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城市生態化發展模式是指在城市發展中，構建綠地、河流、湖泊等生態系統，形成城市內部生態系統與外部生態系統的對接，提升城市自身的環境承載力，最終改善城市生態環境，實現人與自然和諧共處的城市發展模式。進入21世紀之后，這種趨勢在我國也日益顯現。然而，生態化城市發展模式作為一個新生事物，發展面臨許多亟待破解的難題，構建城市生態補償機制就是其中之一。 一、建立城市生態補償機制面臨的關鍵問題 （一）生態補償主體的界定存在困難 明確界定生態補償主體是生態補償機制有效運轉的前提。我國政府雖然確立了“誰受益誰補償，誰破壞誰恢復，誰污染誰治理”的補償原則，但涉及具體的補償行為時，由于牽涉到利益問題，往往難以確定生態效益的提供者和受益者，尤其是在跨行政區域時更難確定。對于城市生態系統相關流域上游的經濟主體，通常很難確定其在生態補償中是生態效益提供者還是破壞者。因為如果污染了河水，則破壞了生態環境，損害了下游城市生態系統的利益；如果其減少污染，雖然保護了下游的生態環境，但自身的經濟利益無疑會受到損害。問題的根源在于產權的界定，即上游是否擁有污染河水的權利，或者在多大程度上擁有污染權，而這種產權的界定本身就存在很大困難。 （二）國內現有生態補償方式缺乏長期性 “退耕還林”、“退牧還草”、“生態公益林補償金”等是我國當前最具有生態補償含義的政策，其核心和出發點都是通過對為生態保護作出犧牲和貢獻的農、牧民等直接利益相關者進行經濟補償而達到保護和改善生態環境的目的。但是這些政策大多以項目、工程、計劃的方式組織實施，有明確的時限，政策的延續性不強。期限過后可能再次造成生態環境的破壞。就城市生態化發展模式而言，當前主要依靠財政項目資金、信貸資金、土地出讓金來支撐生態系統的開發保護。這些資金多為短期性資金，而生態保護是一個相對長期的過程，一旦相應資金用完之后，后續的生態環境保護就面臨資金困境。 （三）生態補償標準的確立存在一定難度 1.在技術層面尚無能夠被理論與實踐界普遍接受的生態補償標準。雖然在理論上已經提出了如意愿支付法、機會成本法、恢復成本法等各種各樣的補償標準，但這些標準之間差異相當懸殊，有時甚至達數十甚至上百倍，為生態補償的標準確立帶來一定困難。 2.即使補償雙方在標準方面能夠達成一致，但在補償金額確定問題上仍可能存在爭議。爭議主要來源于應該補償與有能力補償之間的矛盾。例如，據測算西安浐灞生態區建成后每年的生態效益在25.5億元左右，從理論上來講，受益方就應該向生態區進行每年25.5億元的補償，但如此巨額的補償金在實際操作中顯然很難落實。 （四）生態補償配套管理體制尚不完善 生態補償機制的建立必須有各級政府部門配套的管理體制支持，但實際中相關的配套體制尚不完善，阻礙了生態補償機制的建立和運轉。 1.縱向管理體制方面存在生態管理職責交叉問題。生態補償是區域補償，但現有生態補償政策普遍帶有較強烈的部門色彩，生態環境保護管理分別涉及林業、農業、水利、國土、環保等部門。由于職責交叉，缺乏明確的規定，在監督管理、整治項目、資金投入上難以形成合力，影響生態環境保護工作的開展，區域補償很大程度上成為部門補償，造成生態保護與受益脫節的現象。 2.橫向管理體制方面，同級政府間的協調機制尚未建立。生態補償問題通常涉及到不同行政區之間的責任義務問題，因此，必須有同級政府間的協調機制做支持，多個行政區之間的協調問題，如果缺乏相應的協調機制，則生態補償機制的建立會面臨很大的體制困難，難以開展。 二、城市生態補償機制構建策略 （一）依據生態補償四原則，明確生態補償主體責權利 生態補償主體地位以及生態補償的付費和補償通常根據“誰破壞誰付費”、“誰開發誰付費”、“誰受益誰付費”和“誰保護誰獲得補償”4個原則來確定。 1．城市生態系統建設運營方。一方面，城市生態系統的建設運營方是被補償者。因為其環境治理行為產生了正外部性，根據保護者得到補償原則應該得到補償。另一方面，該主體同時也是補償者，需要對相關流域上游經濟主體進行補償。因為流域上游經濟主體的生態環境治理行為使城市生態系統獲得了優質生態資源輸入，是外部主體環境保護行為的受益方。 2．城市周邊生態系統所屬的地方政府。城市周邊生態系統所屬的地方政府是補償者。周邊生態系統內部的企業、居民在生產生活中向河流等生態子系統中排放污水，從而對城市生態系統產生負外部性，使其利益受損。我國環境保護法規定，“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量”。據此，做為企業、居民代表的地方政府應該承擔污染者的補償責任。 3．城市周邊生態系統的保護者。城市周邊生態系統的保護者，尤其是水源地環境的保護者是被補償者。因為他們的生態保護行為有利于增加河水量、改善水質，而自身為了保護行動通常會喪失一定的發展機會，其行為應該得到相應的補償。 4．城市市民及企事業單位。城市市民及企事業單位是補償者。城市生態系統建成后將使所在城市整體生態環境得到極大改善，全體市民及企事業單位都將受益。根據受益者補償原則，市民及企事業單位應該對城市生態系統的建設行為進行補償。當然，真正的補償責任可以考慮由市政府來承擔，以減少交易成本。對此需要說明的是，表面上來看，城市生態系統本身就是由政府出資來建設的，再讓政府代表市民對該建設進行生態補償看似多此一舉，實則不然。此補償機制的真正價值在于，通過較為準確的評估城市經濟主體在生態化城市建設中的邊際收益，并由此決定最優的城市生態系統建設規模，從而提升公共產品供給效率。#p#分頁標題#e# （二）依據生態補償框架體系，選擇恰當的補償類型與補償方式 中國生態補償機制與政策研究課題組經過深入研究，提出了中國生態補償框架體系。依據此補償框架，結合城市生態化建設的實際情況，城市生態化發展模式主要涉及3種類型的生態補償問題。 1．生態系統服務補償。城市生態系統為周邊社會提供了優質的生態系統服務，應該獲得此種類型的補償。補償方式方面，一是由市政府直接通過財政轉移支付進行補償；二是由市政府設立專門的生態補償基金，籌集資金進行補償。 2．流域水環境污染補償。主要牽涉到城市行政轄區內的流域補償問題。流域上游主體的污染行為損害了下游主體的利益，下游主體應該得到補償。補償方式方面，可以由市政府直接進行市級財政轉移支付，或者流域各級政府相互協調，或者采取市場交易的方式如排污權交易。 3．流域水環境保護補償。主要是指對城市周邊生態系統中相關河流上游的村落、居民進行生態補償，以彌補他們在河流水源地的水量、水質保護方面作出的犧牲。補償方式可采取城市生態系統建設方向上游相關村落居民直接支付的形式，或者與上游地方政府進行協商補償，由地方政府來組織實施水源地水資源保護。 （三）兼顧科學性與現實性，制定具有可操作性的補償標準 生態補償標準的確定一般參照以下四方面的價值進行初步核算：生態保護者的投入和機會成本的損失；生態受益者的獲利；生態破壞的恢復成本；生態系統服務的價值。根據理論研究和實踐經驗，對城市生態化發展不同類型生態補償的補償標準，提出如下具體測算方法。 1．生態系統服務的補償標準。城市生態系統提供的生態服務主要是對城市環境質量的改善。對于此類服務，無論是直接還是間接市場評估技術，都難以準確評估其服務價值。假想市場評估技術卻不失為一個好的選擇。假想市場評估技術又稱構造市場法，適用于缺乏真實市場數據，甚至無法通過間接市場來賦予生態服務價值時，依靠假想市場誘導消費者對生態服務的偏好，從而進行價值評估。其中，CVM（意愿價值評估法）是最為常用的一種假想市場評估技術，具體測算思路如下：第一步測度城市居民對生活環境改善的意愿支付價格，第二步測度城市生態系統對城市環境質量的提升率，第三步由前兩步的結果相乘獲得城市居民對城市生態系統生態服務的意愿支付價格。 2．流域水環境污染的補償標準。城市生態系統流域補償問題主要涉及上游排污造成的水質污染的補償標準，此標準同時也可以作為排污權交易價值的參照標準。建議可考慮采用水生態恢復成本作為水污染補償標準，即以污水處理廠的治理成本作為“替代成本”。具體來說，若實際水質為V類，而協議水質為III類，則污水處理廠V類水修復到III類水的成本即為上游的污染成本，應該據此對下游進行補償。 3．流域水環境保護的補償標準。對流域上游水環境保護者補償的出發點，是其保護行為增加了供水量。因而可考慮以上游供水增量的價值作為補償依據，分兩個步驟進行：第一步，測量水量增量。通過在河流上游與城市生態系統交界處設置流量計量裝置，測量全年河流徑流量增量。但這種方法可能受到自然氣候的影響，可考慮借助參照系調節，例如根據附件其他河流年徑流量的變化率作為參照系進行調節。第二步，測算增量河水的生態價值。可考慮用替代法獲得，即用增加1立方米優質水資源可以節省的污水處理成本來表示。假設增量水為II類水。設由II類水到III類水，可容納的污染物總量為D單位。按照前述的污水處理成本測度方法，可以計算出D單位污染物的處理成本，這個成本即可做為單位II類水的生態價值，并以此作為流域水環境保護的補償標準。 （四）形成完善的制度保證，建立長效補償機制 生態補償機制的正常運轉必須有完善的制度作保障。一方面，建議制定《城市生態化發展補償辦法》，將上述內容制度化，在逐步完善的基礎上，制定《城市生態化發展補償條例》，完善相關法律法規，使城市生態化發展模式中的生態補償機制長效化、規范化。另一方面，建議成立市級城市生態補償工作領導小組，統一協調城市轄區內各相關政府在城市生態補償問題上的責、權、利，整合生態保護與建設資金，促進部門協作，建立和完善以政府投入為主，全社會支持的生態建設投融資體制。
