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本文作者：陳霄 單位：中南財經政法大學法學院
（一）新生代農民工的社會分析
農民工是改革開放后社會經濟轉型時期的特殊產物，20世紀80年代后期、尤其為90年代后期的“民工潮”充分體現了這一群體在經濟社會發展中的重要作用。隨著時間推移和代際更替，農民工群體的內部結構也逐漸發生歷史性轉變，一批生于20世紀80年代后的新型農民工悄然崛起。學界在2001年便注意到了這一群體，并使用了“新生代農村流動人口”這一概念，[1]近年來調查發現，我國1.5億進城務工的農民中，1980年后出生的已約有1億人，占該群體的60%多，隨著時間推移，該群體將完全由這一代農民工所構成，這一代農民工在社會經濟中日益顯示出其重要力量。2010年1月31日，由國務院的2010中央一號文件《中共中央、國務院關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中首次使用了“新生代農民工”這一提法，標志著官方將這一概念正式納入了制度設計的范疇。與老一代農民工相比，新生代農民工具有鮮明的特征：受過相當程度的教育，加上接觸使用現代通訊媒介技術較為熟練，使他們視野和思想更加開闊豐富；他們多數較少務農甚至根本沒有務農經歷，使得他們不愿意再返回農村，而是更加迫切地渴望融入城市謀求自身的發展；他們在社會發展和城市生活中逐漸有了強烈的自我意識，維權意識開始覺醒，對公平正義的訴求也更加強烈。作為對社會結構產生革命性影響的一群，新生代農民工成為改變我國城鄉面貌的決定性力量，他們身上具有的與上一輩的不同點，為城市行政和公共管理提出了新的考驗和要求。盡管新生代農民工各方面素質較第一代農民工有了明顯提高，然而其生存發展仍面臨許多困境：由于政治參與度低，缺乏話語權，許多政府部門在制定公共政策時很少考慮這一群體，甚至是以侵害和犧牲他們的利益為代價獲得短視發展，新生代農民工依然遭到來自城市各方面的人為排斥，始終處于邊緣化的位置，在各種公共資源的占有中處于劣勢。然而在戶籍制度、社會保障體系、住房政策、教育體制等各種領域，保護這一群體的相關制度設計僅剛剛破題，因此新生代農民工依然未能擺脫社會弱勢群體的地位。面對這一群體的問題，2010年中央一號文件中明確要求“采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題”。如何保護這一弱勢群體的利益，為各種相關制度設計提出了新的要求。
（二）新生代農民工保護與區域行政立法的提出和理論擴展
1.新生代農民工保護與區域行政立法的提出
區域行政立法是我國行政法學的一個新課題，與其他區域行政問題（如區域行政協議、區域行政協調等）一樣，當前對該課題的研究討論主要建立在區域經濟一體化的現實基礎上。所謂區域經濟一體化，是指“在一個主權國家范圍內，地域上較接近或地理和文化特征較相似的省區之間、省內各地區之間、城市之間，按照區域經濟發展的總體目標，充分發揮地區優勢，通過合理的地域分工，在全區域內優化配置生產要素，推動區域經濟協調發展，以提高區域經濟總體效益的動態過程”。[2](P30)本質上看區域經濟一體化，是一種建立在生產社會化基礎之上，生產要素在市場作用下與各地區之間自由流動、優化配置的過程，反映到上層建筑則是各地區間法律、制度、政策等一體化的過程。在我國，地方政府擁有一定的行政立法權，這種地方立法權的設計初衷在于發揮地方政府管理地方事務的積極性，然而也存在著導致地方行政立法分散化、碎片化的可能，表現為：在區域經濟一體化背景下，一些帶有強烈地方保護和行政壟斷色彩的地方政府立法，往往成為了阻撓區域經濟一體化的行政壁壘，限制了生產要素的自由流動；或者各地區對一些共性問題規定不一，造成行政立法沖突，使得生產要素流動失衡，區域經濟難以協調發展等。從行政法角度觀察，這種區域經濟一體化下的行政立法分散碎片化本質上是“地方政府在競爭過程中利用行政權力對經濟要素的自由流動進行阻礙、分割的結果”。[3]因此，解決這一問題的關鍵在于地方政府間達成合作，通過行政權在一體化區域層面上的再配置與協調來改變原本行政權力各自為政的分割狀態，從而實現生產要素在地區間的自由流動和優化配置，這種區域層面上的行政權的協調即是區域行政。新生代農民工勞動力作為一種生產要素，對其保護自然要建立在這種生產要素的自由流動基礎上。區域行政主要包括區域行政協調、區域行政協議、區域行政規劃、區域行政立法等。從保護新生代農民工角度來看，區域行政立法是一種最佳的選擇方式，原因在于：對于區域行政協調來講，其主要是一種法律沖突的事后補救，這種事后性決定了在區域經濟一體化中，區域行政協調只能是一種必要的補充機制，對區域行政來說最重要的還是事前的未雨綢繆，盡量避免沖突發生。從這一點出發，區域行政協議、區域行政規劃和區域行政立法都是有效的選擇，然而區域行政協議、區域行政規劃往往缺乏強制力，無法避免地方政府不合作、合作后不落實等現象的發生，其不可訴性也解決不了維權意識較強的新生代農民工提出事后救濟的問題；尤其是區域行政協議，一般為行政機關之間達成的對等的公法契約，其主體為行政機關，這一公法契約的達成缺乏普通公民的參與，然而對于新生代農民工來說，政治參與是一個事關改變其弱勢地位的基本保證，“是其經濟要求在政治上的集中反映，也是農民工其他權利的基礎”。[4]因此，事前能保證新生代農民工參與、事中對具有強制執行力、事后可以提供救濟途徑的區域行政立法成為保護新生代農民工的一個有力武器。
2.新生代農民工保護與區域行政立法的理論擴展
前面提到過，作為行政法學的新課題，當前對區域行政立法的研究是建立在區域經濟一體化的現實基礎上。這種研究模式從“行政立法”這一概念出發，認為“上有國務院行政法規和部門規章，下有省級和較大市的地方規章，而中間空隙較大”，[5]因此在這個中間層次中增加新的立法形式——區域行政立法，來滿足區域經濟一體化的需要。筆者認為，將區域行政立法定義在國務院和省級、較大市的中間層次里是有局限性的。首先，從理論上分析，這種定義方式是從“行政立法”概念出發，前提即是認為行政立法是一種制定和行政法規跟行政規章的行為，從而把區域行政立法中的“區域”也限定為有權制定地方政府規章的行政地區，而將不享有地方規章制定權、但有權制定其他規范性文件的行政地區排除在外。造成這一限制性解釋的原因在于對“行政立法”概念的理解不同。學界對“行政立法”一直有不同的理解，其中包括認為“行政立法是行政機關依照法定權限和程序制定具有法律效力的規范性文件的活動”，[6](P181)即只要是制定行政規范性文件都屬于行政立法，因此，如果單從“行政立法”這一概念出發，區域行政立法的范圍可以包括那些僅有政府規范性行政文件制定權的地區。其次，從實踐來看，如前所述，區域經濟一體化下行政立法沖突的本質是地方政府各自為政，利用行政權力對經濟要素的自由流動和優化配置造成的阻礙。區域行政立法正是為了協調地區間的行政權、實現生產要素在地區間的自由流動和優化配置。既然區域行政立法的現實基礎是為了解決地區間經濟發展問題，就沒有理由對“區域”加以限制，凡是存在經濟一體化的地區之間都可以包括進這個范疇。而且，上述對“區域行政立法”的限制性定義，往往把“區域”的理解限定為因地理位置、歷史傳統、政策扶持等因素所形成的幾大經濟區，如長三角經濟區、京津唐經濟區、東三省經濟區、泛珠江經濟區等。新生代農民工作為一種生產要素，在這些大的經濟區之間流動的現象是存在的，然而從新生代農民工未來的發展趨勢來看，其作為生產要素的流動將更多地發生在小城市、小的經濟區域之間。這么判斷的根據在于，今年中央一號文件規定：“大力發展縣域經濟，抓住產業轉移有利時機，促進特色產業、優勢項目向縣城和重點鎮積聚，提高城鎮綜合承載能力，吸納農村人口加快向小城鎮集中”，這一規定清楚地表明“縣城發展正在成為中央政府解決新生代農民工問題的一項重要戰略舉措”，[7]因為大中城市容量有限，就業釋放已基本穩定，農民工擠在大都市去住“貧民窟”已被拉美國家的實踐證明為死路一條，因此新生代農民工城市化的唯一路徑只能是“縣鎮化”、加強縣鎮經濟建設。屆時在新的經濟發展政策下，小城市間的經濟一體化問題也將凸現出來，保護新生代農民工的權益，自然不可忽視這些小的經濟區域，對區域行政立法的內涵，自然還應擴大到包括無權制定地方行政規章、但有權制定其他規范性文件的小型城市經濟區域。#p#分頁標題#e#
二、新生代農民工保護與區域行政立法的模式與路徑
區域行政立法作為政府之間對市場經濟發展與生產要素流動等作出的反應和協調，始終面對著市場主體和政府兩股力量，因此對區域行政立法模式的選擇即是市場主體與政府行政權力各自的參與度問題；區域行政立法的路徑選擇則指的是各級政府在立法中的參與度問題。模式和路徑的選擇，關乎區域行政立法的制度設計，下面將對兩者進行論述。
（一）區域行政立法的模式
區域經濟一體化的過程是由兩股力量整合而成——市場與政府。這就決定了區域行政立法有兩種基本模式可以選擇——市場模式和政府模式。在市場模式下，區域經濟一體化基本排除政府行政手段的干預，完全由區域內各種市場力量在“看不見的手”指揮下自發作用，市場秩序的形成，完全依靠各種市場主體，如個人、企業、行業協會、非政府組織（NGO）之間的參與和博弈，如果說有法律的存在的話，也不過是將這些市場參與主體之間形成的關于市場規則的協議寫入私法中予以明確，或是用私法來處理市場參與主體之間的矛盾沖突。在政府模式下，則強調政府在區域經濟一體化過程中的主體地位，政府以行政權力對區域內各種生產要素予以調控和配置，通過制度和政策的推行來消除地區之間的行政壁壘。與市場模式下依靠區域內市場自發性整合的緩慢漸進過程相比，政府模式則顯得高效迅速。新生代農民工這一勞動力群體，其具有的極強流動性正是生產要素在市場作用下自由流動的表現，金融危機中新生代農民工因不滿工資收入、“以腳投票”使得局部地區出現“民工荒”就深刻印證了這一點。作為一種市場參與主體，在區域行政立法時不能不考慮其作為生產要素的屬性及其在市場作用下的流動規律，從這一點來說，區域行政立法應有市場模式的因素；然而市場模式無法克服市場經濟的缺陷和弊端，如失業、嚴重的財富兩極分化等，這些缺陷對于渴望在城市安身立命、融入城市生活、求得自身發展的新生代農民工來說，無疑是關鍵性的阻礙?？朔@些市場經濟的弊端，只能依靠政府的力量。此外，新生代農民工維權意識覺醒，面對因戶籍制度等帶來的種種社會福利的缺乏，他們渴望政府在戶籍、住房、社保、教育等方面給予制度保護，這同樣需要政府發揮包括制度建設和創新、消除制度壁壘、協調制度沖突等內容在內的制度導向作用。“現代政府不只是傳統意義上的消極政府，政府功能也不僅僅是彌補市場機制的不足，亦應通過積極行政去增益社會公益和實現社會福利的最大化”，[8]可見區域行政立法模式同樣離不開政府模式。筆者認為，將市場模式和政府模式結合起來是最佳的選擇：一方面，區域行政立法要尊重市場規律，不可盲目干預，同的時注重各種市場主體在立法中的參與以在立法中體現市場規律；另一方面，充分發揮政府的制度供給作用，通過相關制度的設計來達到保護生產要素流動和市場秩序的目的。區域行政立法實質上即是行政區域與經濟區域的矛盾運動的產物，因此，市場力量和政府力量都不可偏廢。
（二）區域行政立法的路徑
區域行政立法是一個新事物，行政法學界對其研究也剛剛起步，因此當前研究對象多為跨省級的區域行政立法，如東三省的行政區域立法。隨著中央政府引導新生代農民工向小城鎮集中、大力發展縣域經濟，小城市之間也將通過特色產業、優勢項目等形成區域規模經濟，這些小城市間的行政立法也應被納入區域行政立法的研究課題。因此，區域行政立法必將涉及多層次的政府主體?；谶@一點，區域行政立法將存在著上級政府主導型和平級政府聯合型兩種具體路徑，對其路徑的研究實質是各級政府在區域行政立法中的參與度問題，這一研究有助于區域行政立法體制的構建。上級政府主導型，是指由上級政府針對其下屬的部分或全部行政區劃間的區域經濟一體化事務作出行政立法，相關的下級政府根據該行政立法可以獨自或聯合制定更加詳細的實施規范。舉例如A省下屬市中的B、C、D三市形成了區域規模經濟，A省便可以針對這三市區域經濟一體化中的某些事項進行行政立法。而目前區域行政立法研究主要為平級政府之間的聯合立法，容易讓人對區域行政立法的理解狹隘化。如前面對區域行政立法研究范圍的分析，筆者認為，研究區域行政立法的目的在于指導相應的區域經濟一體化，只要是針對經濟區域內生產要素的流動和配置、具有區域影響范圍的立法都可以研究。隨著政府對新生代農民工保護意識的加強以及縣域經濟發展，區域行政立法的研究對象也將更加豐富。區域行政立法作為一種特殊的地方行政立法，其目的之一便是針對那些經濟區域內暫時不適合全國性立法的事項作以探索和實驗，因此參與立法的政府主體應該是根據實際需要靈活處理的；平級政府聯合型，則是平級的政府之間通過協商進行聯合立法，是當前區域行政立法的主要路徑。
這兩種立法路徑各有利弊：上級政府主導型，其優點是一方面因其較高的行政等級而為下級政府進一步制定細化規范提供了制度平臺和合法性基礎，且往往更具有全局性和戰略性，能適應更大范圍內經濟發展的需求，另一方面也因其直接介入下屬行政區劃內的事務，能有效減少下級政府間的協商和博弈成本，效率較高；其缺點在于一定程度上忽視了下屬地方的自主性，而且可能因為不了解地方的具體情況而做出不切實際的規定，導致下屬經濟區域的束手無策甚至抵制。平級政府聯合型，其優點在于參與區域行政立法的政府間相對獨立、平等，具有協調妥協性，更加兼顧區域內各地區的具體情況和利益；其缺點在于，幾個政府間的聯合立法可能缺乏全局性，甚至會造成新的一體化經濟區域內的行政壁壘或壟斷。結合兩種路徑的優缺點，筆者認為我國區域行政立法的路徑應是上級政府主導型和平級政府聯合型兼有。區域經濟一體化過程中，上下級政府從來都不是絕對分開的，而是相互配合的關系。值得一提的是，兩者模式相互結合應以平級政府聯合型為主，上級政府主導型為輔，因為區域經濟發展的主力終究還是地方政府。許多地區間的事項往往應由地方間通過區域立法加以實驗探索，成熟后再由上級機關予以立法推廣。如果上級機關不加區別地在任何情況下都先予以立法，可能會在一些事項的規定上提供了不恰當的標準，會使下級政府的創新能力受到限制甚至造成推卸責任，例如關于新生代農民工的醫療保險政策，一個經濟區域內的各個地方政府應結合該區域經濟水平靈活進行區域立法，若是國務院直接規定了統一標準，可能會造成本該提供更高標準醫保的發達地區“省心省力氣”，而經濟水平略低一些的地區負擔加重。#p#分頁標題#e#
三、新生代農民工保護對區域行政立法制度設計的要求
（一）區域經濟立法體制設計
行政立法體制是指法律規定的有權進行行政立法的行政機關、其行政立法的權限劃分以及行政立法層級效力所構成的體系。[9](P186)區域行政立法作為一種特殊的行政立法，對其立法體制的研究也可按照這個思路進行。
1.區域行政立法主體
按前面對區域行政立法路徑的分析，區域行政立法主體分為兩種情況：（1）在上級政府主導型的區域行政立法中，其立法主體自然是該上級政府，按層級由低到高來看，主要包括地級市政府、省政府、國務院。（2）在平級政府聯合型的區域行政立法中，筆者認同王春業博士的觀點：可以設計一個區域行政立法委員會作為立法主體。[10](P127)該立法委員會由區域內平級的各政府負責人組成，這些負責人輪流擔任該委員會主任。那么該委員會是屬于臨時性機構還是常設性機構？筆者認為兩者皆可，應結合實際情況設置：對于經濟一體化的區域，如東三省經濟區、長三角經濟區等，因在長期歷史過程中形成了較為緊密的聯系，共同事務較多，其區域行政立法委員會可以常設；對于某些特殊情況，如在某些勞務輸入大省與勞動輸入大省之間，可能會就新生代農民工在流動過程中相關社會保障關系的轉接問題作出實驗性的區域行政立法，這是一種探索和嘗試，故其立法委員會可以是臨時性的?？傊?，區域行政立法的初衷在于靈活應對地區之間的共同事項，故對其體制的建構可以根據實際情況靈活處理，而不必完全拘泥于傳統的立法理論中。
2.區域行政立法權限
上級政府主導型的區域行政立法，其立法主體是該上級政府，故其區域行政立法權限不得超出憲法、法律規定的該層級政府自身的行政立法權限。如國務院的區域行政立法通常為：根據憲法和法律制定行政法規，就授權立法事項進行立法等。平級政府聯合型的區域行政立法，其立法權限也需要在其參與主體即各平級政府的立法權限內，具體可以分為兩種情況：（1）縣級政府或普通地級市之間的區域行政立法，由于這些政府沒有行政規章制定權，只能制定一般性行政規范文件，故其可以規定的事項通常在于執行法律、法規或規章，或是結合本地區情況在其管理職權范圍內的事項，且不能與法律、法規和規章抵觸；（2）對于省政府、較大市之間的區域行政立法，其立法權限較為豐富，包括法律、法規授權的事項，由該級人大及常委會授權本級政府規定規章的事項，根據本區域情況為執行法律法規的規定需要制定規章的事項等。
3.區域行政立法的等級效力
對于上級政府主導型的區域行政立法，其效力等同于該政府制定的法律規范的效力，如省政府就下屬某幾個縣市的區域經濟事項做出了一項行政規章，則該區域經濟立法的等級效力即是一般規章的效力。對于平級政府聯合型的區域行政立法，同樣分為兩種情況：（1）縣級政府或普通地級市之間的區域行政立法，由于這些政府只能制定一般性行政規范文件，故其之間的區域行政立法性質也是一般性行政規范文件，在效力上高于這些參與立法的政府各自的規范性文件，但低于法律、法規和規章；（2）省政府、較大市之間的區域行政立法，參與立法的政府通常有制定行政規章的權限，因此他們之間聯合制定的區域行政立法性質也為行政規章，故其效力在法律、法規之下，但高于該立法區域內各政府制定的規章及其他規范性文件。
（二）區域行政立法內容設計
在區域經濟一體化基礎上討論區域行政立法，使得對區域行政立法的研究容易陷入這樣的窠臼：一方面只注重將地理位置上緊密相依、經濟上融為一體的地區作為研究對象，忽視了地理位置上并不相連、在經濟一體化上關系也不大的地區之間實際可能存在的需要聯合立法事項；另一方面是陷入唯經濟制度論，過分強調區域行政立法內容中關于經濟秩序、產業發展的規定，忽視了同樣重要的其他制度如區域環境保護、社會保障等制度。長期以來，一些城市的政府，只想要農民工的廉價勞動力，不愿為農民工提供平等的社會服務；只想揮霍農民工的青春，不愿為農民工提供養老保障，這種“經濟接納、社會排斥”的做法反映了城市管理者的褊狹、自私。[11]因此，區域行政立法的內容除了應包括各項關于經濟一體化的政策外，還應包括配套的社會保障制度等。本文結合如何保障新生代農民工，側重探討關于社會保障制度等內容的設計。
一方面，在一體化經濟區域內，以養老保險、醫療保險制度為例，盡管現在農民工也可以享受這些養老、醫療保險，然而目前我國醫療保險、養老保險實行省級統籌，難以互通互聯，而新生代農民工流動性較強，各地區之間保險轉接難，使得他們不得不放棄入保；另外各省之間規定的標準也有所不同，類似的還有住房政策、教育制度等，這些城市之間的規定不一造成了一種“城市內部新的二元結構”，[12]對于這些問題，一體化的經濟區域內各個地區因為在經濟文化等各方面具有同質性，有做到相關制度統一的能力和條件，因此可以通過區域行政立法，結合區域內實際情況進行試水。值得一提的是，如前所述的以平級政府聯合型為主、上級政府主導型為輔的路徑，對于這些制度的試水應由地方政府先行探索，發達地區在設計制度時應充分發揮本區域的經濟優勢，給予更多更好的福利性規定，上級政府不宜事先就制定一個普遍性的標準。
另一方面，不在同一經濟區域內的地區之間也可以進行相關共同事項的區域行政立法。以教育制度為例，許多大城市中外來民工子女的教育是個大問題，尤其是在當前高考制度下，戶籍制度的阻礙、各地教育體制不同更加重了這一問題的復雜性，然而對新生代農民工來說，子女的教育公平問題至關重要。從長期來看，高考制度的改革不可避免，因此在一些勞務輸出大省和勞務輸入大省之間，可以先就這些教育問題進行試驗性的立法，這對探索相關制度的改革也大有裨益。
（三）區域行政立法程序設計
根據我國《立法法》規定，結合國務院頒布的《行政法規制定程序條例》及現行行政立法的實踐，行政立法一般遵循的程序為：編制行政立法規劃、起草、征求意見、審查、決定與簽署、公布和備案等。區域行政立法作為一種特殊的行政立法，其立法程序可以基本上遵循這幾個步驟。本文側重點不在于對這些程序進行詳細解釋，而是結合對新生代農民工的保護，提出區域行政立法程序中應注意的新生代農民工的民主參與問題。談及新生代農民工保護時，區域行政立法之所以優于區域行政協議等制度，一個重要原因就是區域行政立法能保證新生代農民工的參與。前面已論述了區域行政立法的模式選擇問題，即市場模式與政府模式相結合。市場模式強調市場主體的參與，作為一種生產要素的新生代農民工，與一些代表其利益的NGO等都是市場參與主體，因此在區域行政立法中需要通過程序參與以保證利益的實現；政府模式下，區域行政立法本身作為一種政府的行政行為，首先追求的是行政效率。因此，兩種模式的結合反映到區域行政立法程序中，體現為既要注重民主參與，也要注重立法效率。#p#分頁標題#e#
對于上述的編制行政立法規劃、起草、征求意見、審查、決定與簽署、公布和備案等區域行政立法程序應遵循的幾個普遍性步驟來講，每一步驟既要有民主參與，也要注重效率。但是每個步驟的側重點不同，從整體來看，編制行政立法規劃、起草、征求意見這三個階段更應側重于民主參與，審查、決定與簽署、公布和備案這三個階段則應側重于效率。前三個階段的民主參與能為后三個階段的效率提高打下基礎，后三個階段的效率則是之前民主參與后的應有之義。新生代農民工之所以在城市面臨著和傳統農民工同樣的甚至更為嚴重的問題，如工作環境差、工資低、社會保障缺失等，一個重要原因在于這一弱勢群體缺乏話語權，基本沒有政治參與的途徑來表達自身的利益需求，政府的決策往往由權利精英操縱完成，缺乏實質性的社會互動。而新生代農民工因為具有較強的維權意識和相對較高的文化程度，以及對個人發展的高度重視，其政治參與的要求也更為迫切，他們對現代通訊媒介工具的熟悉也為其多途徑地政治參與提供了可能性。
因此，改變新生代農民工的弱勢群體地位，應為其提供有效的政治參與途徑，擴大其表達利益訴求的渠道。反映到區域行政立法程序中，可以設計相關的立法參與制度：1.政府信息公開制度。知情權是參與權的前提，在區域行政立法的每一個階段，都應把可以公開的相關信息通過多種方式公布于眾，充分保證新生代農民工等弱勢群體的知情權和監督權；2.立法信息實地調查制度。在區域行政立法的立法規劃階段，立法委員會應深入到新生代農民工等群體之中，多做調查研究，使相關的立法信息更加完備準確，形成有利于保護弱勢群體的基本規劃和立法思路，切不可僅憑政府或利益集團的“一家之言”即予以立法規劃；3.聽證制度等各種參與制度。立法的起草階段是操作法律規范具體條文的階段，是立法程序中最為關鍵的環節，關系著立法的質量和今后推行實施的效果。起草階段應當組織新生代農民工代表以及相關的NGO通過聽證、網絡參與、投否定票等形式參與到立法的起草工作中，使立法草案能反映弱勢群體的利益需求。在征求意見、審查等環節都可以靈活采用這些制度以達到民主參與的效果。
四、結語
作為一種重要的生產要素，新生代農民工在經濟建設中發揮著重要作用，同時與當前國家強調的經濟轉型、產業結構調整、城鎮化推進、收入分配改革以及社會保障制度完善等各方面重大改革密切相關，因此，對作為弱勢群體的新生代農民工的保護，直接關系到國家的長期綜合發展。區域行政立法的相關理論和制度設計，不可囿于狹窄的地方經濟中，而應放眼覆蓋面更大的地域范圍和長遠發展，以權利保護為立法導向，務必根據形勢的變化不斷加以調整和完善，及時對現實情況作出反應，充分發揮其保護勞動力權益、促進區域發展的作用。