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本文作者：劉軍 單位：廣東省佛山市南海區工商局
內涵
行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。就工商部門而言，這里所說的行政決定主要包括兩類：一是行政處罰決定，如罰款、責令停產停業、沒收違法所得或沒收非法財物等；二是行政裁決決定，如行政復議決定等。另外，雖然工商部門基于行政許可、行政賠償等行政行為也會作出有關行政決定，但這些行政決定往往不涉及行政相對人履行義務的情形，因此不列入行政強制執行的范疇。
設定
《行政強制法》第十三條規定，“行政強制執行由法律設定”，對于這里“法律”的理解應注意兩個問題：一是狹義理解還是廣義理解。對比該法第十一條行政強制措施的設定，我們可以看出這里的“法律”應當作狹義理解，即僅指全國人大及其常委會制定的規范性文件，因為如果做廣義理解的話，該條也應參考行政強制措施的設定方式對行政法規、地方性法規的設定權限進行明確規定。二是一般法還是特殊法。行政機關在行使行政強制執行時需要有法律明確的授權（即具有行政強制執行權），但第十三條所說的“法律”是否需要具體到特殊法？例如工商部門在查處不正當競爭行為時是否具有行政強制執行權，是可以依據作為一般法的《行政處罰法》第五十一條“行政機關可以加處罰款或者依法拍賣查封、扣押的財物抵繳罰款等”的規定直接獲得的，還是必須要有《反不正當競爭法》的特殊授權？筆者認為，要根據不同情況加以分析：在《行政處罰法》中，對于拍賣查封、扣押的財物的行政強制執行授權具有明確的前提，即“根據法律規定”，這個“法律”是在一般法中特別規定的，顯然指的是特殊法，如要行使該行政強制執行權，就應當看具體的特殊法（如本例中的《反不正當競爭法》）是否有明確授權，如果特殊法沒有授權則不能行使；而對于加處罰款在《行政處罰法》中則沒有上述類似的規定，顯然是通過一般法普遍授權給了所有的行政機關，即使特殊法（《反不正當競爭法》）沒有明確授權，工商部門依然可以依據一般法（《行政處罰法》）的普遍授權而成為具有加處罰款行政強制執行權的行政機關。
方式
《行政強制法》第十二條規定了行政強制執行的六種法定方式，但需要注意的是由于我國目前的行政強制執行包括兩種模式：一是行政機關自己強制執行，二是申請人民法院強制執行。該條所列舉的執行方式僅為行政機關自己強制執行的方式，人民法院的強制執行方式應按照《民事訴訟法》的相關規定執行。對于行政機關自己強制執行的六種法定方式，根據執行手段的不同又可以分為：一是間接強制，包括加處罰款或者滯納金和代履行。加處罰款或者滯納金是給當事人新增的金錢給付義務，但不直接作用于當事人的財產，由于加處滯納金主要針對不繳納稅費的行為，應由稅務部門按照稅收方面的法律法規執行，因此就工商部門而言間接執行主要涉及的執行方式是加處罰款。代履行是當事人拒絕履行行政決定的義務時，由行政機關或者第三人代替當事人履行行政決定的義務，并向當事人收取履行費用的執行方式。根據《行政強制法》第五十條的規定，代履行中的“行政決定”主要是指要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務，而這些行政決定主要散見于《道路交通安全法》、《森林法》、《防洪法》等法律中，工商部門基本不會涉及。二是直接強制，包括劃撥存款、匯款，拍賣或者依法處理查封、扣押的財物等。劃撥存款、匯款主要由《商業銀行法》規定，需要由法律明確授權，而目前只有《稅收征收管理法》和《海關法》等少數單行法律對劃撥存款有相關授權，因此工商部門目前不具有該項行政強制執行權；拍賣或者依法處理查封、扣押的財物，如前所述，《行政處罰法》要求“根據法律規定”，而目前僅有《稅收征收管理法》和《海關法》等法律規定了該種執行方式，工商部門同樣沒有明確的法律授權。但根據《行政強制法》第四十六條第三款的規定，當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，經催告仍不履行的情況下，對在實施行政管理過程中已經采取查封、扣押措施的財物，工商部門可以將查封、扣押的財物依法拍賣抵繳罰款（即經催告不履行的拍賣抵繳）；至于該條中提及的“其他行政強制執行方式”，主要散見于《城鄉規范法》的強制拆除、《煤炭法》的強制停產等單行法中，工商部門暫時未獲得相關的法律授權。綜上，目前工商部門自己強制執行的方式有明確法律授權的包括加處罰款和經催告不履行的拍賣抵繳兩項。
可訴性
有人認為，工商行政強制執行多是行政處罰決定強制執行，而這種執行是為了保障行政處罰決定的履行而作出的，是依附于行政處罰決定的，其本身不具有獨立性，因此也就不具備可訴性。筆者認為，判斷工商部門自己行使的強制執行是否具有可訴性，關鍵在于判斷這種行政強制執行是否為具體的行政行為。按照行政法理論，具體的行政行為是指行政機關行使行政權力，對特定的公民、法人和其他組織作出的有關其權利義務的單方行為。而工商部門自己行使的強制執行行為顯然符合這一情形，應當具有可訴性；對于人民法院基于行政機關的申請而作出的強制執行，由于其執行機關為人民法院，理論上行使的是司法權，其作出的決定為司法裁定，如當事人不服裁定，可依照《民事訴訟法》的規定向上一級人民法院提起上訴。
行政強制執行的相關概念
加處罰款
加處罰款作為工商部門目前有明確法律授權的、可自己行使的行政強制執行權之一，在法理上屬于執行罰，是對拒不履行行政處罰決定的金錢給付義務人加處新的金錢給付義務而迫使當事人履行的執行方式。加處罰款在工商執法中主要是針對行政處罰中逾期不繳納罰款的行為，這里的逾期主要是指超過行政處罰確定的期限，即《工商行政管理機關行政處罰程序規定》（下稱28號令）第六十九條規定的“十五日內”繳納罰沒款。加處罰款作為一種間接強制，工商部門對其具有行政強制執行權，但當事人如果既不履行行政處罰義務又不履行加處罰款義務，那么工商部門應當如何處理？根據《行政強制法》第四十六條的規定，對于間接強制不能達到履行效果的，可以采取直接強制執行。如前所述，在現有法律授權下工商部門對經催告不履行的拍賣抵繳行為具有行政強制執行權，對在實施行政管理過程中已經采取查封、扣押措施的，可按相關程序直接強制執行；而對于其他情形法律沒有賦予工商部門直接強制執行權，只能申請人民法院強制執行。#p#分頁標題#e#
經催告不履行的拍賣抵繳
這是依據《行政強制法》第四十六條第三款的規定普遍授權給所有行政機關的直接強制執行權，對于有效實現行政處罰目的、提高行政效率具有積極作用。但由于這種強制執行權是由新法賦予的，暫時未有適用經驗，對此筆者有兩點思考：一是該種強制執行權是否以加處罰款為前提。因為兩者均是行政機關所普遍授權的強制執行權，加處罰款屬于間接強制，經催告不履行的拍賣抵繳屬于直接強制，按照比例原則應當優先適用間接強制，待間接強制仍不履行時，方才適用直接強制。如果加處罰款確為其適用前提，那么依法拍賣查封、扣押財物所得的款項，除抵繳原行政處罰決定作出的罰款外，是否還可以抵繳由于加處罰款而產生的新的金錢給付數額，也是現實中存在爭議的問題。二是出現二次查封、扣押可能的問題。根據《行政強制法》第四十六條第二款的規定，“行政機關實施強制執行前，需要采取查封、扣押、凍結措施的，依照本法第三章規定辦理”，但根據該法第二十五條規定查封、扣押的期限不得超過三十日，經批準可再延長三十日。而根據28號令的規定工商機關的行政處罰案件應當在九十日內辦結，經批準可再延長三十日。因此工商部門的辦案過程中可能會出現案件尚未辦結但因查封、扣押的期限屆滿必須作出解除查封、扣押決定的情形。工商部門結案后為實施強制執行需要再次采取查封、扣押等措施的，仍然可以按照該條的規定進行二次查封、扣押。此時再次采取的查封、扣押財物的行為是否屬于該條第三款中的“在實施行政管理過程中”，又是否可以按照該款規定的程序進行依法拍賣以抵繳罰款，這些都是需要明確的現實問題。
其他強制執行方式
《行政處罰法》中除了罰款外，還規定了“沒收違法所得、沒收非法財物”以及“責令停產停業”等行政處罰種類。但在《行政強制法》中只規定了罰款的強制執行方式，對于上述種類沒有明確規定，因此有人提出對此應當在該法的“其他強制執行方式”中予以明確。筆者認為沒有必要。因為關于“其他強制執行方式”的規定，實際上只是行政機關自己行使強制執行時的規定，而對于“沒收違法所得”等法律沒有明確授權可由行政機關自己行使的強制執行權，行政機關完全可以申請人民法院強制執行相關行政處罰的決定。在實踐中，許多工商部門在申請法院強制執行中，也在申請執行書中明確提出了“沒收違法所得”等申請執行要求。
催告
催告是《行政強制法》中新增的一道程序，也被稱為強制執行的第一道程序。這里也有兩個問題需要明確：一是催告的期限。催告的目的是為了敦促當事人自動履行義務，因此催告的期限一般也被認為是履行義務的期限，對此該法第五十四條對行政機關申請人民法院強制執行的催告期限作出了規定，即“催告書送達十日后”，但對行政機關自己行使強制執行的催告期限卻沒有明確規定，而是交由行政機關根據實際情況合理設定。筆者認為，這種催告期限以不超過三十日為宜，因為《行政強制法》規定加處罰款的數額不能超過本金，而根據《行政處罰法》每日按罰款3%加處罰款的規定，三十四天后加處罰款的數額已經超過本金，而此時再繼續加處罰款已經喪失了迫使當事人履行義務的威懾力，因此可以作為合理設定該類催告期限的一個參考標準。二是催告程序是否適用于加處罰款的強制執行問題。筆者認為不適用，理由有二：首先是因為工商部門在行政處罰決定書中已經明確告知了當事人加處罰款的標準及相關事宜，不需再履行催告程序。其次是如適用催告程序，則需設定合理的催告（履行義務）期限，由此引發催告期限內加處罰款是否停止執行的問題。催告的目的是再次給予當事人自覺履行義務的機會，因此催告前后發生的落差更能讓當事人知曉催告的意義，如催告期間不停止執行，那么當事人在催告前后所需履行的義務并無不同，則催告就失去了其設置的本意；但催告期間停止執行，那么必然會出現一段空白時間是當事人無須承擔加處罰款的后果的。而根據《行政處罰法》的相關規定，加處罰款實際上是一個持續性行為，這種停止執行的做法就違反了該法中關于“到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款”的規定。因此，催告程序不宜適用在加處罰款執行中。
終結執行
終結執行是指在強制執行過程中，由于發生某種特殊情況，執行程序沒有必要或者不可能繼續進行，從而結束執行程序。在實踐中，工商部門在申請人民法院強制執行尤其是申請金錢給付義務的執行時，人民法院往往會以“未發現被執行人可執行的財產、申請執行人不能提供被執行人的可供執行財產或財產線索并同意終結執行”等理由，作出終結執行的裁定，同時還在執行裁定書中同時注明“申請執行人發現被執行人有可供執行財產或財產線索的，可以向人民法院申請恢復執行”。法院作出的這種終結執行裁定與《行政強制法》第四十條規定的終結執行的五種法定情形均不相符，因此有人認為法院是作出了錯誤的裁定，也有人以裁定中規定“可以申請恢復執行”為由，認為法院作出的裁定實際上應為中止執行。筆者認為這些認識并不準確，因為《行政強制法》第四十條規定的是行政機關自己行使強制執行時適用的終結執行的情形，并不適用于人民法院依行政機關申請而行使強制執行的情形。人民法院依據《民事訴訟法》第二百三十三條第六項的規定“人民法院認為屬于應當終結執行的其他情形的，可以裁定終結執行”，因此法院作出的終結執行裁定并無錯誤。但《民事訴訟法》并沒有對人民法院依行政機關申請而行使的強制執行規定明確的執行期限，導致現實中工商部門申請人民法院強制執行的許多案件在幾年內都未收到執行裁定書，這給工商部門的執法辦案工作帶來了不便。
工商機關運用行政強制執行的若干建議
在完善相關立法方面
一是修訂相關單行法律。目前各單行法（特殊法）關于行政強制執行的規定涉及甚少，應當利用《行政強制法》生效前后各部門對相關法律法規進行清理的契機，及時補充、完善現有的單行法律，如可以考慮在相關的單行法（如《反不正當競爭法》）中增加行政機關采取查封、扣押財物的行政強制措施權力及將查封、扣押的財物依法拍賣抵繳罰款的規定等。二是修訂工商部門規章及規范性文件。建議國家工商總局及時修訂28號令中與《行政強制法》不相適應的相關內容，增加催告的內容及程序等，同時及時制作規范的催告文書樣板等供基層工商部門在執法辦案工作中適用。#p#分頁標題#e#
在工商部門適用方面
一是提高行政處罰能力。行政處罰決定的依法做出和處罰適當，是確保行政強制執行成功的前提條件。工商執法人員要不斷提高行政執法水平，強化自身的業務素質，確保做出的行政處罰事實清楚、證據充分、適用法律正確、處罰適當、程序合法，經得起行政強制執行的考驗。二是提高強制執行能力。認真組織學習行政強制執行方面的法律法規，掌握相關概念、原則及適用技巧，做好強制執行的準備。如對于可能申請人民法院強制執行的案件，工商執法人員要提前收集有關可執行財產狀況及財產線索的相關證據，以便于人民法院開展強制執行；又如執法人員在作出行政處罰決定時，也要充分考慮被處罰人的經營規模、經營狀況等因素，作出額度適當、合理合法的行政處罰。
在強化法院銜接方面
一是順暢信息反饋機制。工商部門要主動建立與人民法院之間的強制執行案件信息聯絡機制，一旦申請人民法院執行，要及時掌握被執行人的經營動向和資產情況，為法院提供有效的執行信息，確保強制執行順利完成。二是完善有關執行細節。如對于人民法院依申請強制執行的案件沒有明確期限的問題，要認真鉆研有關法律法規，積極與法院進行溝通、協商，爭取達成共識，設定合理的執行期限，避免工商機關申請強制執行案件久拖不決；又如對于工商機關同意終結執行的意見，基層法院往往采用通過對工商執法人員進行筆錄等方式獲取，有欠妥之處，應共同商討出更合理的意見收集方式。三是探索簡易執行流程。工商部門申請人民法院強制執行的多為行政處罰案件，這些案件數量多但普遍金錢給付義務不高，而基層法院人手少、案件多，使得該類案件的執行效果不好，久而久之工商部門也不愿申請法院強制執行。因此，建議借《行政強制法》實施的契機，工商部門要積極與法院探索小額標的行政處罰案件的簡易執行流程，以改變目前行政機關不愿申請強制執行、法院依申請行政強制執行效果不佳的現狀。
在強制執行宣傳方面
一是加強對《行政強制法》等相關法律法規的宣傳力度，營造良好的執法氛圍，讓社會了解工商部門的職能與職責，爭取人民群眾的支持與配合。二是加強對行政強制執行典型案例的宣傳，牢固樹立工商執法權威。
