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生態公益林是指以維護生態環境，保持生態平衡，保護生物多樣性等滿足人類社會的生態需求和可持續發展為主體功能，以提供森林生態和社會服務為主要目的的森林。生態公益林在抵御自然災害、維持生態平衡、改善自然環境、維系國土安全、支撐社會經濟發展方面具有舉足輕重的作用。尤溪縣作為全國集體林權制度改革的試點縣，自實行分類經營政策以來，林業的整體發展狀況良好，取得了較好的社會、生態效益，尤其在生態公益林建設方面取得了一定成果，但也不可避免的存在一些問題。本文闡述了從尤溪縣生態公益林建設的現狀，分析研究了生態公益林建設的相關問題，包括采取的主要建設措施，尚存在的主要問題，并提出了建設措施與建議，以期促進尤溪縣生態公益林建設，以進一步發揮其生態功能。
1尤溪縣生態公益林建設現狀 尤溪縣位于福建省中部，閩西南側，地處亞熱帶，屬亞熱帶季風性濕潤氣候，雨量充沛，全年溫暖濕潤。尤溪縣林業用地面積27.87萬hm2，占土地總面積的81.6%，其中生態公益林面積7萬hm2，占林業用地面積的25.1%。尤溪縣生態公益林主要由自然保護區、江河兩岸、水庫四周、城鎮周邊、國道高速公路兩側的森林以及高山陡坡和部分生態脆弱地帶的疏林地、灌木林地等組成;重點分布在“一縱(閩江支流———尤溪河)一橫(京福高速公路)三庫(水口、水東、街面電站水庫，庫容均在1億m3以上的大中型水庫)”上。尤溪縣劃歸的生態公益林按級別劃分:國家級公益林面積5.36萬hm2占76.57%，省級公益林面積1.64萬hm2占23.43%;按地類構成劃分:有林地面積6.38萬hm2占91.13%，疏林地面積200hm2占0.3%，灌木林地面積3500hm2占5.0%，未成造林地面積800hm2占1.14%，宜林地面積1700hm2占2.43%;按保護林種劃分:特用林面積0.83萬hm2，占全縣生態公益林總面積的11.65%，防護林面積6.29萬hm2，占全縣生態公益林總面積的88.35%［1］。生態公益林林區的森林以天然起源的常綠闊葉天然林和針闊混交林為主，各類物種豐富，林木生長旺盛，林相總體整齊，在保護物種、保護野生動物、涵養水源、保持水土和綠化美化城鄉等生態環境建設中發揮了重要作用，構筑了較完備的生態體系框架［2］。 2尤溪縣生態公益林建設的主要措施 2.1進行生態公益林林地區劃 林業分類經營是一項具有長期性、艱巨性、復雜性的系統工程，涉及面廣，必須站在全縣的高度，統籌生態公益林建設事業。為此尤溪縣做了以下幾方面工作:一是科學制定規劃，合理確定商品林、生態林比例。其中商品林20.87萬hm2，公益林7萬hm2，這一比例既保證了尤溪縣作為全國重點商品林區發展的現實需要，又基本上滿足了生態保護需求。二是按森林主導功能確定生態公益林的分布位置、保護面積。尤溪縣的生態公益林集中分布于自然保護區、江河兩岸、水庫四周、城鎮周邊、國道和高速公路兩側以及高山陡坡和部分生態軟弱地帶，通過對這些生態重要區位和生態薄弱地帶的重點保護，使這些地方的生態功能得到逐步恢復，環境質量明顯提高。三是集中有限資源，實施分級保護。以生態等級為主要參考依據，實行三級保護政策，使閩江一級支流尤溪河流域和街面電站庫區、水口電站庫區等重要生態區位的生態環境得到良好保護，取得了較好的生態效益。 2.2創新公益林管護機制 為了初步解決生態公益林的管護問題，尤溪縣結合村情林情，采取多種形式，全面做好生態公益林的管護工作。尤溪縣主要做了以下努力:一是創新管護機制，為生態公益林的管護提供制度保障。尤溪縣在先期開展試點的基礎上，摸索出了一條責權利相統一的管護機制，即:股份均山、聯戶管護，責任承包、專業管護，相對集中、委托管護3種新機制，集靈活性與實用性為一體，取得了較好的管護效果。二是采取多種形式落實管護責任。為將管護責任落到實處，尤溪縣林業局與林權單位簽訂《生態公益林保護與管護責任書》，林權單位與護林員簽訂《生態公益林保護合同》，從而為落實管護工作提供了法律上的保障;尤溪縣還探索了一套落實管護責任制的具體方法，其主要形式有責任目標管護、責任押金管護、鄉村林場管護、聯戶管護、受益單位管護，為管護工作提供了具體可行的措施保障。 3存在的主要問題 3.1生態保護功能發揮不充分 雖然尤溪縣確定的生態公益林在數量上基本上滿足了全縣的生態需求，但生態公益林的整體質量并不高。究其原因主要是:一是區劃不合理。尤溪縣生態公益林區劃主要是從生態區位這個角度出發，確定生態公益林的具體位置、范圍的，而并未將生態保護需求與當地的生態保護現狀予以全面考慮。如尤溪縣的生態公益林重點分布于“一縱一橫三庫”地帶，雖然保證了重點區域的保護，但一些生態需求較大的鄉鎮周圍飲水區、道路、村莊等并未得到充分的重視;同時，部分需要保護的重點區域未列入保護范圍，而一些重點商品林、人工林、經濟林等被劃分為生態林，這必定會給生態環境保護和國民生活質量的提高造成負面影響;尤溪縣的大部分防護林都分布在高山陡坡地帶，立地條件差，植被恢復慢。二是現有生態公益林林分質量不高。現有生態公益林中用材林、竹林、薪炭林、經濟林占80%，比重偏大，以發揮生態效益為主的防護林、特用林占20%，比重偏小;有林地林分中人工林多、天然林少，針葉林多、闊葉林少，純林單層林多、混交林復層林少，森林結構不合理，林分質量不高，防護效益差，防護功效弱。 3.2生態效益補償金分配不合理 森林生態效益補償金是各級政府依法設立的用于公益林的營造、撫育、保護和管理的資金，由于生態公益林性質的特殊性，在當前的市場經濟條件下，以政府投入為主的生態效益補償金成為支撐生態公益林建設的主要資金來源。但目前生態效益補償金補償機制仍存在一些問題，在很大程度上阻礙了生態公益林建設。其突出表現為:一是生態效益補償金的分配忽視林分類型差異。由于尤溪縣生態公益林區劃是以森林主導功能為主要劃分依據，因此，位于生態重點區域的一些重點商品林、人工林、經濟林等被劃分為生態林，不同林分類型其收益是不同的，而存在收入差異的不同類型的生態林卻享受著相同的補償標準(《福建省森林生態效益補償基金管理暫行辦法》規定，生態公益林的補償標準為每年每667m212元)，這種“一刀切”的分配方式并未考慮到公益林的類型差異，必然造成補償金分配的不合理，為公益林建設帶來了負面影響。二是生態效益補償金的分配比例不合理。比如，這次列入生態公益林保護范圍的國有林，雖然人員工資基本上已由財政安排了，但森林防火、病蟲害防治、資源監測等專項經費仍嚴重不足，而國家財政部規定，管護人員經費必須占補助資金的70%以上，森林防火、病蟲害防治、資源監測等經費不得高于30%，這種分配比例的失衡就為生態公益林的管護工作制造了障礙［3］。#p#分頁標題#e# 3.3生態公益林建設資金不足 生態公益林按其性質來說是以為社會提供產品和服務為主要功能，主要實現其社會效益和生態效益，因此在市場經濟條件下，其主要的資金來源是政府財政拔款，與商品林業相比，主要由有限的財政撥款支撐的生態公益林建設明顯的缺乏保障和發展動力。主要表現為:一是補償標準低，林農建設積極性不高。目前，生態公益林補助僅為105元/hm2，與商品林收益175.2～350.4元/hm2相比差距很大;并且，由于補償金的發放渠道不暢通，補償金被挪用、擠占的現象時有發生，難以落實到林農手中，嚴重挫傷了林農的建設積極性，出現了少數人得益在管，多數人無益在看的現象［1］。二是補助機制不完善，建設資金來源單一。目前，生態公益林的生態價值并未得到市場的準確定價，直接受益單位，如水電廠、自來水廠、依靠林業發展起來的一些旅游景區等，基本上都在無償享受生態服務，造成了只受益不付出的局面，導致生態公益林建設資金來源單一，建設缺乏保障。 3.4對生態公益林的重要性認識不足 由于生態公益林建設的特殊性，在市場經濟條件下，其建設主體為政府，而管理則在很大程度上需要全社會的支持，其建設成果更需要社會成員的認同與保護。當前，由于思想認識不足且缺乏利益驅動，生態公益林建設尚未得到廣大群眾的支持。集中表現在:一是林農保護意識弱，生態公益林遭破壞現象嚴重。由于生態公益林的生態效益是隱形的，且大多數生態公益林是不允許砍伐的，因此在林農看來生態公益林建設成果與自己無關，因此并不在乎建設成果的好壞，更不在意建設成果的保持，對一些妨礙自己經濟利益的生態公益林常常進行一些破壞活動，如盜伐公益林，保護區內挖沙、取土、開礦、林地逆轉等，給生態公益林的建設帶來很大困難;二是林地管護不力，林分質量差。由于對建設的不重視，一些個體林農對其建設的具體地點、范圍、性質模糊不清，經常出現疏漏管護或誤砍的現象;由于疏于管護，一些個體所有的生態公益林林相差。 4加強生態公益林建設的措施與建議 4.1科學界定生態公益林 生態公益林是以發揮生態功能為主要任務的森林，其界定工作關系到全縣生態環境的保護，社會經濟的發展，是一項涉及范圍廣、任務重、利益關系復雜的工程，應科學規劃，做好界定工作?，F提出以下建議供探討:一是合理布局。在重點保護“一縱一橫三庫”的同時，應將生態環境脆弱、生態需求較大的鄉鎮周圍飲水區、道路、村莊等地區予以充分重視，形成覆蓋面廣、分布較平衡的生態公益林保護體系。二是科學界定保護范圍。在確定生態公益林的具體保護范圍時，不僅要從森林的主導功能出發，更應從當地實際生態需求和保護現狀等方面綜合考慮。因林分起源劃定、因地理位置劃定、因需求劃定、因經濟條件劃定相結合，不宜搞“一刀切”，不宜確定統一比例［4］。因林分起源劃定，是指因林分質量劃定。如對于一些保護效果較差的經濟林、毛竹林地帶，應適當擴大其保護范圍;因地理位置劃分，是指依據當地的實際生態保護區位等級進行范圍劃定。如一些立地質量差、林種保護功能低、林相差的重點道路兩旁，應擴大其保護范圍;因需求劃定，是指從當地的實際生態需求出發。如多為天然林的特用林區，應擴大其保護范圍;因經濟條件劃定，是指范圍的劃定應兼顧當地經濟發展。如適當擴大中等立地質量的生態林的范圍，對于一些經濟效益好的經濟林、毛竹林適當減小其范圍。 4.2完善生態公益林補償制度 生態公益林的建設與國計民生息息相關，必須建設好，而建設資金將對此工程的建設起到決定性作用，為此，必須著力充實建設資金。要堅持“政府投入為主，受益者投入為輔”的原則，多渠道籌集資金。具體可以參考以下幾點:一是政府要加強對公益林建設的投資。如實行公益林建設資金隨政府財政浮動的政策。在政府財政資金總額增加的情況下，適當增加政府對生態公益林建設的投入，在投入總額增加的同時提高相應投入所占比例，以提高補償標準。二是采用政府“贖買”的方式，將屬于個人所有的生態公益林收歸國有，不僅使個體林農的利益得到有效的維護，更可以從根本上保障建設成效。積極開展生態公益林“贖買”的試點工作，從當地生活水平、生態公益林質量、保護等級等方面綜合考慮，確定其具體補償標準，補償方式。三是面應向直接受益者收費。無論從增加建設資金的角度考慮，還是從肯定生態公益林生態效益價值的角度考慮，都應該向直接受益者收取合理費用。如直接依托森林資源發展的旅游業、水電站、自來水公司等企業，新增專項稅目，向其收取合理費用，以增加建設資金。四是合理分配生態補償金。打破現行的“一刀切”的分配方式，實行生態補償金隨林分類型而動態調整的補償政策。如降低或取消可經營性生態公益林(如竹林、經濟林)補償標準，提高非經營性生態公益林的補償標準。 4.3加強對生態公益林管護人員的管理 生態公益林管護人員是生態公益林建設的主要力量，生態公益林建設的好壞，成果的保持在很大程度上依賴于護林員的工作，因此必須重視對生態公益林護林員的培養。可以從以下幾方面考慮:首先，嚴格生態公益林護林員的選拔。嚴格執行《尤溪縣生態公益林護林員管理辦法(試行)》進行護林員的選拔與聘用，堅持定崗定員，競聘上崗。根據林業管理的實際需要，設立相應崗位，通過公開選聘，組建一支專業技能強、工作責任心強、政治素養高、管護經驗豐富的護林員隊伍，以確保生態公益林的建設成果。其次，重視對護林員的管理，全面提高其個人素質。林業站每月組織專職護林員學習林業的法律法規和生態公益林管理辦法及有關規定，提高他們的法律意識;聘請專家學者講授珍稀野生動植物的保護與識別知識、森林病蟲害的防治知識、營林技術、森林防火知識和撲火技能等與生態公益林保護和建設有關的專業知識、現代科技知識，進一步提高護林員的綜合管護能力［5］。再次，落實激勵機制，提高護林員的管護熱情。嚴格執行《尤溪縣生態公益林護林員績效考核辦法》，把護林員每個月的出勤情況、學習與工作匯報情況以及管護成果情況綜合考慮，采用百分制進行考核，并將考核成績張榜公布，接受群眾監督，將考核結果作為發放基本工資、效益工資及續聘的依據［5］，做到賞罰分明;同時，對工作表現突出者進行必要的公開表彰，以起到有效的激勵作用和模范作用。#p#分頁標題#e# 4.4加強生態公益林的宣傳 當前，受生態公益林建設的特殊性和政府建設為主的建設模式的制約，生態公益林建設并未得到社會的認可與支持，為改善這一現狀，推進建設步伐，必須做好宣傳工作，提升社會成員對于公益林建設的重視程度和建設熱情，形成全社會參與的良好局面。現提出以下努力方向:一是加強生態效益的宣傳。只有統一思想認識，才能穩固生態公益林建設的基石。因此，必須扭轉廣大林農傳統的單純獲得林產品的認識，加強林業的生態功能的宣傳，使公益林建設造福子孫后代的認識深入人心。二是加大宣傳力度。充分利用各種宣傳媒體，開展形式多樣的宣傳活動，如舉辦相關知識競賽、技能競賽、大力宣傳先進典型的先進經驗，以豐富和提高林農的相關認識。三是加強宣傳的針對性。宣傳的內容必須具有實用性的特點，根據當地情況，重點加強病蟲害防治、森林防火、森林培育等知識的普及，切實提升群眾的建設能力，以保護和鞏固生態公益林的建設成果。 5結語 生態公益林建設事關我國的現代化建設和可持續發展戰略，我們應以高度的責任感和歷史使命感來對待這一工程。應站在全縣經濟、社會、生態發展的戰略高度，積極認真做好這一工作，及時處理解決好各方面的問題，促進生態公益林建設的順利進行。但是，由于前期對公益林建設的目標和意義認識不足，因而導致生態公益林建設存在方案不完善、生態公益林生態區位功效不顯著、補償利用機制不健全等諸多弊病。為此，在今后的工作中必須重視和克服上述弊端，進一步促進尤溪縣生態公益林建設的可持續發展。
