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作者：羅榮 汪金鵬 金曦 單位：中國疾病預防控制中心婦幼保健中心
婦女、兒童是社會的重要群體,婦女、兒童的健康是人類生存和發展的基本要素。在全球范圍內,婦女、兒童的健康指標已成為衡量一個國家社會經濟發展、衛生水平的重要標志。婦女兒童的生存、保護和發展等問題已引起國際社會和我國政府的廣泛關注。新中國成立以來我國一系列婦幼衛生政策的實施促進了婦幼衛生事業的快速發展,但也出現了一些制約婦幼衛生可持續發展的問題。隨著我國新一輪醫藥衛生體制改革,婦幼衛生面臨著新的機遇和挑戰。本文旨在通過對我國既往婦幼衛生政策的系統回顧,分析我國婦幼衛生政策的缺失,結合當前醫藥衛生體制改革形勢,提出近階段我國婦幼衛生政策的需求和優先領域,為婦幼衛生政策的制定提供信息。
一、我國婦幼衛生政策的發展歷程
新中國成立以來,隨著我國社會經濟的發展,影響婦女兒童健康的問題不斷改變,婦幼衛生工作內容和重點隨之進行調整,婦幼衛生政策順應時代和社會的發展而發展,其60年的發展歷程可以概括為以下幾個主要階段。
1.新中國成立初期至70年代:婦幼衛生工作處于起步階段,孕產婦死亡率、兒童死亡率居高不下,新生兒破傷風和婦女生殖道感染高發,針對這一現狀,確立普及新法接生,預防產褥熱和新生兒破傷風,婦女病普查普治為該時期重點工作內容,相繼出臺了大量的圍繞保護兒童生存、婦女解放、保護婦女勞動力的婦幼衛生政策,涉及推廣新法接生、兒童保健、婦女病普查普治、女工保健和勞動保護及計劃生育等方面,同時加強對婦幼衛生體系建設,制定婦幼保健專業機構的試行簡則,對機構的任務、人員、編制等作出規定,使婦幼衛生專業機構的發展有章可循。1949年衛生部成立后設立婦幼局,此后全國省、市、縣相繼成立了婦幼衛生機構,到1957年,全國有婦幼保健院、所、站4599所,部分地區的婦幼保健網基本形成[1]。
2.20世紀80年代:隨著新法接生的普及,城市農村逐步開展圍產保健,推行孕產婦系統管理;兒童保健從一般的定期體檢,發展到嬰幼兒系統保健管理、托幼機構管理、小兒“四病”防治;計劃生育工作也由單純的提倡節制生育到推行優生優育。1986年《婦幼衛生工作條列》頒布,明確了婦幼衛生堅持以保健為中心,以基層為重點,保健與臨床結合的方針,強調對婦幼衛生專業機構的建設。國家相繼頒發了圍繞孕產期保健系統管理、小兒四病防治、婚前檢查、計劃生育技術服務等政策和法規;并出臺相關政策,對婦幼衛生專業機構的編制標準、人員職責及機構建設等方面作了詳細規定。同時,加強婦幼衛生信息系統建設,相繼成立了“全國婦幼衛生監測辦公室”和“全國婦幼衛生年報信息系統”,及時地掌握全國婦幼衛生信息。此階段,國家頒發婦幼衛生政策重要文件近30個,從法律上明確了婦幼衛生的發展方向,對婦幼衛生專業機構建設和規范婦幼保健服務起到重要作用,為婦幼衛生事業的良性發展奠定了基礎[2]。
3.20世紀90年代:世界兒童問題首腦會議之后,李鵬總理代表中國政府正式簽署了《兒童生存、保護和發展世界宣言》及《執行九十年代兒童生存、保護和發展宣言行動計劃》,對國際社會作出承諾。“兒童優先、母親安全”成為國際社會共同關注的議題。國家頒布實施《中華人民共和國母嬰保健法實施辦法》、《中國婦女發展綱要1995-2000》、《90年代中國兒童發展規劃綱要》“一法兩綱”,并相繼出臺了系列配套法規,我國婦幼衛生工作進入法制管理新階段[3,4]。在良好的國際國內大環境下,開展與聯合國兒童基金會、聯合國人口基金、世界衛生組織等國際組織國際合作,對降低邊遠、貧困農村地區的孕產婦死亡率和兒童死亡率,提高婦女兒童健康水平起到了巨大的推動作用。4.21世紀初,《中華人民共和國母嬰保健法實施辦法》頒布,進一步明確了母嬰保健工作方針和服務內容,并對相關服務和母嬰保健技術鑒定和監督管理作出具體規定?！吨袊鴭D女發展綱要2001-2010》、《中國兒童發展綱要2001-2010》的頒發,更提出了2001-2010年我國婦女兒童發展目標任務。近來,隨著國家新一輪醫療衛生體制改革實施,一系列重大公共衛生服務項目和基本公共衛生服務項目在全國展開。重大公共衛生服務項目婦幼衛生項目,包括農村婦女兩癌檢查、增補葉酸預防神經管缺陷、農村孕產婦住院分娩補助;基本公共衛生服務項目婦幼衛生項目包括兒童保健、孕產婦保健,旨在提高婦幼衛生服務可及性,促進婦幼衛生服務均等化,其實施效果還有待將來的評估。
二、我國婦幼衛生政策的成功與缺失
回顧建國以來我國婦幼衛生發展的歷史,在國家發展的各個不同歷史時期,婦幼衛生工作與時俱進,工作重點和相關政策不斷進行調整,從建國初期提倡新法接生、60年代大規模婦女病查治、70年代計劃生育、80年代圍產保健的推廣,到各種降低孕產婦和嬰兒死亡率的項目活動的實施,以及婦幼衛生信息系統建設和婦幼人才培養,婦幼保健服務內涵及外延不斷豐富和擴大,婦幼衛生服務體系不斷完善,婦幼衛生工作逐步向科學化、法制化的方向深入發展。同時,廣泛開展婦幼衛生領域的國際合作,通過國際合作,不僅取得了降低孕產婦死亡率、嬰兒死亡率的成效,而且學習國外婦幼衛生先進理念,引進先進技術和管理模式,對提高婦幼衛生服務可及性和服務效率上產生了積極影響。由于不同歷史時期婦幼衛生管理政策的制定和正確實施,確保了我國婦幼衛生事業的長足發展,孕產婦死亡率和兒童死亡率大幅度下降,婦女兒童健康水平得到很大提高。我國是世界人口大國,我國孕產婦和嬰兒死亡率的下降對國際婦幼衛生狀況的改善帶來了很大的影響。然而,我國醫療衛生服務領域以市場為導向的改革,給婦幼衛生事業帶來了巨大沖擊,政府對婦幼衛生財政支持力度下降,產生了一系列負面影響,制約了婦幼衛生事業的發展,主要表現為:①婦幼保健機構出現“重醫療、輕預防保健,重有償服務、輕無償服務”的現象,公共衛生職能淡化,出現“錯位”和“失位”;②基層婦幼保健網絡解體,婦幼保健專業人員流失;③日益增長的婦幼衛生服務需求與日趨減少婦幼衛生資源發生嚴重沖突;④政府衛生籌資責任的弱化,影響了低收入人群對服務的利用和可及性,導致婦幼衛生服務應有的公平性和普惠性降低。
三、我國婦幼衛生政策的優先領域
目前,我國新一輪醫療衛生體制改革給婦幼衛生帶來新的發展機遇,根據醫療體制改革精神,結合我國婦幼衛生工作現狀,提出新形勢下婦幼衛生政策的優先領域,深入開展婦幼衛生政策研究,為我國婦幼衛生事業可持續發展提供政策保障具有重要意義。#p#分頁標題#e#
1.加強婦幼保健機構規范化建設,保障婦幼衛生事業可持續發展(1)重新制定婦幼保健機構建設標準:婦幼保健機構是我國婦幼保健服務網絡的核心和主體,婦幼保健機構的規范化建設是其職能履行的重要保證。目前,我國還沒有形成一個較為完善的婦幼保健機構設置標準和發展模式,不同地區、不同級別的婦幼保健機構規模和發展模式各異。由于我國婦幼衛生政策的缺失,導致婦幼保健機構“錯位”和“失位”,重視臨床輕視保健,這在機構內部科室設置和人員配置上都有不同程度的體現。2006年衛生部下發《婦幼保健機構管理辦法》,要求婦幼保健機構應根據所承擔的任務和職責設置內部科室。應當根據各級婦幼保健機構的職能任務,明確各級婦幼保健機構必須開展的服務項目,根據服務制定各級婦幼保健機構科室設置、基礎設施建設、必備設備配置等系列標準,加強婦幼保健機構的基礎建設,提高其服務能力。(2)制定婦幼保健機構行業管理規范:為適應新形勢新要求,推動婦幼保健機構內部人事制度、分配制度改革,建立競爭和激勵機制,實行目標管理,提高科學管理水平。按照工作需要和精簡效能的原則,建立專業人員聘用制度,嚴格崗位管理,實行績效考核,促進婦幼保健機構的健康和可持續發展。通過研究,制定一系列婦幼保健機構內部規范化建設、服務和管理相關標準及規范,逐步規范婦幼保健機構建設、服務和管理。如制定婦幼保健機構人員和崗位準入標準、崗位職責;必備的行政和業務管理制度;基本服務內容、服務模式;對基層人員和業務指導制度規范;健康教育工作管理規范;信息工作管理規范;保健醫療服務考核標準;機構績效評價體系等規范性文件。
2.制定或更新婦幼保健服務的技術規范,規范婦幼保健服務 隨著改革開放,我國經濟水平的提高,國際交流合作日益廣泛,婦幼保健新項目和新技術引進日益增多,以前老的服務項目內涵不斷豐富,同時人民群眾對婦幼保健新技術的需求日益增長。而目前對這些新項目、新技術、新內涵的服務缺乏嚴格的技術規范和管理規范,婦幼保健服務市場魚目混珠、良莠不齊,缺乏規范和監督管理,導致醫療糾紛不斷增加,更重要的是對廣大婦女兒童的健康造成嚴重隱患。應當廣泛開展科學研究,加快對以往服務技術規范的更新和新項目技術規范的制定,強化規范服務,保證婦幼保健服務質量,維護廣大婦女兒童的健康權益。
3.研究制定婦幼保健基本服務包及成本測算 根據目前我國醫藥衛生體制改革精神,初步建立覆蓋城鄉居民的基本衛生保健制度框架,采用適宜保健服務、醫療技術和基本藥物,為全體城鄉居民提供安全、有效、方便、價廉的公共衛生和基本醫療服務,提高婦幼衛生服務可及性,促進城鄉婦幼衛生服務均等化。通過對目前我國婦幼衛生狀況進行深入分析,找出婦幼衛生領域影響婦女兒童健康的主要問題和危險因素,提出婦幼衛生服務的優先領域,研究制定適合不同地區的婦幼衛生基本服務種類、服務內容,制定相應服務技術規范,促進婦幼衛生基本服務規范的實施,保證所有婦女兒童享受到規范、價廉、質優的婦幼保健服務。同時,對婦幼衛生基本服務包所需成本進行測算,為國家制定婦幼衛生補償政策提供科學依據。
4.制定適合流動孕產婦和兒童的婦幼衛生政策我國處于社會轉型時期,流動人口增長迅速。據2005年全國1%人口抽樣調查表明:全國流動人口為14735萬人,1~14歲的流動兒童和女性占很高的比例[5]。由于受經濟、文化條件限制,這部分人群自我保護意識差,且對有償醫療衛生服務的承受力低,導致他們對衛生保健服務的利用受到限制。根據對北京、武漢和深圳等典型城市的局部調查,流動人口的產前檢查率只有50%~70%,住院分娩率只有50%左右,孕期檢查次數低、住院分娩率低、產后訪視率低和在家分娩率高的“三低一高”,構成了流動婦女衛生保健的特征,且流動兒童的死亡率也明顯高于戶籍人口的兒童[6]。研究制定相關政策提高流動人口婦幼保健服務利用的可及性,提高其健康水平,也是目前需要探討的問題。
5.建立地區婦幼衛生工作績效考核評價指標體系,開展績效考核評價 黨的十七屆二中全會審議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》明確指出,“推行政府績效評估管理和行政問責制度,建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制”。婦幼衛生屬于公共衛生領域,為了強化政府職責,提高各級人民政府對婦幼衛生工作重要性的認識,加強其對婦幼衛生工作的領導,促進婦幼衛生體系建設與發展,規范婦幼衛生各項服務的實施,提高婦幼衛生服務的可及性,促進婦幼衛生服務均等化,推動醫藥衛生體制改革相關政策的落實,提高婦女、兒童的健康水平,研究制定地區婦幼衛生工作績效考核評價指標體系,開展地區婦幼衛生工作績效考核,具有重要意義。
