前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的牧區生態補償系統構建，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
1以生態補償促進科技進步應對牧區資源和生態需求 目前，草地破壞、水土流失、過度放牧現象沒有得到根本遏制，草原生態環境“局部改善，總體惡化”的態勢沒有從根本上改變，難以滿足牧民的資源需求和我國環境保護的生態需求。造成人類對草原開發過度的根本原因有：①供需之間的缺口錯位。我國近年來因人口壓力和生活水平上升而導致對奶類、牛羊肉等畜牧產品的需求激增，與資源供應之間缺口拉大，造成對資源的破壞性開發。2010年全國重點天然草原的牲畜超載率為30％，從六大牧區的情況看：西藏、內蒙古、新疆、青海、四川、甘肅的牲畜超載率分別為38％、23％、33％、25％、37％、36％。全國264個牧區、半牧區縣（旗）天然草原的牲畜超載率為44％，其中，牧區牲畜超載率為42％；半牧區牲畜超載率為47％?！?〕②生態與貧困的惡性循環累積。對于牧區農民來說，由于長期以來缺乏外界強有力的補償機制支持，牧民不得不以傳統的生產方式謀求生存發展之道。由于我國廣大的牧區大多是貧困地區，相當一部分居民生活困難，他們往往會為生存而過度放牧，加之生產方式較為傳統粗放，對草原破壞很大。而喪失生產能力的草原又遭到牧民的遺棄，而草原的不足又導致更大的貧困，以至于在牧民與草原之間存在惡性循環累積，〔2〕進而影響草原生態系統服務功能，最終必然會侵害到自身和其他區域人們的利益。 由于牧區提供的農業產品和生態產品對我國的經濟社會發展貢獻重大，并且因生態問題很大程度上是由于牧區、半牧區貧困所引起，合理可行的方式就是進行生態補償。〔3〕一方面，通過直補給予牧民農戶的生態補償，減少并改進放牧行為；另一方面，通過生態工程積極恢復受損的草原生態。近幾年，連續幾個中央一號文件都明確提出要“探索建立草原生態補償機制”。〔4〕 必須看到，牧區生態補償的長期實現必須有賴于科技進步的支撐，通過科技進步減少人類經濟發展對草原資源環境的依賴與破壞，推進自然生態補償的實現?？萍歼M步是轉變經濟發展方式，真正實現資源節約型、環境友好型社會的著力點。要增強我國經濟發展的后勁，減少對自然資源環境的依賴以至破壞性利用，提高保護牧區生態環境的能力，必須依靠科技進步和創新。傳統的牧業生產方式消耗高、浪費大、收益低，通過依托科學技術進步，可以促進牧區生產方式的轉化，把生產方式轉到節約能源、保護生態環境的軌道上來，優化對牧區資源環境的節約利用，這其實是對牧區生態環境的一種有效自然補償。 2科學厘定牧區生態補償體系的構成 2．1牧區生態補償的主體 2．1．1補償（支付）主體 ①政府是牧區生態補償的主要支付主體，這是由于資源環境的外部性、生態建設的特殊性和市場自身的缺陷所決定的，只有資源環境管理者、生態建設組織者———各級政府，能發揮調劑余缺，協調不同利益群體關系，穩定社會秩序的功能；②受益主體。牧區生態環境保護和建設的受益者包括3個層面的受益者：①農業、旅游、國土、水利等多個機構和部門；②若干區域；③相關民眾。草原提供的凈化空氣、保持水土等多項功能使這3個層面的主體成為受益者。應該通過政策引導，實現受益主體支付一定的生態補償費用。 2．1．2受償主體 我國的牧區生態補償自然主體肯定是草原。但由于人類社會的經濟關系，導致自然主體帶上了產權的烙印。草原生態的保護者、在牧區從事農業生產的農牧民等都是牧區生態補償的受償主體。 2．2牧區生態補償的主要形式 2．2．1草原生態補償基金 草原作為維護生態平衡、防止極端生態災害的重要屏障，其生態功能和作用受到國家和社會的廣泛關注，草原生態補償成為必然選擇。從2011年起，中央財政每年安排資金134億元，在8個主要牧區省（區）全面建立草原生態保護獎勵機制，這標志著我國草原生態補償機制已基本建立?！?〕在中央財政的支持下，各地結合自身實際進行相應的草原生態補償安排。如內蒙古2011～2015年，對階段性禁牧區的牧民，按每畝草場每年5元的標準給予補償，每年每人的補償金額不低于3000元，最高不超過5000元。〔6〕 2．2．2草原植被恢復費 在現有的制度安排中，草原植被恢復費是典型的“誰開發誰治理”生態補償機制，是加強草原資源和牧區生態環境保護的一項重要措施。2007年，甘肅省率先在國內設立了草原植被恢復費收費項目；〔7〕內蒙古、青海、云南等地也相繼開始實施草原植被恢復費收費項目。2010年4月，財政部和國家發展改革委聯合印發了《關于同意收取草原植被恢復費有關問題的通知》（財綜〔2010〕29號），隨后6月《關于草原植被恢復費收費標準及有關問題的通知》（發改價格〔2010〕1235號）。〔8〕 2．2．3草原生態工程 我國近年來大力推動了針對牧區自然主體、以生態工程形式出現的牧區縱向生態補償。主要有2002年底開始實施的退牧還草工程、2001年配合“京津風沙源治理工程”已加以實施的風沙源草原治理工程、2006年國務院批準西南巖溶地區草地植被恢復試點工程項目計劃，此外，2007年列入經國務院同意的《全國草原保護建設利用總體規劃》包括草業良種工程、草原防災減災工程、草原自然保護區建設工程、游牧民人草畜三配套工程、農區草地開發利用工程、牧區水利工程。必須看到，現有牧區生態補償的實施過程中還存在一些問題：一是補償金與區域微觀主體并沒有很好結合。補償受益者與需要補償者相脫節，補助的錢糧不能及時到位，政策難以持續施行。生態治理項目責權對應的主體不一致的現象影響政策的執行?！?〕二是補償金標準較低且單一，沒有體現差異性。在當前的實際執行狀況中，生態補償補償量較低，且項目仍然偏少。全國各退耕地區經濟發展水平各不相同，群眾對補償的期望也不盡相同，并且隨著時間的推移而不斷變化，現有牧區生態補償難以滿足實際需要。#p#分頁標題#e# 2．3牧區生態補償的科學核算 牧區生態補償的定量是建立在牧區生態系統服務功能價值評估體系基礎之上的。牧區生態效益主要包括兩方面：一是直接經濟價值，包括草料、草地、藥材等產品價值；二是間接經濟價值，包括凈化環境、涵養水源、保育土壤、防風固沙、固碳釋氧、保護生物多樣性、旅游游憩等價值，一般來說，牧區的間接經濟價值是生態效益的主體。 2．3．1牧區直接經濟價值評估 方法有收益法、市場價倒算法、成本法等。以直接計算牧區產品———草料的生產效益為例，可以按照公式進行計算：Vt＝G×T×（P－C）式中Vt為生產草料的效益值；G為草原年凈生長量；T為草料生產的平均出草率；P為草料的單位銷售價；C為草料的單位生產成本。牧區草地價值評估方法主要有成本地價評估法、土地收益地價評估法、市場資料比較法等。在進行價值評估時，草地和草料一樣都應考慮資金的時間價值，選用適當利率或投資收益率將預期收益折現，如收益現值法、期望收益法、年金資本法等。對藥用植物、食用菌類等資源可按當地市場價格估算其收益?！?0〕 2．3．2牧區間接經濟價值評估 牧區間接經濟價值并不是直接的物質化產品，在進行價值評估時不能直接測定其價值，因此通常用達到同等效益的其它工程所消耗的費用來代替，或用生態效益間接帶來的效果來衡量。由于目前的草原生態系統服務價值評估體系多樣，評估方法有別，評估公式不統一，評估結果之間差異較大，常用的有市場價值法、機會成本法、影子工程法、條件價值法、旅行費用法等。建議主管牧區生產的農業部頒發相關的行業標準。譬如，國家林業局就在2008年實施了林業行業標準《森林生態系統服務功能評估規范》（LYT1721－2008）?！?1〕 3牧區生態補償體系的優化 3．1強化牧區生態補償科學管理 3．1．1事先做好規劃 牧區生態補償是一個系統工程，涉及到經濟、政策、技術、社會和當地農民的生產、生活諸多方面，需要農業、林業、國土、環保、財政、稅務等部門的共同協調配合。牧區生態補償遇到的問題，首先是需要解決當地農牧民的生存問題。因此，決不是簡單依靠行政命令能夠解決的，需要因地制宜地有計劃有步驟地進行。各地應該按照牧區生態補償的不同類別，制定出切實可行的牧區生態補償規劃，明確任務，工作進程，確保牧區生態補償的順利進行。在做好規劃的過程中，針對生態工程建設，特別要注意草種、畜種的選擇都必須因地制宜。 3．1．2差異化實施補償 由于牧區生態差異明顯，具體情況不一，導致在實施補償過程中不應“一刀切”，要按生態區位和社會功能合理布局補償范圍，〔12〕如大江大河源頭、生態脆弱區和重要生態功能區，擁有重要的生態位置，應該優先考慮這些地方牧區的生態補償?！?3〕要按區域稀缺程度和需求程度進行差異化補償。按需求的緩急程度考慮，可以優先考慮補償牧區群眾反映突出、嚴重影響生產生活和需要實行搶救性保護的區域，如自然保護區?！?4〕還要按還草的面積和質量有所區別。 3．1．3下放補償金的支配權 “補償金”是對牧區草原所有者的一種補償，是對其付出和產生投資效益的確認。因此，牧區生態補償金的支配使用應尊重補償對象的意愿，由其自行支配，國家不做具體規定。通過這種直接兌付，可以使草原生態保護者因保護的優劣、農牧民因草地的多寡而生態補償受益有分別，進一步體現了“誰保護，誰受益”的原則，從而有利于自覺主動地發展草業以至投入相關的草原環保產業，保護草原資源，這是比任何措施都有力的措施?！?5〕 3．1．4加強牧區生態補償中期控制和事后監督 牧區生態補償涉及多個領域，在執行過程中難免會出現與原有規劃不符或者執行不力、中飽私囊等情況，必須由相關負責部門制定好實施、檢查、驗收等具體標準和辦法，強化和規范實施的管理。特別要強化對牧區生態補償農戶的滿意度調查，加強實施進程的檢查監督和實績考核，進行中期和事后的檢查、核查和稽查，確保牧區生態補償合法合理有效地進行。 3．2積極推動牧區生態補償的區域實踐 牧區生態補償不能僅靠中央政府的投入推動，更需要全國各省區結合自身區情，實施有區域特色的牧區生態補償。由于各地的社會經濟發展水平不同，不同草原的種植、撫育、管理的成本不同，國家對牧區生態補償的政策設計宜粗不宜細。對于不同類型的草原執行的補償標準可在法律法規的指導下，以地方法規、地方規章或規范化文件因地制宜地加以具體實施。〔16〕 3．3拓寬牧區生態補償基金來源渠道 3．3．1加強牧區生態補償稅收 總體來看，現有牧區生態補償的稅費仍比較低，且范圍有限，主要針對牧區的鮮草等物質產品的開發利用者，對于草原生態系統提供的更多服務功能效益的受益者（開發者、破壞者）還沒有涉及，可以課征生態補償稅（費），運用財政手段及其衍生的政策工具，有效解決草原牧區生態補償不足問題。草原生態補償稅的征收范圍主要是農業企業、水利電力企業、旅游部門等，建立草原生態補償專項，提高生態補償標準，擴大補償范圍，實現牧區生態補償的全面到位?！?7〕 3．3．2建立橫向區際生態補償渠道 草原生態效益要從生態效益的受益者中得到補償。草原生態效益是牧區經營的無形產品，消費其無形產品也應該先付出貨幣代價。牧區往往分布在生態脆弱區和生態功能區，這些區域往往經濟比較落后，財政支付能力較弱。而草原生態系統服務功能的受益者主要是平原地區、淺丘地區、江河中下游和沿海地區，這些區域的經濟發展水平好，居民生活水平高。草原資源承載區和受益區的利益是直接對稱的關系，可由相對發達的區域、生態受益明顯的地區、周邊發達城市對牧區的財政轉移支付，支持牧區生態保護，協調區域發展、促進民族團結和社會穩定。#p#分頁標題#e# 3．3．3形成多元籌資渠道 牧區現有生態補償就補償資金來源而言，大多屬于縱向區際生態補償，對包括市場主體、公益組織、普通民眾等多種補償籌資途徑仍未深入開展，應積極形成多元市場和社會籌資渠道，如發行生態彩票、社會捐贈、碳排放權交易等。 3．4夯實牧區生態補償的科技支撐 科技進步有利于提高牧區生產效率，改變傳統生產模式。以畜牧業為例，在牧區生產中以科技進步促進區域內農牧民素質的提高，培養新一代知識型農牧民；以科技創新提升牧區農業機械化和設備裝備水平，改變畜牧業傳統種養殖方式，以節約型生產方式提高農產品產出；以適用科技強化畜牧業的區域化特征，牧區不同的區域有不同的自然生態條件，可以通過用先進儀器設備來進行探測分析，以及對數據信息進行綜合、分析，〔18〕掌握適于本區域畜牧業發展的生態環境特點，可以擴寬區域畜牧業生產的邊際條件，構建不同經濟區域具有比較優勢的畜牧業區域結構；以先進技術形成綠色畜牧業產品鏈，大力發展適銷對路、市場需求大的綠色食品和有機食品；以科技進步推進區域畜牧業產業化經營，積極推廣“龍頭企業－基地－農戶－市場”的畜牧業產業化模式，發展畜牧業產品深度加工，培育生態型支柱畜牧產業和主導畜牧產品，提升畜牧業中的產品加工、儲藏、運銷等方面的技術水平，實現生產、加工和營銷的專業化、規?；⒁惑w化和網絡化；以科技提升牧農的能源使用方式，利用好水能、太陽能、風能等能源；以科技創新增強牧區節約資源、保護環境和生態建設。〔19〕 牧區生態補償的實施也有利于加強對技術的導向，推動資源節約型、環境友好型技術的跨越發展。牧區生態補償的初衷即是保護生態環境，統籌人與自然、區際之間的協調發展。一是可以直接吸收補償方的智力支持，吸收技術、人才和先進的管理理念，提高牧區的技術水平；二是可以加大對牧區生態綠色技術的投入力度。在區域經濟中，科技進步本身是一種生產過程。有投入才可能有產出，有支持才可能有實效。牧區在分配生態補償金時，可以有所側重地投入一部分到生態綠色技術的改進、研發與利用中，立足市場主體做好引導，集中力量，大力協同，重點攻關，力求突破。
