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本文作者：張祖榮 單位：廣東商學院國民經濟研究中心
一、引言
農業保險是有效分散農業風險的市場機制，是現代農業風險管理的主要手段，受到許多國家或地區的高度重視。目前，世界上約有104個國家或地區開辦了農業保險業務，其中有18個國家在小范圍內進行試點工作①。但是，國內外研究表明，農業保險由于其風險標的的特殊性，市場化經營難以成功。Wright和Hewitt(1994年)對美國等國家農業保險發展的研究表明，在沒有政府補貼的情況下，歷史上農業保險的一切險種(AllRisk)和多重農作物保險(MPCI)的商業化經營都以失敗告終，即農業保險出現市場失靈。Sherrick(2004年)等人認為農業保險市場失靈的原因主要有以下幾個方面。一是農業保險的高損失率與高費用率決定了農業保險的高保險費率，而農戶收入大都偏低。二是除農業保險外，農戶可以利用多種風險分散方式，如采用多樣化種植和養殖、增加非農收入比重、政府災害救濟等。三是農業保險具有準公共產品屬性，商業性保險公司不具有提供公共物品的特質。Smith和Goodwin(1996年)、Shaik和Atwood(2002年)、Glauber和Collins(2002年)等人認為農業保險的系統性風險以及逆向選擇和道德風險等也是導致農業保險市場失靈的重要原因。庹國柱、李軍等人對中國農業保險發展歷程的研究也得出了類似的結論?；谝陨显?，世界各國農業保險多采用政策性經營方式。政策性農業保險的根本特征是政府對農業保險提供經濟上和法律上的支持，主要表現為政府財政補貼和立法推動。因此，與商業保險不同，政策性農業保險涉及政府、農戶、保險公司三方行為主體。
近年來，中國政府高度重視發展政策性農業保險，連續7年將相關內容寫進了中共中央一號文件，并制定了“政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿”的經營原則。2006年頒發的《國務院關于保險業改革發展的若干意見》明確提出:“中央和地方財政對農戶投保按品種、按比例給予保費補貼，對經營政策性農業保險業務的保險公司適當給予管理費用補貼，建立中央、地方財政支持的農業再保險體系;將農業保險作為支農方式的創新，納入中國農業支持保護體系。”2007年，中央財政首次列支21．5億元對吉林、四川、新疆、江蘇、湖南、內蒙古等6省區的主要農作物保險和能繁母豬保險進行保費補貼。2008～2010年，中央財政的保費補貼逐年增加到37．3億元、59．7億元和67．77億元，保費補貼區域由2007年的6省區擴展到全國的所有省區市，補貼險種也由主要的種植業、養殖業保險擴展到農房、農機等領域。同時，各級地方政府也對農業保險業務給予了財政補貼，對農業保險發展產生了重要的推動作用。近年來，中國農業保險發展取得了較大進展，特別是2007年以來，在中央財政保費補貼政策的支持下，農業保險實現了跨越式發展。保費收入由2004年的3．96億元增長到2009年的133．9億元，年均增長102．2%，保險賠款由2004年的2．87億元增長到2009年的95．2億元，年均增長101．5%。農業保險呈現出業務快速發展、保障更加全面的良好局面。但是，隨著政策性農業保險發展的不斷深入，范圍不斷擴大，面臨的問題也日益突出。本文基于政策性農業保險行為主體的視角，分析政府、農戶以及保險公司在農業保險發展中存在的主要問題及其影響，對中國政策性農業保險的可持續發展提出一些政策性建議。
二、政策性農業保險發展中的若干問題及其影響
(一)政府方面
1．財政補貼制度不健全
(1)保費補貼方式問題。目前，政策性農業保障的財政補貼方式是，對于特定作物、特定風險，在省級財政部門承擔一定比例保費補貼(25%)的前提下，中央財政給予相應比例的保費補貼。這種“一刀切”的補貼方式存在以下問題。一是一些農業大省、財政弱省由于財政補貼能力有限，難以提供相應的保費補貼，使最需要農業保險保障的地區反而更少地享受到中央財政的保費補貼，而相對富裕的地區卻更多地享受到中央財政的補貼，產生補助累退效應，因而不能很好地發揮政策性農業保險的保障功能(朱俊生等，2009年)。二是由于中國各地區農業生產的主要作物和風險存在較大差異，采取特定作物和特定風險補貼的方式難以適應各地區風險差異和特色農業的實際情況，從而削弱了政策性農業保險的效果。三是目前保費補貼資金撥付環節多，到位滯后，有些地方政府甚至出現卡、扣保險補貼的現象，降低了資金的使用效率。
(2)經營費用補貼問題。農業保險財政補貼的基本動因是解決農業保險市場失靈問題(Appel等，1999年)。但農業保險市場失靈既有需求不足的原因，也有供給不足的原因。國際上，農業保險財政補貼大多是保費補貼和經營費用補貼同時進行。但目前中國僅限于保費補貼，對政策性農業保險經營機構沒有給予相應的費用補貼，也沒有建立中央、地方財政支持的農業再保險體系。(3)評價與監督問題。評價與監督是財政補貼制度的重要組成部分。2008年和2009年，財政部、保監會等部門聯合開展的政策性農業保險專項檢查發現，保險公司虛假理賠套取財政補貼、基層政府挪用補貼資金等違法、違規現象時有發生。中央財政保費補貼已實施4年，補貼的效果如何?如何評價?怎樣預防補貼中可能出現的問題?怎樣避免補貼可能產生的負面影響?這些都是尚待解決的問題。
2．過度的行政干預
中國政策性農業保險的開展有賴于政府推動。事實上，地方政府承擔了很大一部分宣傳承保、查勘定損、理賠兌現等工作，對農業保險發展起到了積極作用。但由于一些基層干部對農業保險的認識存在偏差，把行政支持變成了行政干預，損害了保險公司的合法權益。在投保方面，一些縣(市)只選擇自然災害嚴重的鄉鎮或耕地投保，有的甚至在發生災害損失后才要求投保等，保險公司面臨來自政府部門的逆選擇及不當干預。比如，四川省瀘州市政策性農業保險試點僅選擇了自然災害嚴重的古藺縣和敘永縣投保水稻、玉米等險種，而自然災害較少的瀘縣僅開展了能繁母豬和少量的生豬保險(王敏，2009年)。在理賠方面，筆者在廣東省、湖南省、江西省等地調研時發現，一些鄉鎮干部往往夸大受災程度，千方百計讓保險公司多賠，甚至對于一些不屬于保險責任范圍的經濟損失，也要求保險公司予以賠付;有的地方則要求保險公司在未發生賠款的情況下返還保費。在直接干預保險公司經營管理方面，一些地方政府隨意要求保險公司改變保單條款或降低保險費率，甚至為了截留保費禁止保險公司進行必要的分保;有些地方政府還制定了對保險公司的考核辦法，使保險公司的自主經營權遭到嚴重破壞(毛文博等，2008年)。諸如此類現象，違背了市場規律和農業保險經營原則，影響了農業保險的正常有序開展。#p#分頁標題#e#
3．法律、法規建設滯后
農業保險作為一種農業發展的保護制度，對相關法律、法規具有很強的依賴性。農業保險開展比較成功的國家都很重視對農業保險的立法保護。中國《保險法》第186條規定:“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定。”但是，自1982年恢復農業保險業務以來，歷經30多年的發展，至今仍沒有制定農業保險法及相關法律、法規。2008年，保監會會同國務院法制辦、財政部、農業部、發改委等聯合草擬了《政策性農業保險條例》，也作了很多宣傳，但至今尚未頒布實施農業保障法。農業保險經營一直無法可依。由于法律、法規建設的嚴重滯后，對政府的地位和作用沒有界定，政策支持出現隨意性和短期性;保險雙方的權利和義務不明確，使投保農戶的權益難以得到有效維護，也給農業保險經營帶來諸多混亂和困擾。
(二)農戶方面
1．有效需求不足
從保費收入、保險密度(農村人均農業保費)以及投保率、覆蓋率等指標可以看出，即便在政府財政補貼保費的情況下，農戶的有效需求仍顯不足。以2010年為例，雖然農業保費收入達到135．68億元，但其中僅中央財政補貼就占67．77億元，再扣除約25%的地方財政補貼①，農戶實際繳納保費僅為33．99億元，保險密度不足5元;參加農業保險的農戶約0．75億戶次，投保率不到35%;主要農作物的播種面積為15626．6萬公頃，種植業保險的覆蓋面積約為3900萬公頃，覆蓋率不到1/4。造成有效需求不足的原因主要有以下幾方面。
一是農民收入低、保險費率高。2009年，農村居民人均純收入5153元，不到城鎮居民人均純收入的1/3，而且地區間收入差距拉大，東部、中部、西部地區農民人均純收入分別為6742．8元、4864．8元、3685．6元，東部地區比西部地區高出82．9%②。以種養兩業為主的農村居民大多沒有固定的收入來源，收入極不穩定。大多數地區的農民購買能力明顯不足。另外，農業保險由于風險大、損失率高，保費率也很高。以農作物一切險為例，目前保險費率介于5～10%之間③，即便政府財政補貼75%的保費，農戶個人承擔的保費也比普通財產險高出許多倍。
二是農業的比較收益低。目前，中國大部分農作物的保險都屬于成本保險，即保額僅由種子、農藥和化肥等生產成本來確定，致使保額偏低，保障不足。以湖南省水稻保險為例，每畝保額為240元，保險費率為7%(如不保旱災，保費率為5%)，各級財政保費補貼約為75%。假設損失率為15%，無災害損失情況下每畝水稻純收益為500元，以種植20畝水稻計算，農戶應繳保費為20×240×7%×(1－75%)，即84元，期望收益為0．15×20×240+0．85×20×500－84，即9136元，遠遠低于按最低工資計算的打工收入。近年來，農民收入中農業收益的比重不斷下降，收入增長的大部分來自非農所得，農業收益的重要性下降也在一定程度上降低了農戶對農業保險的需求。
三是農村的經營特點客觀上降低了個體農戶農業保險的需求。農村土地經營規模小，分布零散，以及農戶自給性需要和多樣化種植，客觀上產生了內在風險調節和分擔機制，在一定程度上降低了災害事故的經濟影響(劉京生，2000年)，從而降低了個體農戶農業保險的需求。
四是政府災害救濟。中國長期實行的災害救濟制度，即發生自然災害時由政府財政直接撥款和社會捐款救濟災民，農民對政府災害救濟產生了依賴心理，缺乏市場化分散風險的意識，在一定程度上弱化了農戶的保險需求。農業保險需求不足，投保率低，使國家的支持政策難以落實，政策性農業保險的功能難以發揮。
2．逆選擇與道德風險嚴重
農業保險由于其保險標的和保險風險的復雜性，容易引發逆選擇與道德風險。據統計，在農作物保險中，道德風險給保險公司造成的經濟損失占保險賠款的20%，在牲畜保險中的騙賠現象更為嚴重(庹國柱等，2005年)。政策性農業保險由于增加了財政補貼等因素，使逆選擇與道德風險變得更為嚴重，也更為復雜，具體表現為以下幾個方面。一是低風險者不投保，投保者面臨著高風險;有臨時性損失預期或賠款預期較高的農戶，為了獲取相應的保費補貼和高于平均損失的潛在賠償而投保;自然災害多發地區投保率高，自然災害少發地區則投保率低。二是受災農戶虛報災情騙取賠款。據調查，在2007年9月發生的韋帕臺風災害事故中，江蘇省宿遷市部分農戶虛報水稻受災面積，后經核查定損，該市受災面積核減了1．85萬畝(倪錫林、王卓，2008年)。類似情況在其他地區也普遍存在。三是故意制造保險事故或掉換保險標的，騙取保險賠款。例如，黑龍江省某村莊只有幾個養雞專業戶投保了養殖險，但在出現雞瘟時，村民們就把全村的死雞都放到了投過保的養雞戶那里，由投保人去保險公司索賠;大慶市奶牛保險試點中有少數農民為獲保險金賠付，故意給奶牛喂柴油、鐵釘、塑料袋等，人為造成大量奶牛死亡(丁國光等，2008年)。四是通過變造、偽造相關證明、資料或者其他證據等方式，編造虛假保險事故。2008年，四川省敘永縣有1800多件賠案現場照片雷同，甚至有個別鄉鎮的獸醫站人員把同一張假現場照片以10～20元的價格賣給農戶造假索賠(王敏，2009年)。
(三)保險公司方面
1．供給效率低下
(1)農業保險的交易成本高。一方面，與西方發達國家大規模農場經營不同，中國農村大都是一家一戶的小規模經營，組織化程度低，而且地域分散，交通不便，農業保險的展業宣傳、承保簽約、查勘定損等業務的工作強度大，管理難度高，耗費的人力、物力多;另一方面，除中國人壽和中國人民保險公司等少數幾家保障公司外，目前大部分保險公司在農村市場沒有分支機構，加上農業生產經營的季節性很強，使定損理賠在時間上比較集中，而且由于定損理賠缺乏精確的客觀依據，保險公司與農戶之間的爭議很多，使交易成本大幅增加。
(2)農業保險經營成本高。由于農業保險風險大多源于人類難以駕馭的洪澇、干旱、大風、瘟疫等自然災害，具有風險單位大、區域性強、發生頻率高、損失規模大等特點。因此，農業保險經營風險大，經營成本高。另外，嚴重的逆選擇與道德風險也是農業保險經營成本高的重要原因。Miranda等人(1997年)利用統計模型計算出美國最大10家農業保險人和一般保險人的賠款支出變異系數，發現農業保險人所面臨的系統性風險是一般保險人的10倍。#p#分頁標題#e#
2．經營管理欠規范
(1)宣傳承保時夸大保險的作用，對保險條款尤其是免責條款不作如實說明，誤導農戶投保。
(2)定損時缺乏實地考察，主觀臆斷，引發各種矛盾和糾紛。
(3)理賠時手續繁瑣，理賠時間過長，在一些試點地區，農民把保險公司稱做“支公司”，在進行理賠時把投保人支來支去，故意拖延理賠;理賠中惡意刁難，無理拒賠、少賠、惜賠等損害農民利益的行為時有發生。
(4)基本上沒有后續服務，在農戶投保后，保險公司不聞不問，既沒有跟單回訪，解決農民在投保中的疑惑，更沒有及時了解農戶的需求變化，改進保單設計。
(5)在統計核算方面，據保監會2008年和2009年組織的專項調查，有的保險公司弄虛作假，虛掛應收保費，通過虛假保單和虛假賠案套取保費補貼資金;有的保險公司則出現撕單、埋單和保費不入賬等違規行為，損害農戶的合法權益。農業保險經營管理失范，嚴重擾亂了市場秩序，造成農戶對保險的反感與抵觸，導致農民對保險公司的不信任和不放心。
三、政策性農業保險可持續發展的對策建議
發展政策性農業保險是國家支農惠農、解決“三農”問題的政策措施，對于保障農業生產、促進農民增收具有重要的戰略意義。為使政策性農業保險持續、健康、穩定發展，應盡快建立發展政策性農業保險的長效機制。
(一)完善農業保險政策支持體系
1．完善農業保險補貼制度(1)科學制定保費補貼標準。保費補貼標準取決于政府的政策目標、財政能力以及農民的購買能力和購買意愿。過低的補貼標準難以激發農戶的有效需求，提高投保率;過高的補貼標準使政府陷入沉重的財政負擔，扭曲了農業保險的功能。保費補貼標準應在政府補貼能力與農民參與意愿之間尋求平衡，在保證一定投保率的條件下，科學估算適度的補貼率和補貼額，并在中央財政和地方財政間合理分配。目前，農業保險財政補貼總量偏低。2008年、2009年中央財政用于農業的“四項”補貼分別為1030．4億元、1274．5億元①，而同年用于農業保險的補貼資金分別為37．3億元、59．7億元，均不到當年“四項”補貼的5%?？紤]到保費補貼具有乘數效應和收入再分配效應等比較優勢，應適度增加中央財政的補貼預算，提高中央財政農業保險保費補貼的比重，擴大農業保險的覆蓋面和投保率。(2)改進保費補貼方式。目前，政策性農業保險已全面鋪開，按照現行的保費補貼方式，一些農業大省、財政弱省面臨較大的財政壓力。因此，加大對欠發達地區的補貼力度，實行差異化補貼政策，調動地方政府、保險公司和農戶的積極性，使最需要農業保險保障的農戶能夠普遍參與其中，充分發揮政策性農業保險支農惠農的功能作用。同時，國家應進一步完善政策，暢通資金補貼渠道，提高資金到位率。(3)實行經營管理費用補貼。農業保險屬于準公共物品，商業性保險公司不具有提供公共物品的特質。因此，對農業保險經營機構應給予一定比例的管理費用補貼，并對農業再保險提供財政支持，調動保險公司的經營積極性，增加農業保險的有效供給。(4)建立財政補貼評價與監督機制。加強農業保險保費補貼效應的實證研究，建立政府財政農業保險保費補貼評價指標體系，綜合評價補貼效果;健全財政補貼資金監督機制，趨利避害，減少補貼的負面效應，提高財政補貼資金的使用效率。
2．完善農業保險的行政支持措施行政支持是政策性農業保險的顯著特征。但行政支持要把握好“度”，并保持相對的穩定。(1)界定基層政府的行為邊界，制定行政支持的具體措施，明確政府應該做什么、不應該做什么。既要避免基層干部積極性不高，責任心不強，出現政策熱與執行冷的矛盾，又要尊重保險公司的自主經營權，防止過度的行政干預等問題。(2)鄉鎮政府應配備專業的專職負責干部，設立專門的管理部門。目前，大多數鄉鎮都是臨時抽調干部負責農業保險業務的開展工作，缺少穩定性的行政支持措施，一些兼職的干部由于沒有行政崗位和明確的責任，在農業保險推行過程中表現出很大的隨意性和短期性。
3．加快法律、法規建設法律、法規建設是農業保險持續穩定發展的保證。目前，中國政策性農業保險發展處于關鍵時期，當務之急是制定相關的法律、法規，使農業保險工作有法可依，促進農業保險的規范化、制度化發展。(1)明確政府在農業保險發展中的地位和作用，完善國家投入以及金融、稅收等支持政策;保證支持政策的連續性與穩定性。(2)明確農業保險中的經營主體、投保主體以及政府相關部門的權利和義務，避免或減少投保、理賠中的矛盾和糾紛。(3)明確農業保險的經營規則和運行機制，鼓勵相互保險、合作保險和共保制度的實施，提高農業保險的供給質量和供給效率。
(二)創新農業保險經營管理體系
經營管理創新既是農業保險發展的動力，也是提高農業保險供給效率的關鍵。從當前政策性農業保險的發展情況看，創新農業保險經營管理體系，應重點加強以下幾方面的創新。
1．產品創新產品創新是農業保險經營創新的核心。目前，農業保險產品種類繁多，但真正滿足農戶需求的產品卻很少。這也是投保率和覆蓋面低的重要原因。產品創新應主要從以下方面入手。一方面是開發差異化產品。各地區經濟社會發展不平衡，不同地區的風險種類和風險程度各不相同，因此，應針對各地區農戶的購買能力和風險特點，開發滿足不同農戶需求的多層次、多樣化特色產品，簡化保單條款，改進保單設計，切實提高農業保險的有效供給和有效需求。另一方面是積極探索指數化保險。傳統種植業保險因為依據每位被保險人的保險標的情況進行承保，通過勘查被保險人因災造成的農作物產量損失進行賠付，因而容易引發逆選擇與道德風險(魏華林、吳韌強，2010年)。近年來，國際上流行的農業氣象指數保險和區域產量指數保險等創新性產品，直接以系統性氣象風險的測度和同一風險區域內的“平均損失”確定賠付標準，不以投保人個體的損失情況為依據，從源頭上消除了逆選擇和道德風險的隱患，既降低了風險成本，又強化了激勵機制。2009年，國元農業保險公司在安徽省長豐縣進行的水稻旱災指數保險和高溫熱害指數保險試點取得了良好效果，應總結經驗，加以推廣。
2．銷售創新通過銷售創新，健全合作機制，降低經營成本，提高供給效率。
(1)充分利用農村合作組織、農業龍頭企業、基層政府部門等中介機構的優勢，開展規模營銷。例如，吉林省安華農業保險公司依托農業產業化龍頭企業開展了對基地農戶的保險、依托農村合作組織開展了對集約化農業的保險、依托地方政府開展了大宗糧食作物統保等試點工作。(2)充分發揮農村信用社、郵政儲蓄所的網點優勢，建立保險產品的交叉銷售合作機制，實現優勢互補，豐富農業保險的營銷渠道，逐步形成多渠道、廣覆蓋的農業保險銷售網絡體系。例如，中華聯合、中國人民保險等保險公司積極與當地農村信用社和郵政儲蓄所等機構建立合作機制，建立了多種農村基層單元的銷售渠道，取得了良好效果。#p#分頁標題#e#
3．服務創新通過服務創新，改善農保關系，提高企業信譽。
(1)加強鄉鎮政策性農業保險服務點建設，建立健全服務規范，改善服務態度，優化承保、核保、查勘、定損和理賠流程，簡化相關手續，注重后續服務，為農民提供專業化、人性化的全程優質服務。(2)發揮專業優勢，提升附加價值。例如，通過構建人工降雨、人工防雹網絡體系，實施人工干預天氣，協助農戶做好防災防損工作，降低災害損失的頻率和程度;聯合農經、農機、畜牧等部門的力量，為投保農戶提供購、產、銷等全程的咨詢和風險管理等增值服務。
(三)健全政策性農業保險監管體系
政策性農業保險涉及面廣、影響面大，其經營管理是否規范，關系著億萬農戶的切身利益和農村社會的穩定。因此，必須健全政策性農業保險的監管體系，重點加強市場行為監管，加大現場檢查力度，促進保險公司規范經營，切實維護農戶的合法權益。
1．加強經營過程監管(1)保險公司在承保時要實事求是地對農戶詳細解釋說明保單條款、費率及財政補貼情況，要特別說明保險責任和責任免除，嚴禁夸大保險的作用，誤導或強迫農戶投保。(2)保險公司在理賠中要建立完善服務標準和賠付程序公開制度，建立農業保險理賠快速通道，注重理賠的時效性，規范操作，避免或減少理賠中的矛盾和糾紛，確保理賠資金及時足額支付給受災農戶。(3)開發信訪投訴制度，建立不良記錄檔案，加大責任追究力度，嚴厲查處承保中的不規范行為和理賠中的惡意刁難，無理拒賠、拖賠、惜賠等違規行為。
2．加強保費補貼資金監管政府財政對投保農戶提供保費補貼，是國家支農、惠農的重要政策，必須定期開展落實情況檢查，確保國家支農、惠農政策落到實處。(1)監督政府支持農業保險財政資金的投入和使用情況，保證政府財政資金及時足額到位，防止財政資金被扣卡、挪用。(2)積極配合財政、稅務、審計部門對政策性農業保險進行定期的專項檢查，公示檢查結果;防止保險公司虛假承保、虛假理賠套取財政補貼資金等違法、違規行為的發生。
3．加強信息披露監管鑒于政策性農業保險的特殊性，必須建立規范的信息披露制度和社會公示制度。(1)積極推進信息化監督管理，建設全覆蓋、標準化、系統化的政策性農業保險信息統計體系，全面、動態地反映承保、理賠及財政補貼等相關數據和信息。(2)定期披露政策性農業保險的相關信息，加大社會監督力度，做到惠農政策公開、承保情況公開、理賠結果公開、服務標準公開，提高政策性農業保險經營的透明度，維護消費者知情權和監督權。(3)通過落實信息披露制度，形成誠信激勵懲戒機制，促使保險公司搞好相應的配套服務，全面提升政策性農業保險的服務水平。