮、漁船動態監管、船員動態監管等系統建設，并將海洋水文、氣象觀測等服務設施加以整合和建設，提升漁港防災減災和綜合服務能力［20］。創新依港管船機制，根據全省漁港所有制形式和經營模式特點，區分建立依港管船模式，依托港務公司、漁業村委、漁業合作社等社會組織，實現漁船分散管理向集中管理轉變。
3．5加強船員職業管理，提高從業群體職業素質
積極協調科技、教育、人事等相關部門共同推進船員職業化教育，實施規范化、規模化統籌管理，針對社會化培訓機構資質認定，出臺更加規范嚴格、可操作性強的規制性文件，提高培訓機構準入資質。加大對農民群體船員的跟蹤服務力度，探索建立所有船員的個人信息檔案［21］，構建信息管理服務平臺，強化后續服務及后期繼續教育。
3．6加強應急體系建設，提升應急處置水平
全面整合海事、海監漁政、邊防、港航等水上應急救援力量，建立應急救援信息通報和共享機制，搭建聯合搜救指揮系統平臺，完善事故信息采集通報、應急指揮、任務部署和現場救援一體化應急網絡體系，提升對漁業安全生產事故快速應對處置能力。完善漁業安全生產和防災減災應急預案，制定聯合救援演練計劃，定期在全省沿海地區開展跨部門聯合演練，加強海上救援力量的配合度和默契度。同時，建立、完善海上搜救獎勵和補償機制，引導更多的社會力量參與海上搜救，推動社會力量參與海上搜救工作的可持續發展。重視搜救志愿者隊伍的系統化培訓工作，制定菜單式課程和針對性培訓計劃，全面提高搜救志愿者隊伍專業化水平。
作者:李強 張云霞 何平 劉明 單位:遼寧省海洋水產科學研究院
