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長三角地區作為目前我國經濟最發達的區域之一，改革開放以來的經濟與社會發展取得了舉世矚目的成就。但經濟高速發展過程中也出現了大量的“增長病”，特別是資源極度消耗、環境惡化等問題日益嚴重。生態環境具有的公共性、整體性的特點要求區域內各級政府能建立協商一致、統籌規劃的合作機制。然而傳統的行政管理中存在的各自為政、地方保護主義等多方面因素，勢必影響到長三角區域內生態治理合作機制的構建。區域內各級政府如何突破“造福一方”和“守土有責”的狹隘視界，形成“造福八方”和“合作守土”的區域生態共同體理念，建立多中心、多層次的跨區域生態治理合作機制，不僅對長三角這樣的經濟發達地區是一項具有重大現實意義與深遠歷史意義的戰略性任務，對我國廣大的中等和欠發達地區的經濟與社會發展也具有重要的參考和借鑒價值。
一、長三角區域中政府協作生態治理的主要障礙
環境保護是一項涉及面廣、運作機制復雜的系統工程。環境本身具有公共資源屬性、外部性、空間外延性，這就決定了區域環境保護的整體性。長三角區域是我國目前經濟發展速度最快、經濟總量規模最大、最具發展潛力的經濟板塊之一。區域優勢顯著、交通網絡發達、經濟發展迅速、各類市場發育度高、中心城市輻射力強等都是這一區域的有利條件。但隨著經濟的高速發展，該區也面臨著一系列新的問題:能源消耗越來越大，森林遭受了嚴重的破壞，空氣、河流、湖泊受到嚴重的污染，人們面臨著前所未有的惡劣生存環境。我們看到，局部區域的污染，影響到的卻是更大范圍的環境。長三角區域各城市政府分屬于不同的行政區域，區域環境的整體性被行政區域所分割。“由于各地經濟發展水平差異、環境保護意識不同，容易造成地方政府在跨區域環境問題上的決策差異，各地方政府從局部利益出發，在‘搭便車’的心態下，傾向于將政策調控范圍模糊，難以界定的區域環境問題的治理成本轉嫁給他方，使跨區域環境保護很難達成一致意見”［1］，在很大程度上限制了政府間生態治理的協作。具體表現在以下幾方面:
(一)合作治理理念淡薄
長三角各地方政府分屬于不同的行政區域，這些閉合式的行政區域與經濟管理體制相結合，成為了一種成熟的政府治理模式。然而，隨著全球化、信息化時代的到來，大量的具有公共性質的公共問題層出不窮。這一治理模式，在公共問題治理中，越來越陷入“治理失靈”的困境。其中最為顯著的就是區域內生態環境問題。長三角區域內生態環境的治理需要各地方政府的積極合作。由于長期的行政區劃分割，各地方政府橫向關系主要表現為競爭關系，合作少于競爭。因此，各地政府間合作意識淡薄，缺乏合作的基礎。再者，由于長期的以經濟指標衡量當地政績，而社會發展以及環境保護并沒有納入考核的范圍。公共選擇理論認為，政府也是理性的“經濟人”，各地政府之間為了爭取地方利益，必然會競相采取地方保護主義來促進本地的經濟發展。環境治理具有公共性、長期性以及艱巨性，地方政府為了保證當地的經濟高速發展，不愿投入更多的資金來進行環境治理。并且，在區域公共管理的治理合作中，地方政府的個體理性行為容易導致集體非理性，即存在“集體行動的困境”。因此，行政區域條塊分割以及“集體的非理性”使得政府間合作機制的建立十分艱難。
(二)生態補償機制不完善
生態補償主要是通過制度創新來實行生態保護外部性的內部化，讓生態保護成果的受益者支付相應的費用。生態補償涉及的面很廣，包括全球不同區域、不同國家、不同省份的宏觀上的生態補償，也包括區域層面(如長三角地區)的生態補償，更包括企業實體、農戶行為等微觀層面的生態補償。如何進行生態補償，或者說生態補償的量化工作如何進行，這是一個非常復雜的工作。當前有關生態補償的理性化研究還比較少，得到廣泛認同的量化標準更是少之又少。在某一行政區內實現生態補償是可行的，但一旦跨越了行政區劃，實施生態補償則十分艱難。例如2010年7月，中共蘇州市委、蘇州市人民政府下發《關于建立生態補償機制的意見(試行)》，全面推動了蘇州生態補償機制的建立。在一市范圍內推進生態補償具有可行性，因為哪怕某一小塊區域在補償中吃虧了，也能在行政權干預下強力推行，但在“肥水不流外人田”思想的影響下，要進行跨區域的生態補償，各地方政府無此積極性。生態保護的跨區域收益的特點，使得一地的生態保護并不能使整體生態有所改進;加上用于生態建設的資金與當地經濟利益的矛盾沖突，更是制約著長三角區域內各地方政府對生態治理投入的積極性。在生態環境補償的政策、法規方面，長三角區域還沒有形成統一、規范的法律體系，收費標準的制定也未建立在科學預算的基礎上，大自然仍處于不斷惡化之中。目前，長三角區域內沒有形成完善的生態補償機制，這就使各政府間在生態治理上摩擦不斷，難以進行有效的合作。
(三)利益協調機制不健全
由于長三角各城市分屬不同行政區，在發展過程中，都以自身利益作為發展目標，而很少顧及其他地區的發展。同時，現有區域內的協調組織只是以自愿承諾與對話協商的方式來開展工作，并沒有形成一套成熟的、制度性的合作組織機制，缺乏法律規范的約束力，協商組織達成的協議也難以得到有效執行。特別是當前各省市行政力量仍然很強，這種合作協調機制相當程度上還難以擺脫地方政府的制約，在某些方面還得借助地方政府的行政權力來推進彼此之間的合作協調。目前，在長三角各個城市的規劃中，幾乎都是從本地利益出發，很少將區域共同利益納入考慮的范圍。雖說現階段長三角區域內也存在著多層次的協調機制，但各自為政、多頭領導的現象仍然居多。各城市都想盡辦法利用其他城市的資源來為自己服務，拓展市場空間。由于存在“公地悲劇”及“搭便車”等困境，不少城市害怕在區域性的產業發展政策和規劃中利益受損，而不愿意與其他城市協作，制定互惠互利的產業發展政策。“任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益作貢獻。而只會選擇做一個搭便車者。如果所有的參與人都選擇搭便車，就不會產生集體利益。”［2］因此，利益協調機制的不健全，使長三角各地方政府的理性選擇最終變成了集體的非理性，影響到了區域內的生態治理。#p#分頁標題#e#
(四)政績考核體系單一
改革開放初期，為衡量經濟增長實績，適應當時商品經濟發展需要，1985年至1992年中國采用了蘇聯、東歐社會主義國家的物質產品平衡體系(MPS)，以及西方市場經濟國家以GDP為核心的國民經濟核算體系兩種體系并存的方式，對經濟進行核算，這種評價體系一直沿用至今。當前，考核地方官員的政績主要以GDP為主要向導的經濟指標。GDP直接代表各地的發展狀況。單一的GDP指標引導各地方政府官員為追求本地的經濟發展而不斷逐利。以GDP增長為基礎的晉升激勵在調動地方官員發展地區經濟的積極性方面曾發揮過重要的歷史作用，這在經濟改革初期、計劃體制的束縛還相當嚴重的時候尤為如此。但隨著市場的發育和完善，區域分工與整合的需求日益增加，這種激勵機制的消極后果也越來越明顯。公共選擇理論認為，政府也是理性的經濟人，政府利益、官員利益并不完全等同于社會公共利益，政府及其官員本身也有生存和發展問題。［3］地方政府官員一方面是理性的“經濟人”，即像任何經濟主體一樣追逐經濟利益，追求自身利益的最大化。同時，地方官員也是“政治參與人”，他們關注政治晉升和政治收益。各地的官員不僅在經濟上為財稅和利潤而競爭，同時也在“官場”上為晉升而競爭。處于“政治錦標賽”博弈中的地方官員不愿意進行區域合作與分工，對于那些雙贏的區域合作機會反應冷淡。因此，面對單一的政績考核體系以及地方官員的晉升博弈，區域生態環境合作機制的建立困難重重。
二、構建長三角區域生態治理政府間協作機制的途徑
(一)更新思想觀念，建立“雙贏”的利益協調機制
對長三角區域而言，基于環境治理的公共性，不僅迫切需要防止由于府際環境分工管理體制的分工和分治而導致自然生態系統的整體性被割裂的活動。［4］更要停止府際之間出于各種經濟的或環境的私益紛爭和博弈而招致生態環境系統被破壞的活動。只有通過廣泛的基于公共利益和懷有合作意愿的府際環境合作治理，才有可能真正地避免“公用地的悲劇”和“集體行動的困境”，也才有可能最大限度地謀求長三角區域與自然共存共榮的公共生態環境利益。利益關系是政府間關系中最根本、最實質的關系。長三角各地方政府間要達成合作，必須要處理好彼此間的利益關系。由于長三角各城市在經濟和社會發展水平上存在著很大的差異，在政府管理、發展規劃、產業和投資政策等方面存在多方面的利益摩擦不可避免。當利益協調機制運作良好時，各地方政府的利益便能得到較好的滿足，地方政府間關系發展就比較順利;反之，當利益協調機制失靈時，地方政府間關系發展就較為緩慢。構建區域生態治理機制是長三角一體化進程的必然要求。完善相應的利益協調機制是推進長三角區域生態治理的必經途徑。建立新型的利益分享機制是實現長三角區域協作的重要途徑。利益分享機制就是要客觀地協調好產業政策和區域政策的關系。國家的產業政策和區域政策是相輔相成的，產業政策的重點是通過扶持貧窮落后地區，改善貧困落后地區的生活條件，以解決經濟發展中的公平和平衡問題。新型的利益分享機制強調長三角地區城市之間在生態治理問題上既競爭又合作，并在此基礎上實現生態治理收益的區域共享。在長三角區域內，要努力創造公平的生態產業市場競爭環境，在產業結構調整促進生態城市建設的過程中，充分實現各種形式的利益分享，盡可能避免把過多的資源集中于某一城市的某一產業的競爭與合作過程中。產業結構調整也要考慮總體利益的均衡，不能因某一地較先進，在進行產業結構調整時，將污染產業或即將淘汰的產業轉移至次發達區域，為實現區域總體生態治理的目標，共同實現產業升級，防止污染產業從一城市流入另一城市。因為即使污染產業從本地本市遷移走了，區域內的整體生態并未因此有所好轉，反而會在臨近城市擴散。損人而不利己之事，實在不應發生。利益分享機制應以實體化的組織形態為載體。為此，已有的長三角區域合作組織亟待完善。長三角的區域合作始于1992年。當時，由14個城市(上海、無錫、寧波、舟山、蘇州、揚州、杭州、紹興、南京、南通、常州、湖州、嘉興、鎮江)的經濟協作辦公室聯合發起并成立的長三角經協(委)辦主任聯席會議，將工作的主要目標定位于區域范圍內的經濟合作。1997年，會議又將泰州市納為合作的新伙伴，15個城市共同協商，將聯席會議正式更名為“長江三角洲城市經濟協調會”，之后，臺州市也在2003年加入到該聯席會議中。會議討論了多領域寬范圍的合作問題，同意“聯手實施環境保護國策，維護可持續發展的生態環境”方面的合作。同年年底，“長江三角洲地區環境安全與生態修復研究中心”成立?，F階段的當務之急是將這些機構實體化，并賦予其必要的職權
(二)建立健全法律機制當前，區域內政府間的合作機制
呈現出隨意性、不穩定性的特點。中國憲法與地方政府組織法都規定了縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生等事務。但憲法和地方組織法中并沒有政府間合作的具體規定和條例，這給政府間合作帶來了諸多隱患:其一，地方政府往往注重走上級路線，而忽視橫向的政府間合作;其二，地方政府間合作權限不明確，目前也沒有具體處理跨區域公共事務的法律或法規來對地方政府的權限和職責進行明確規定。長三角政府間生態治理協作行動的制度化程度相對較低，基本停留在各種會議的層面上，采取集體磋商的形式?，F有的協調組織只是以輪流坐莊、對話協商、自愿承諾的方式開展工作，這樣的機制是一種非制度性的協商組織機制，缺乏跨行政區的執行力和約束力，造成了區域地方政府合作的高成本和低效率。因此，要促進政府在生態治理上的合作，必須將政府的合作行為納入法律規范中。地方政府的環境合作必須有完備的法制依據才能減少合作中的交易成本，形成有約束力的合作機制。其一，盡快建立保障長三角區域內一體化的法律法規。“制度是為人們提供日常生活的規則來減少不確定性的。”［5］當前，區域內政府在進行環境治理的時候，由于環境的整體性，往往無法確定誰是主要負責人，再加上沒有統一的法律規范作參照，大大增加了環境治理的難度。建立完善的法律法規，有助于降低交易的成本，規范各地政府在合作中的行為，并作出獎勵與懲罰。要樹立法治的觀念，制定有利于跨行政區域治理的法律規范，反對行政壟斷和地方保護主義，以法律形式對地方政府間的權限進行劃分和調整。2008年12月，蘇浙滬兩省一市共同簽署了《長江三角洲地區環境保護合作協議(2009—2010)》。2009年9月15日，《長江三角洲地區企業環境行為信息公開工作實施辦法(暫行)》出臺。當前最緊要的任務就是以憲法、環境保護法為基礎，盡快建立跨區域的污染治理法律體系框架，完善區域環境污染治理的法律體系，制定完整的具有可操作性的區域(流域)污染防治法。其二，提高法律的執行力度。對污染環境的行為要堅決制止，對一些污染嚴重的企業要堅決關閉。司法救濟上要針對地方政府合作過程中的糾紛處理進行創新，使合作中的民事、經濟糾紛能夠不受地方利益的牽制達成司法公平，為政府間的合作協調機制的構建提供一個法律平臺。#p#分頁標題#e#
(三)建立健全生態補償機制
生態環境具有系統性，長三角區域各城市在經濟發展過程中，呈現出不同的發展程度。較為發達的城市在經濟發展的過程中對整個長三角區域內生態環境造成了較大的影響，并在一定程度上汲取了次發達城市大量的人、財、物。次發達城市在發展速度較慢的情況下仍要遭受由發達城市導致的間接的環境污染損失，使落后城市在治理生態環境的問題上投入更少，最終導致區域內生態環境的惡化。環境生態和自然資源具有典型的公共物品屬性，市場機制對這類公共物品的配置在一定程度上是低效率的。要解決環境與資源領域的外部性問題，需要依靠政府更多的積極干預。因此，長三角區域內政府要積極建立起生態補償機制，來促進整個區域的生態環境治理合作。建立生態補償機制需要注意以下三個問題:首先，要建立新型的生態治理的利益補償機制。新型的生態治理利益補償機制是通過規范的利益轉移使受損的一方獲得合理補償的重要方式。在現有體制下，中央政府處于核心地位，地方政府則是轉移或被轉移的對象。中央政府對地方政府的利益補償主要是通過財政補貼和稅收返還等方式，地方政府獲得補助的多少很大程度上取決于地方向中央的“跑”、“要”程度，是在非規范的形式下進行的。建立新型的生態治理利益補償機制，就是在承認效率差別的基礎上，對地方利益進行合理的再分配，實現效率與公平的統一。例如，中央環保部門應該對太湖流域生態治理中，因生態治理任務重、投入多、“關停并轉”經濟損失較大的無錫等地，給予較為合理的轉移支付。其次，長三角區域內各地方政府應根據“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰排污誰付費”的原則，對長三角區域內開發和利用自然資源征收合理的生態補償費用，用于對受污染問題損失較大的城市進行生態補償。建立合理的生態補償機制是提升長三角區域的生態治理能力的關鍵之一。最后，要完善生態補償機制的立法工作。鑒于生態補償的理論研究滯后，相關法律法規尚難建立健全，導致實踐中經常出現補償卡殼和脫節問題。一些自然資源和生態系統類型在補償過程中無法可依，無章可循;一些補償過程則因補償依據、補償標準、補償對象、補償程序等缺乏明確的規定和操作性強的法律依據，難以有效補償或補償不足。因此，在加強相關理論研究的基礎上需要加強生態保護立法，對自然資源開發與管理、生態環境保護與建設，以及生態環境投入與補償的方針、政策、制度和措施進行統一的規定和協調，這是建立和完善生態補償機制的根本保證。
(四)完善政績評估體系
隨著區域分工與整合的需求逐漸增加，單一的GDP指標引導官員以犧牲生態環境來換取經濟的快速發展，導致各政府在很大程度上都采取地方保護主義，阻礙了區域內各政府的合作，最終阻礙了區域內生態環境的治理。為此，要淡化GDP指標，強調綠色GDP概念。綠色GDP主要是一個以全社會福利為目標的概念，在GDP之上減去某些不能對社會福利作出貢獻或有負作用的項目(如環境污染等)，加上某些對社會福利作出了貢獻而沒有計入GDP的項目(如自給性產品、閑暇的價值等)。綠色GDP在一定程度上反映了經濟與環境之間的相互作用，是反映可持續發展的重要指標之一。因此，為了避免更大范圍的資源濫用和環境毀損，避免生態環境的進一步惡化，我們必須用綠色GDP作為政府和干部業績的主要衡量標準，把資源的利用效率和環境保護的情況納入干部考核范圍，考察領導干部在抓經濟發展的同時，是否注意保護生態環境，節約資源，從而推動粗放型經濟增長模式向低消耗、高利用、低排放的集約型模式轉變，把各級領導干部從過度重視GDP引導到重視可持續發展上來，用綠色GDP考核領導干部是否始終堅持發展的可持續性。綠色GDP的建立有助于推進區域內各政府間的橫向合作。理論帶動實踐，各政府在綠色GDP的引導下，將逐漸把資源的利用效率和環境保護納入考核范圍，在追求經濟發展的同時考慮環境的保護，促使各政府在治理生態環境時加強彼此合作，實現共贏。