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一、美、日典型區域開發中的生態環境保護
(一)美國西部開發中的生態環境保護
美國西部開發在其發展歷史上具有重要的地位，其百余年的開發進程始終沿著“移民拓荒—農業發展—中心城市發展—農工互進—工業崛起—人與自然協調發展”的模式，以資源開發為基礎，主要采用市場調節的方式進行，同時強調經濟和社會效益，增加開發中的科技含量，注重產業結構的合理組合和調整，取得了巨大的成功［1］。美國西部開發分為以下兩個階段:(1)西進運動。自1776年獨立以來，在長達100多年的移民拓荒時代，美國的邊疆移民們隨著西部邊疆的不斷擴張，先后開發了密西西比河流域地區、落基山以西的遠西部地區以及落基山以東、密西西比河流域以西的西部大草原地區。西進運動過程中有過三次移民高潮，到1890年，西進運動正式結束。(2)地區援助。美國的地區援助主要包括田納西河流域和阿巴拉契亞區域的開發。田納西流域的開發始于20世紀30年代，作為羅斯福“新政”的一部分，1933年，美國國會通過田納西河流域管理局法案，根據該法案，美國建立了田納西流域管理局，享有規劃、開發、利用、保護流域內各種資源的權力。經過多年的實踐，田納西流域的區域開發取得了顯著成效。二戰后，自20世紀60年代起，繼田納西流域之后，美國政府對阿巴拉契亞地區進行了卓有成效的開發。為綜合開發阿巴拉契亞，美國于1963年成立了總統阿巴拉契亞區域委員會，并于1965年出臺《阿巴拉契亞區域開發法》。此外，美國在阿巴拉契亞開發過程中投入了大量資金，這些資金大約有60%來源于聯邦政府，40%來源于州和地方政府［2］。經過多年努力，阿巴拉契亞區域開發實現了預期的目標。
總體來看，美國的西部開發是成功的，但在美國早期的西進運動過程中，卻始終伴隨著對資源的掠奪性開發和對生態環境的破壞。由于美國的西部開發涉及大規模的人口遷移，美國政府就通過法令將收歸國有的西部土地以低廉的價格出售給當時的自由移民。由于當時西部的自然資源非常豐富和廉價，形成當時以自然資源代替人力和資本資源進行開發的不合理的開發政策，從而形成掠奪式開發和經營，對生態環境造成了極大的破壞。如亂砍濫伐森林和過度墾殖導致水土流失嚴重;對于西部礦產劫掠式的開采，使礦區自然生態嚴重失衡;過度放牧導致有著“畜牧王國”之稱的德克薩斯州幾近崩潰;生態環境的總體退化導致沙塵暴肆虐;大規模捕殺珍貴野生動物導致生物多樣性減少;西部工業發展帶來的嚴重環境污染，等等。以土地資源為例，1862年《宅地法》頒布之后，大批移民涌入并對西部草原進行迅速的開發，在視土地為取之不盡、用之不竭的自然資源的情況下，整個北美大陸的土地資源在經歷了濫砍濫伐和掠奪式經營之后遭到了嚴重的破壞，震驚世界的美國“黑風暴”事件就是例證。“黑風暴”波及美國本土20多個州，大平原100多萬英畝農田的2～12英寸的肥沃表土全部喪失，變成一片沙漠［3］。
為了解決早期西進運動帶來的生態環境問題，美國在后來的區域開發過程中開始注意對生態環境的保護并通過加強立法予以保障。此外，“黑風暴”事件使其土地資源遭到美國有史以來最嚴重的破壞。美國政府為此成立了土壤保持(水土保持)局，作為全國水土保持工作的主體單位，該局自1935年頒布《水土保持法》后，陸續頒布相關法律、法規，建立健全了法律、法規體系和技術、標準體系，水土保持工作走上了法制化和科學化的軌道。在田納西流域的開發過程中，美國總統富蘭克林•羅斯福親自考察田納西流域，決心把其作為解決水土流失和農村貧困的實驗場。為有效開發田納西流域，1933年4月10日，在羅斯?？偨y請求下，美國國會通過了《田納西流域管理局法案》并根據該法案設立了田納西流域管理局(TVA)。TVA把保護生態環境、改善農業生態環境作為其首要任務，使該流域生態環境治理和恢復取得明顯成效。通過對田納西流域實施綜合治理，不僅大大改善了田納西河流域的生態環境，還建成了美國東部的優美風景區。美國在對阿巴拉契亞地區的開發過程中，也注意對生態環境的關注與保護。為規范土地開發利用活動，1937年，美國開始建立土壤保護區，加強土地利用、保護的法規和有效的經濟鼓勵政策。為了加強對聯邦土地利用的綜合管理和規劃，美國于1946年成立了土地管理局，根據資源開發與環境保護并重的原則對聯邦土地進行宏觀管理并對土地用途實施管制。此外，為負責落后地區的開發工作，美國于20世紀60年代先后成立了地區再開發署和經濟開發署等專門機構，并相繼頒布了一系列重要法令，其中最主要的有1961年的《地區再開發法》、1965年的《公共工程與經濟開發法》(EDA)和《阿巴拉契亞區域開發法》等［4］。這些重要的區域開發法律為美國西部開發與生態環境保護的協調發展提供了重要法律基礎。
(二)日本北海道地區開發中的生態環境保護
日本對北海道的開發始于明治維新時期，迄今已有140多年的歷史，以二戰為界限，主要分為兩個階段:第一個階段是從1869年到1945年。這是北海道的初期開發階段，主要是鼓勵移民、資源開發和開墾農田，開發速度緩慢。第二階段是1945年后的半個多世紀。二戰后日本為恢復經濟，加大了對北海道的開發力度，把北海道作為重要的能源(主要是煤炭)和糧食基地來建設，隨著煤炭等資源的大量的開采和沿太平洋海岸工業的發展，這種“先污染，后治理”的道路給北海道的環境帶來了一定的壓力。之后日本及時調整了產業結構，緩解了對環境的壓力，使北海道避免了走重度污染、高難度治理的老路。為進一步開發北海道，日本先后實施了6期綜合開發計劃，經過二戰后大規模的開發，如今北海道在經濟增長、基礎設施、產業開發、環境保護等方面均取得了很好的成績。2008年日本政府又面向新世紀做出了北海道綜合開發新計劃并提出了三大戰略目標，即建設開放而又有競爭力、美麗而又可持續發展、多樣化而又有地域個性的北海道。
北海道地區資源開發與生態環境保護的協調發展自然離不開完善的區域開發法律和綜合開發規劃的保障。北海道的區域開發立法有全國區域立法和北海道區域開發立法兩個系統。其中《國土綜合開發法》是日本第一部關于國土開發的基本法，該法于1950年頒布、生效，此后經多次修改。此外還有針對國土綜合開發而制定的法律如《土地利用計劃法》(1949)、《國土利用計劃法》(1974)和《土地基本法》(1989)等。為使北海道的開發有法可依，1950年4月，日本制定了《北海道開發法》，并在東京設置了北海道開發廳。此后該法于1951年和1952年進行了部分修改，其是北海道地區開發的基本法，也是日本戰后第一部地區性的區域開發法。此后日本相繼于1961年分別制定了《促進低開發地區工業開發法》和《振興產炭地區臨時措施法》，1962年制定了《暴風雪地帶對策特別措施法》，1988年制定了《促進多極分散型國土結構形成法》等特殊地區的法規，這些法規都明確規定了北海道開發廳的有關業務和權限。自北海道開發廳設置以來，日本共制定了六次綜合開發計劃，其中大多涉及國土資源開發和生態環境的保護。#p#分頁標題#e#
此外，為實現北海道開發與生態環境的協調發展，日本還通過加強環保專項立法以解決開發過程中帶來的生態環境問題。在早期開發階段，日本政府走的是一條“先污染，后治理”的道路。由于在發展過程中忽略了對生態環境的保護，導致日本的環境公害問題愈演愈烈。為解決公害問題，依法對污染企業進行排污限制，自1967年起，日本先后制定了《公害對策基本法》、《大氣污染防止法》、《噪音規則法》、《海洋污染防止法》等多部法律。1970年日本國會又全面修改了《公害基本法》。1971年日本創建了環境廳，1972年制定了保護自然基本法。20世紀90年代以后，日本逐漸步入可持續發展時代，開始向“環境協調型社會”轉變并相繼制定、實施了《容器包裝循環法》、《環境基本法》等有關再生資源利用的法律。以環境保護的法律法規為指導，日本在推進北海道開發的同時采取一系列措施推進生態環境保護工作，做到資源開發與生態環境保護的協調發展。
二、美、日區域開發與生態環境保護協調發展的主要經驗
通過歸納比較，美、日區域開發與生態環境保護協調發展的主要經驗如下:
(一)立法先行
縱觀典型國家對欠發達地區的開發，無不把立法放在首要位置，以完善的立法作為先導。在生態環境保護方面主要有區域開發綜合法和專項生態環保立法兩個方面。如美國在開發西部過程中就制定了大量相關的區域開發法，1933年美國國會通過的《田納西河流域管理局法》、1961年美國政府頒布的《地區再開發法》以及1965年美國國會通過的《阿巴拉契亞區域開發法》等為美國西部開發過程中資源開發與生態環境保護的協調提供了重要法律依據。美國在西部開發中頒布的大量生態環保法律也有效遏制了生態環境問題的惡化。在日本北海道開發過程中，立法保障始終處于重要地位?！侗焙５篱_發法》為北海道開發提供了強有力的法律保障，大量的生態環保立法更加保障了北海道資源開發與生態環境保護的協調發展。
(二)重視規劃的龍頭作用
規劃、計劃在地區開發中有著非常重要的戰略地位，以上兩個國家區域開發中都非常重視規劃的龍頭作用。如美國《阿巴拉契亞區域開發法》中明確把制定阿巴拉契亞區域社會經濟綜合發展規劃作為阿巴拉契亞區域委員會的職責之一。日本在北海道的開發過程中也非常重視規劃，并專門采取措施保障規劃的實施。北海道開發中既有專門的綜合開發計劃又重點突出，如第一個計劃是“資源的開發與產業的振興”，第二個計劃是“產業的高級化”，第三個計劃是“建設高生產和高福利社會”，第四個計劃是“形成安全性的綜合環境”，第五個計劃是“建成為日本作出貢獻的北海道”，第六個計劃是“獨立的開放式北海道的實現”等。值得注意的是，這些區域開發規劃中均注重資源開發過程中與生態環境保護的協調。
(三)建立強有力的專門開發管理機構
美國在西部開發過程中，分別根據《田納西流域管理局法》、《地區再開發法》、《公共工程與經濟發展法》、《阿巴拉契亞區域開發法》等專門成立相應的田納西流域管理局、地區再開發署和經濟開發署以及阿巴拉契亞區域委員會等分別負責流域的開發管理工作和法案的實施。在北海道開發伊始，日本就成立了北海道開發廳以負責開發計劃的制定和調整。這些都有利于區域開發中生態環境保護工作的開展和推動。
三、對我國區域開發與生態環境保護協調發展的啟示
通過對美、日區域開發及相關立法的考察和比較可以看出，在開發過程中只有堅持資源開發與生態環境保護相協調的原則，在開發過程中加強對生態環境的保護，走可持續發展之路，才是區域成功開發進而實現經濟、社會、環境協調發展的必由之路?？偨Y國外區域開發的成功經驗，我國區域開發應結合本國國情，重點從以下幾個方面進行借鑒:
(一)制定區域開發專門法
目前，我國的區域開發主要是依靠國家的國民經濟和社會發展五年計劃(規劃)和區域性的政策、規劃來實施，還沒有一部統一的區域開發法和針對特定地區的開發法案。由于缺乏長效、穩定、統一的法律調控體系，造成了我國區域經濟發展政策和規劃長期以來的隨意性。以我國西部開發和中原經濟區建設為例，雖然我國西部大開發中提出要出臺《西部開發促進法》，但該法案目前還僅僅處于國家立法規劃中，遲遲沒有出臺。西部大開發已有十多個年頭，在取得重大開發成績的同時尚存在較多的生態環境問題，原因之一就在于缺乏有效的法律、法規來保障西部開發與生態環境保護的協調發展。同樣，以河南省為主體，涵蓋山西、湖北、安徽、山東省部分地區的中原經濟區建設也已上升為國家戰略，各項開發建設正在如火如荼的進行中。作為中原經濟區主體的河南省又是典型的農業大省、糧食大省，在區域開發過程中如何實現與生態環境尤其是農村生態環境的協調、持續發展關系到中原經濟區建設的成敗，然而目前中原經濟區的開發主要依賴《中原經濟區建設綱要(試行)》和《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》等重要文件，尚未出臺專門的區域開發立法對中原經濟區資源開發與生態環境保護的協調發展作出明確具體的規定，這種立法供給缺位無疑會影響中原經濟區的協調、可持續發展。在我國其他區域開發過程中同樣存在類似問題。當務之急應堅持資源開發與生態環境保護協調、可持續發展的原則，盡快出臺作為區域開發建設基本法的《區域開發促進法》，通過法律制度來確定相關方針政策的制度性、連續性和穩定性，從而為區域開發中的生態環境保護工作提供立法依據。同時，還應結合不同區域的資源賦存和生態環境保護需要進行具體區域開發立法，增強立法的針對性和可操作性。
(二)完善區域開發過程中的生態環保法律制度
在區域開發基本法的指引下，還需進一步完善區域開發過程中的生態環保立法。區域資源開發過程中不可避免會帶來一定的生態環境問題，要實現區域開發與生態環境保護的協調、良性發展必須依賴完善的法律制度保障。目前，我國有關區域生態環境保護的法律、法規還很缺乏，體系不完整，內容也不完善。目前作為基本法的《環境保護法》又急需修訂，如何盡快完善相關立法至關重要。應根據各個經濟發展區域的資源和生態環境特點進行有針對性的地方立法，突出重點和區域特色。如我國西部地區生態環境較為脆弱，水土流失嚴重，應結合具體生態環境問題進行專項立法。為了實現區域開發與生態環境的協調發展，應根據不同區域獨特的區位特點和經濟發展現狀，大力發展具有區域特色的低碳經濟和循環經濟，積極建設兩型社會。在具體制度的設計方面，首先，必須從生產模式和消費模式的轉變入手，構建能源、工業生產、農業等主要行業的清潔生產機制，衰退產業的援助與退出機制;促進低碳消費行為的引導與培訓制度以及綠色消費制度等，還應建立健全相應的生態補償法律機制，建立生態補償基金，以支持和保證區域經濟結構和生產方式的轉變。其次，在政府層面，應確立政府支持制度、公共部門綠色采購制度、信息公開制度、目標責任考核制度和資源節約規劃制度等。最后，在市場方面，還應建立排污權交易制度、資源能源的市場供給制度、費稅制度等推動低碳經濟發展的相應制度設計。只有相關生態環保法律法規和制度的完善才能保證區域開發與生態環境保護的協調發展。#p#分頁標題#e#
(三)依法建立專門的區域開發領導機構
對于區域開發這樣一個綜合經濟發展規劃來說，由于所涉及部門利益眾多，往往會存在城市、省份利益之爭，必須成立強有力的開發領導機構來綜合協調。由于生態環境保護具有明顯的“外部性”特征，各地方區域都僅僅考慮本地區的利益，如果沒有一個統一的維護生態環境整體利益的權威機構統管決策，我國區域開發建設中的生態環境保護工作將很難真正落實。目前，我國在區域開發過程中大多沒有建立強有力的區域開發領導機構，如國務院西部地區開發領導小組辦公室(簡稱西部辦)負責我國西部大開發工作，由于其不是決策機構，統籌協調作用有限。因此，為統籌協調我國區域開發中的生態環境保護工作，根據區域開發專門法確立一個統一的區域開發建設領導機構是非常必要的。
