前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的林業政策負效應原由研究，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
作者：張玉波 馬克 張春峰 梁貴寶 單位：黑龍江省牡丹江林業管理局
政策，是指一個政黨或其它社會集團，在一定時期內，為實現其自身利益的需要而規定的政治行為。其本質就是利益。它具有以下六個特點:一是目的性。就是要求政策的內容必須有明顯的針對性，即圍繞所要解決的間題和實現的目標，十分鮮明地針對問題的主要矛盾和癥結性原因，避免政策內容過分求全和廣泛利用。二是原則性。它要求政策內容必須旗幟鮮明，提倡什么，反對什么，十分明確，不允許左右搖擺，模棱兩可。三是操作性。就是說什么應該做，什么不應該做，怎樣去做，都十分明確、具體，不能籠統、空泛或含混不清，使人可以有多種理解，無所適從。四是系統性。就是說政策有總政策、基本政策和具體政策，它們是一個系統，之間要互相銜接、協調配套，相得益彰，不能顧此失彼，零打碎敲。五是時效性。它要求情況變化時要及時制定新政策，完善或廢止舊政策，以防止政策老化，及時解決政策實施中的問題。六是未來性。即政策是未來的指導，不是對未來的預測和描述，而是控制未來和塑造未來。也就是說，它決定人類的命運和歷史發展的進程。因此，政策是執政黨的生命，是國家管理社會的基本手段。它具有導向、協調、控制等三種功能。
綜上可以看出政策的重要性質和意義。.所以，曾告誡全黨:“政策和策略是黨的生命。各級領導同志務必充分注意，萬萬不可粗心大意。”正因如此，我們必須加強對政策特別是政策負效應的研究，審慎地運用政策手段，杜絕出現大的政策失誤，從而達到政策應有的效果。所謂林業政策是指黨和國家在一定歷史時期內，對林業行業的生產和林區社會經濟發展所制定的行為規范和準則。林業政策負效應，是指林業政策實施的結果與政策的目標之間，由于某種原因所出現的偏差或反向效果，即負效應。它表規為理論與實際，理想與現實之間的矛盾。研究林業負效應的主要目的是使林業政策更加符合林業實際，從而消除偏差或失誤，以保證林業政策目標的順利實現。
二、林業政策負效應的主要表現及原因
回顧林業十年改革的歷程，根據政策學基本原理和實事求是的原則，我們感到林業政策負效應的主要表現和原因是:
(一)具體政策與基本政策不配套，缺乏整體觀
大家知道，“以營林為基礎，是黨和國家對林業制定的一項基本政策。是符合林業的，自然規律和經濟規律的，它有利于保護森林，發展林業，使森林資源.越采越多，越采越好，青山常在，永續利用”?？墒窃诰唧w政策上卻與此背道而馳。在管理體制上，我國5。年代起就一直采用營林、采伐兩個系統(即所謂“兩張皮”)的管理體制。森林采伐按工業管理，實行經濟核算，營林按事業管理，實行預算供給制。這就人為地割斷了營林和森工這一有機整體的內在聯系，使“以營林為基礎”的方針成為空洞口號，長期執行的是‘大木頭掛帥”政策，表面上年年有盈利，實際上虛盈實虧，從而導致了主觀和客觀上的重采輕育，甚至只采不育，采育嚴重失調。在財政政策上，由于一味追求財政收入的高增長，把財政赤字轉嫁給森林資源赤字，把本來就很少的林業資金，通過財政進行林業體外循環。從財務核算體制上看，一是營林生產計劃與財務計劃脫節，沒有必要的人力、物力和財力保證，計劃難落實;二是由于營林資金按預算外資金管理，在專用基金中核算，不能與森工采伐實現平衡，三是營林生產不進行成本核算，花多少，算多少，從育林基金等專項資金核銷。營林生產的好壞與企業經濟效益沒有任何聯系，因而使營林得不到應有的重視。特別是從產品的價格上看，據1982年調查，每kg鋼材、谷草、木材的價格分別是。.86元、。.25元、0.13元。再如全國最大的佳木斯造紙廠，年消耗木材80萬m’，年創利潤700。萬元，超過黑龍江省森工系統40個林業局上繳給省財政的利潤額?？梢姡捎陂L期實行的立木無價的政策，使價格玲重失真和扭曲，造成了林產品與工農業產品比價嚴重失調，導致了林業投資邊際效益明顯降低，林業自我積累和自我發展的能力日趨弱化。由于具體政策與基本政策不一致，又，奮丁操作的實施細則，導致了企業行為難規范，效益難提高，資源難接續。
(二)林業政策與法律規定不協調，缺乏法制觀
《森林法》是我國建國以來第一部林業法典，它明確規定“國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量”。據此，它對林業的發展本應起到積極的作用。可是，事實并沒有象法律規定那樣去辦。一是采伐量長期超過生長量，計劃外和過量采伐屢見不鮮。一方面強調少砍多造，長大于消，一方面又要下達砍大于長的指令性計劃，逼著企業砍。1985年森工企業施業區內過量消耗達23。。萬m3，幾乎相當于當年的木材產量。二是改革初始的政策性擴張措施的催化作用，如木材放開經營政策，致使一些林區普遍出現了.要想富，多砍樹”，“要發財，安鋸臺”的毀林風、亂砍濫伐風和木材加工的粗制亂造風、搗賣風。據調查，僅1985年一年，牡丹江林區發生的各類毀林案件就達1679起，林政案件990起，林區腹部各種大小集體、個體木材加工點達幾百個。三是不盡科學的劃兩荒政策，造成了許多地方森林財產關系模糊，只破林，不造林、不管林、不護林，林政管理矛盾重重。導致上述間題的主要原因，除了法制宣傳不夠，人們缺乏森林資源財產的法制觀念外，地方財政與.破樹致富”難以分割的利益關系，不能不是重要原因。這就是由于缺乏法制觀念，而又沒有科學的制約性強的政策監督機制，致使林業政策與法律政策未能在動態中協調同步而出現的逆向效應。以言代法，以權代法，以政策代法等普遍存在，司空見慣，執法難保證。
(三)林業政策方案設計不科學，缺乏系統觀
1.政策方案與林業客觀實際相脫離。從產業政策上看，國家一直把林業視為大農業中的林業，可是在具體政策上卻沒有享受到大農業的優惠待遇，反而實行了一整套的‘重取輕予”政策，忽視了對林業的投入。一是維持簡單再生產的資金不足。建國以來，由于實行了.三邊”(邊生產、邊設計、邊施工)的政策，致使大部分林業企業因陋就簡，集中采伐，以適應國家急需木材的要求，剛剛達到設計產量，國家就視為建成，就此中斷投資。這種投資中斷或投資萎縮，給林業的發展潛伏下了危機，以致成為當前林業.治危興林，的沉重負擔。二是恢復森林資源的投入不足。森林工業與其他工業截然不同的一個突出特點，就是森工生產在采伐木材的同時還必須培育好后備森林資源，可是，我國忽視了這一點，對恢復森林長期實行低投入。50年代每m3木材只提取10元作為育林基金，1981年增長為15元，1987年在木材價格微調后按銷售收入的21%提取，每m“提32元。就是這點低標準的提取，也未完全用于培育森林資源上。這種低投入的萎縮型政策，致使營林資金嚴重短缺，恢復森林資源的速度非常緩慢并嚴重滯后于木材生產。以黑龍江省為例，到1988年末，全省森工企業跡地更新欠帳達299萬畝，現在，營林的投入又由于木材產量的調減而逐步減少，全省森工系統達到定產水平時，每年的收支缺口將達到5億元。再如河北省，1979年計劃下達的營林基本建設投資是9“萬元，1984年只有430萬元，到了1985年一分錢也沒有了，全省153個國營林場的造林任務在計劃上是個空白。這種集中大量“抽血”，而又等待國家少量‘輸血”的政策，以及產業政策弱化，技術發展水平的目標偏低等等，造成了產業結構不合理，長線不長而無資源保證，短線不短而無技術后盾的情況，致使以森林資源為主要生產、生存對象的林業后勁嚴重不足，挽救困難。#p#分頁標題#e#
2.一些政策方案不配套，單打一。首先，從.撥改貸”政策上看，從1985年起，凡是國家預算安排的基本建設資金全部由財政撥款改為銀行貸款。這種做法，對非林工業是適宜的，而對缺乏后勁的林業來說，卻大相徑庭。特別是那些森林資源枯竭的企業，雖有一定的綜合利用規模，但長期虧損或處于虧損邊緣，根本無還貸能力。再則，國家在安排造林任務時，沒有將支付利息的因素考慮在投資內，所以，從造林一開始就留下了缺口，苗木未成林，就得年年付利息，結果是年年欠帳，年年完不成還貸任務，包袱越背越重。所以，對林業的投資，應根據森工企業的具體情況，制定特殊的政策，不宜比照一般的工業企業去對待。再從利稅方面看，在森林資源日趨銳減的情況下，1983年又同工業企業一起實行了“利改稅”的政策，即把企業和個人的經濟利益同實現利潤的多少(實際上砍伐木材的多少)緊緊掛上了鉤，這在客觀上起到了鼓勵企業過量采伐的作用。企業為完成利潤指標和實現一定數額的企業留利，而不顧資源條件的可能，繼續過量采伐，致使森林資源銳減。這種不考慮林業企業由于長期“重取輕予’而造成的收益遞減和增支上升趨勢的政策，不但失去了它應有的作用，反而使林業收益受阻，后勁不足。
3.一些政策本身不合理，缺乏具體可行的操作方法。從國家對木材放開經營的政策上看，雖然起到了一定積極作用，但沒有因地制宜地建立起具體可行的價格體系，使企業在實施中缺乏可操作性，不僅使林業計劃成本、木材砍伐、木材價格、市場管理等出現了失控，更重要的是造成了“兩頭叫，中鳳笑”，即國家和企業收入增加少，而中間環節(木材販子)收入增加多的局面。流通環節盲目增多且不合理，企業經濟效益低。再從對林業征收的稅費政策上看，林業稅費多而且繁雜，額度不同，標準各異，極不合理。比如，能源重點建設基金、教育附加費等，理應免征或少繳。因為，森林本身就是一個巨大的能源庫，很多能源都來自于森林。而且林業為生產和生活修筑了大量林區公路，現在大都成了國家公路，這些道路的養護國家不給錢，而林業還要交養路費，這顯然說不通。特別是目前林區社會負擔越來越重，林區辦了許多教育場所，可是國家非但不給資助，而且還要林區繳納教育附加費，這也是不符合林業實際的。又如復稅制間題，一是按照產品收購金額，交納10%(1991年4月舊起變為5%)的產品稅，在未改產品實物形態的前提下，銷售時又要交納營業稅，二是“兩林基金”的處理，在征收營業稅時，本應視同“商品購入原價”對待，但實際上.兩林基金”又是征收營業稅的計稅依據，成為不合理的稅賦，三是木材的運輸費用，在森工企業的成本中占比重很大，營運部門的收入已經征收3%的營業稅，可是，這種已完稅的運費進入企業成本后，又成了計稅的基礎，形成了企業多花運費，多交稅金的不合理的現象?？傊捎陂L期以來國家對林業重視不夠，無論是價格、稅收、投資政策，還是產業、科技、就業、分配等政策，都有不符合林業實際的地方，甚至制約了林業的發展，使林業企業自適應、自調節、自我積累、自我發展的能力明顯弱化。
(四)亞允策在執行中發生扭曲和變形，缺乏實效觀
大興安嶺大火之后，特別是近年來國家對林業實行了一些新政策。應該說效果是比較好的，但也確實存在扭曲和變形而導致出現負效應的問題。
1.舊體制的頑固性阻滯。國家為擴大森林資源，從1986年起由中國農行、林財兩部發放林業項目(主要用于速生豐產林、經濟林、中幼林撫育和多種經營四種)貼息貸款，這本是在林業“兩危”日趨嚴重，資金極度短缺情況下對林業的優惠政策，可實際上卻未達到理想的效果。一是林業項目貸款規模與資金脫節。有標無款，款難落實。農行實行計劃與資金分開管理，省行下達計劃，縣行提供資金，使計劃與資金脫節。二是林業貸款計劃與林業生產季節性強的特點脫節。如速生豐產林是跨年度項目，造林季節一般在3月中旬至5月上旬，而貸款計劃則在5一“月份審定，再加上程序繁雜，待款到之日已是黃奔季節過去之時，難得應有之利。
2.政策具體執行者素質不高，理解上有偏差，在執行中出現背離。首先，從育林基金的懂用管理上看，按政策要隸，育林基金主要是用于采伐跡地、林間空地和荒山荒地的更新造林和護林等項費用的支出。可是，我們的具體執行者卻與此相悖，’不僅使用范圍隨意擴大，而且挪用、借用和擠占的現象比較普遍。在一些部門或企業成了‘.自用資金”、“萬能資金”，、甚至成了“無責任資金”。如搞基本建設、修樓堂館所、彌補人員機構經費不足等等。
據有關部門估算，全國現有育林基金用于基本建設和人員機構經費的將近50%，真正用于營林生產的僅一半左右。再從基本政策和具體政策上看，1980年我國財務體制實行“劃分收支、分級包干”的政策，森工企業的投資渠道仍然在中央財政，而企業稅利卻由地方財政收取，本來從長遠利益出發，國家花了大量外匯進口木材緩解國內木材產量調減的矛盾，意在使森林休養生息，但地方財政對企業的利潤指標卻層層加碼，使企業難以承受。例如，吉林省17個森工局1978年利潤2000多萬元;1984年利潤指標就上升到1億多元。黑龍江省40個森工局，198。年上交利潤2600萬元，1984年則上升到1億多元。由于利潤與企業的生活福利事業直接相關，企業只好以犧牲森林資源為代價去保利潤，致使森工企業非但沒有按中央要求把采伐量減下來，、相反，這兩個省的森工企業每年超量采伐達10。。多萬m“，加速了資源的枯竭。再看林業項目貸款政策，由于農行實行了自上而下的承包，規定了一般性貸款利率可在幅度內上浮，這樣就使一些基層農行對林業項目貼息貸款利率也由基準利率上浮一定幅度。由此造成了這一優惠政策在執行中發生扭曲，林業未能得到應有的實惠。
還應當看到，由于林業政策涉及多領域、多部門、多層次和多方面，特別是林業政策的實施牽涉到橫向的各個部門，縱向的各級政府，在現行權力分散、政出多門的體制下，地方政府行為不規范，甚至出現了“上有政策，下有對策，的反?，F象，很難使林業政策上下口徑一致，協調同步。因此，在政策的具體實施中出現了“阻尼效應”，降低了政策的應有效果。當然，還有對政策認識的片面性、政策導向的盲目性和對政策研究不深不細以及沒有一個制定科學有效的政策和決策的體系等，這些都是產生政策負效應不可忽視的重要原因。上述種種分析表明，林業政策負效應是非常嚴重的，是諸多不利因素綜合作用的結果。雖然，目前有些政策已經調整和改變，但教訓是非常深刻的，如不認真汲取教訓，制定出一套綜合有效、切實可行的林業政策，扭轉林業“兩危，將是非常困難的。#p#分頁標題#e#
