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作者：尤光付 單位：華中師范大學管理學院
一、我國縣級政府行政監督體系
我國縣級政府行政監督運作的體制和機制在縣域政治體制改革與創新中迅速發展,已逐漸建構起了由他律、自律和參與三個模塊所組成的三維監督體系。屬于他律模塊的,有人大權力監督、法院行政審判監督和檢察院法律監督所構筑的權力制約監督,有政協民主監督所設置的體現協商性民主的非權力性監督。他律模塊主要是從行政權運作的外部政治環境中以立法權、司法權、政治協商制約行政權,體現憲政中的權力分工配合原則和民主、法治取向,其主體獨立,內容明確,程序嚴格,方式規范。屬于自律模塊的,有上級機關的監督、紀檢監察部門的黨紀政紀監督、組織部門的干部監督和審計部門的審計監督。自律模塊的監督系統及其運作機制,因科層制中的管理控制職能而生,又因科層制的層級和幅度的互動而變,彰顯了沿管理層級與管理幅度而實施的考核、審計、督促、懲處等內控機制。屬于參與模塊的,有縣域公民的監督,有工、青、婦、行業協會等社團組織的監督。參與模塊的監督系統仰仗著民權、民生而風生水起,表達著公民、社團等的利益訴求,自下而上地監視和制約著行政權力。在這個三維監督體系中,上級政府部門、縣委部門監督中的紀檢監察機制、層級監控機制、復議機制、審計機制等最為重要,位于第一層;人大、政協監督中的權力制約、民主協商機制等,在縣委的支持和憲政民主的保障下發揮作用,位于第二層;法院、檢察院監督中的行政訴訟機制、反貪機制需依審案而啟動,可列第三層;公民個體、社會團體、新聞媒體監督中的維權監督機制和輿論監督機制,主要是參與維權,屬第四層。
二、我國縣級政府行政監督體系的缺陷
首先,各監督主體的權力發揮有待進一步加強。從他律模塊看,縣人大及其常委會監督中應然的權力與實然的權力有差距,監督工作中的規范不夠、機構不全、人手太少、力度不強等問題多年以來都是縣人大工作的難處所在?？h司法機關開展的司法監督,本來就不多,有時個別地方政府認為其影響縣域經濟發展和政府形象,因而有訴訟不出庭的情況,有復議、救濟不到位的情況,有行政訴訟受干預不讓原告勝訴的情況?？h政協的民主監督,理應有其代表的個體優勢和組織優勢,但縣域中派較少,界別構成又因大量的農村青壯年男女進城務工而顯出代表界別構成上的不充分。從自律模塊看,上級監察機關沒有人、財、物的實權,無法真正對下級監察機關進行實質性的領導,而同級政府的主要領導卻能夠直接或間接干預監察部門的工作。當地方利益與中央利益、局部利益與整體利益發生沖突時,少數縣級政府領導由于受本地區利益的驅動難免為了自身的局部利益實行地方保護主義,干擾監察工作,甚至為違紀違法者說情開脫責任。從參與模塊看,縣域公民、社團組織監督這類監督主體常缺乏充分的、自覺的、應變的意識和行動,且其監督結果的落實往往須依賴其他監督主體的支持和行政救濟。
其次,監督機構有職責分工不明之處。紀檢部門抓黨風廉政建設方面的黨紀檢查,監察部門抓政府部門的廉政和效能監督,黨的組織部門抓干部監督,審計部門抓經濟監督,在實際運作中存在職責交叉、分工不明之處。從目前查處一般案件的實際情況看,各監督主體之間的隸屬關系、配合關系還沒理順,要么各執一端,要么互相推諉,甚或相互掣肘,使監督工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”。
再次,適用的原則、標準和手段等有設計不周之處。近年來,我國在行政訴訟、行政復議、行政監察、行政處罰、行政許可、政府采購、國家賠償、政務公開、黨內監督等方面出臺了若干法律或政策措施。但縣級政府行政監督在適用中依照縣情而采取具體落實措施時不周密,使某些重大的監督活動無所適從:一是民主集中制原則沒有詳細的事項、內容、程序和方法等制度措施切實保障其貫徹執行;二是已有的一些監督、監管法律法規缺少系統明確的標準、程序和供操作的方式,規定的內容落后于實踐;三是對在一定條件下容易發生的違法違紀行為和不正之風,事前無有力的防范措施,事中對已出現的苗頭性問題不能及時察覺,使許多本來可以得到糾正的問題因無事前、事中的監督而難以及時得到糾正;四是行政責任制應有的環節(如講責、定責、履責、評責、追責等)不齊全,對違紀違法但不觸及刑律的行為如何處理,缺少配套規定,責任追究不到位;五是監督方面應當具備的政務公開不充分,造成監督信息不暢,讓監督主體監督不力。
復次,監督者和被監督者整體素質有待提高。就監督者而言,可能因民主、法治的觀念不強或氛圍不濃而不能在縣域熟人社會的氛圍中善于監督。例如,監督者不注意堅持原則、怕得罪人不敢實施過硬的監督。就監督對象而言,可能因認識不到位或自以為是,缺乏虛心接受監督的意識。有的領導干部認為監督是對他人的,甚至對監督有反感和厭惡情緒,把來自各方面的正常監督看作是對自己的“束縛”或“不信任”;有的領導干部將權力高度集中于個人手中,重大事項暗箱操作,凌駕于組織和群眾之上,拒絕、壓制和逃避監督,美其名曰承擔責任、提高效率、減少麻煩。
三、完善我國縣級政府行政監督體系的舉措
1.優化權力制約
對縣域監督而言,必須有一系列的作用于決策、執行與監督諸環節的制度設計,優化權力制約,進而形成權力有效有序運作中相互制約、配合、協調的監督網絡(如圖1)。
首先,行政權力分解與權力配置必須科學,以便構建起“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的權力運行制度。依此,在領導班子層面,應做好“減人”(精簡黨委班子職數)、減層(減少副書記職數)、減線(擴大黨政交叉任職比例),進而解決好組織推薦與群眾直選的關系,處理好黨內分工與黨外分工、初次分工與日常分工、專任分工與兼任分工的關系,保證領導班子既對上負責又對下負責。在政府運作層面,要解決好縣級政府的職能轉變與定位問題,解決好縣域經濟發展中的政府導向問題,解決好決策權、咨詢權、執行權、監督權的相互分離、制約與協調問題,解決好行政審批中受理權、審核權、批準權、復查權的相互分離問題等。
其次,行政權力分解、配置科學后,應強化縣域人大監督。一是縣委要重視人大建設,從組織、人事上保障和支持人大及其常委會對縣級政府的監督;二是要明確縣人大及其常委會對縣人事、財政和法治的監督事項和程序手段,要使質詢、罷免、撤職、調查、審議和批準等方式規范且具體明確,要適當引進聽證機制、信任表決機制和彈劾機制;三是要提高縣人大代表的監督權能。這方面應采取措施在保持現有的縣、鄉兩級人大代表的直選的組織和程序的同時,完善候選人提名制,增設競選程序,將劃分單名制選區并實行地區選舉與屆別選舉相結合,并完善候選人介紹和競選機制。[1]同時,必須盡快改善法律監督。其一,在行政訴訟、檢察監督、司法審查、反貪肅貪等方面可以吸收外國先進的、成熟的做法和中國已有的某些有益經驗;其二,處理好司法機關與縣人大、縣委的關系。一般應通過正常工作定期或不定期匯報制、重大問題的討論和決定事項在事先請示報告制、重要工作的雙向聯系制、任免或評議工作與縣委有關部門領導的碰頭會議制等制度性的措施來體現縣委領導,并保證司法機關真正實行垂直領導和嚴格按照有關的法律和程序實行獨立偵察、獨立辦案和獨立審判;其三,除了公開審判、律師辯護、司法機關的內部監控、當事人的上訴、法官的職務激勵保障之外,還要健全縣人大常委會對司法監督的再監督。#p#分頁標題#e#
此外,還應以政治協商民主和公民權利來制約行政權力。在政協民主監督方面,要發揮派和界別代表在縣治中薈萃人才、密集智力、廣泛聯系、直言不諱等社會資本方面的功能優勢,在監督的原則、對象、內容、程序、方式等方面予以規范和改進,將參政議政與民主監督結合起來,將政協有組織監督與政協委員個人監督結合起來,將重點監督與日常監督結合起來;在民主管理方面,宜重視社會各界特別是社團組織“第三部門”等的有序參與。
2.整合內部監督
第一,整合內部監督,先要整合內部監督的機制。如上級行政機關對縣級政府機關開展層級監督,應創新一些機制,包括行政執法責任制、評議考核制、廉政責任制等在內的一系列規章制度。又如,在保證紀檢、監察、審計、干部監督諸專門監督的相對獨立性的同時,加強黨內民主監督機制的完善,從而充分發揮黨代會、黨委會、黨代表、黨員個人、紀檢機構、組織部門等的監督權能,重點關注對黨政領導干部的監督,關注對干部人事工作的監督;要在省縣兩級管理體制改革試點的基礎上,將縣級審計機關實行由省垂直領導,并適當增加經費投入,改變目前縣審計局無力開展或開展監督就想著如何罰點款了事的問題,進而將審計電算化與會計核算中心、地稅、財政、國庫和社保等聯網,以實現遠程聯網電子審計,解決好整改和追懲缺位之憂;要將若干部門的反腐保廉機制整合,重塑行政機關內部的預防腐敗機構。
第二,整合內部監督,要讓內部監督中的若干廉勤激勵與約束機制不斷充實起來。為此,一是要實施政務公開,包括改善行政服務中心的體系和機制,建立健全政務公開的考核指標體系、評議機制、警示機制、監控機制和責任機制;[2]二是要充分實施并完善政府采購制、行政許可制、決策聽證制、事項質詢制、離任審計制、述職述廉制、家庭財產申報制、行政救濟制、責任追懲制、限收禮品制等等;三是實行紀監機關內部公開審理、申訴聽證制,保障被調查人的申辯權、申訴權、人身權、隱私權和知情權;四是要加強電子監督,降低監督運營成本,精簡機構和人員,提高監督效能;五是要科學設定評估網絡、評估指標、評估方法以及評估結果的運用,構建一個紀檢監察績效評估體系(圖2)。
第三,整合內部監督,要加大內部監督力度。目前,應克服對領導干部“重使用、輕管理、疏監督”的弊端,消除“不敢監、不好監、不能監、不想監、不會監”的心態和問題;宜采取管制分權、立法(執法)聽證、司法審查、行政救濟、責任追懲等措施,加強上級機關對縣域中的經濟監督、財政監督、市場監督、技術監督、環境監督和公共衛生監督等政府監管(執法)行為的監督,防止合謀、俘獲、收買、尋租乃至監管權的爭奪,使監督資源得到有效的配置,減少地方保護主義現象。[3]第四,整合內部監督,也有必要輔之以道德監督,塑造健康向上的行政文化。一是借鑒古代的德治經驗和美國政府道德機構督導、培訓和審查的做法,防范庸俗頹廢文化侵蝕公務員隊伍;二是用“八榮八恥”去治理“跑官”、“要官”、“買官”、“賣官”、貪財、賭博、造假、公款吃喝、鋪張浪費等丑行和劣行;三是開展廉潔文化進社區、進家庭、進學校、進企業等活動,讓其在豐富多彩的活動沁潤心靈。
3.加強對“一把手”的監督
一是要充分發展并適時創新黨內民主,規范領導人的權力運作,提高黨內監督質量。具體講,第一,凡屬方針政策性的大事和重要干部的推薦、任免和獎懲,實行提名者擔保,且都應由黨的委員會集體討論并實行無記名投票表決;第二,在試點基礎上實行縣黨代會常任制,充分發揮黨委會全體會議和黨代會代表的作用,保證黨員充分行使知情權、表達權、參與權、選擇權、監督權和申訴權,用黨員權利制約“一把手”的權力;第三,落實領導班子分工基礎上的個人負責制,重新審視領導班子負責人與領導班子成員之間的關系構成、功能設置以及議事運作機制,減少副職,解決黨委與政府班子職能交叉、分工重疊的問題,真正做到事項、議程、決策方式、責任等明確化和規范化;第四,上級組織要增強監督意識,定期聽取“一把手”工作匯報,通過加強檢查、考察、誡勉談話等方式了解情況、發現問題。
二是防范“一把手”權責運作中易發的違紀違法問題。一些縣的經驗是,認真研究分析“一把手”成為腐敗“重災區”所反映出來的突出問題,在深化干部人事制度、行政審批制度、財政體制、金融體制、投資體制、司法體制改革,健全政務、廠務和村務公開制度,規范工程招標投標、土地使用權出讓、產權交易、政府采購的基礎上,防止逢年過節、生病住院收“紅包”變相受賄,防止配偶、子女、秘書等借權謀私營利,防止縣領導腐化墮落;創設重大決策聽證制、任用干部提名連帶責任制、任職交流制、任職回避制、黨務票決制以及報告個人有關事項、述職述廉、民主評議、誡勉談話、巡視和派駐經濟責任審計等,使“一把手”在縣治中不可能在一些重大問題上個人說了算或有操控余地。
三是在構建教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗的體系過程中健全預防體系。首先,在防范和追懲“一把手”謀私方面,宜借鑒國際經驗,在省、縣設立預防腐敗局,對一些腐敗易發領域和環節提出預防腐敗的治本對策,內容涵蓋推行干部作風和行政效能建設問廉問責書,委任制干部提名任用新機制,黨委、紀委罷免和撤換不稱職領導干部的辦法,上級紀委對下級黨政班子成員廉政談話制度等,形成各部門通力合作來齊抓共管、全社會共同參與預防腐敗的良好局面。[4]其次,在重視權力觀教育、廉政教育的同時,精簡“一把手”職數,進而適當提高任職待遇和適當設立“廉政基金”或“廉政保證金”,讓其無論在崗長短或進退之間都不愿腐、不能腐、不敢腐和不必腐。
四是增加覆蓋面廣、渠道暢通、反應靈敏的監督工作機制,包括:(1)聯動機制。即相關監督管理部門加強協調和溝通,共同參與“一把手”的監督管理,形成干部監督的合力。(2)協調機制。即由組織部門牽頭,每季度紀檢、監察、檢察院等執紀執法部門聯系一次,每半年召開一次聯席會議,綜合分析領導干部隊伍中出現的問題。(3)責任機制。即按照權責一致、依法有序、民主公開、客觀公正的原則,建立以行政首長為重點的行政問責制,真正做到有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償。(4)巡視機制。即在省域巡視基礎上,鋪開縣域巡視,巡視工作組可采取暗訪、座談、查閱方式等開展活動,重源頭、結果、目標的監督檢查。(5)申報機制。即盡快在個人收入申報和金融實名制基礎上實行家庭財產申報制度,不僅要求如實申報,而且必須全面公示,實行精細化監督。#p#分頁標題#e#
4.推進法治政府建設
第一,深化縣級行政管理體制改革。在這方面,尤其要適應政府職能變遷的總體趨勢,轉變縣級政府職能,依法界定和規范縣級政府“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”職能的具體事項和內容,合理劃分和依法規范縣級政府各職能部門的權責,實現政府機構和編制的法定化,完善集中統一的公共財政體制,改革和創新行政管理方式,公開政府信息,杜絕縣級政府與民爭利,防止為追求片面的政績圖表彰圖升遷所產生的“地方政府競爭”損害民生,防止“行政權力部門化,部門權力利益化,部門利益法制化”。
第二,縣級政府應立足縣域實際緊密圍繞權力運行的重點部位和重點環節規范重要領域權力運行制度,針對當前在工程建設、土地出讓、產權交易、醫藥購銷、政府采購等領域商業賄賂突出的問題,針對群眾反映強烈的上學難、看病貴、亂收費、拆遷或征用中侵犯群眾利益和拖欠農民工工資等一些帶有普遍性的民生問題,加強反腐保廉保勤的制度建設:(1)完善縣級政府行政決策機制,規范行政決策程序。完善重大行政決策聽取意見制度,推行重大行政決策聽證制度,建立重大行政決策的合法性審查制度,堅持重大行政決策集體決定制度,建立重大行政決策實施情況后評價制度,建立行政決策責任追究制度。(2)建立健全規范性文件監督管理制度。嚴格規范性文件制定權限和程序,完善規范性文件備案制度,建立規范性文件有效期制度和定期清理制度。(3)規范行政執法行為,提高行政執法效能。改革行政執法體制,完善行政執法經費保障機制,完善行政執法程序,加強行政執法隊伍建設,強化行政執法責任追究。(4)制定防止利益沖突的制度,如財產申報、資產處理、回避、離職后行為限制等制度。
第三,強化對行政行為的監督。依照國務院《關于加強市縣級政府依法行政的決定》規定,縣級政府要在自覺接受人大監督、政協的民主監督和司法機關依法實施的監督的同時,更加注重接受社會輿論和人民群眾的監督。縣級政府及其部門要認真貫徹執行行政復議法及其實施條例,充分發揮行政復議在行政監督、解決行政爭議、化解人民內部矛盾和維護社會穩定方面的重要作用?？h級政府及其部門要加強對政府信息公開條例的學習宣傳,健全本機關政府信息公開工作制度,健全政府信息公開的機制,健全政府信息公開工作考核、社會評議、年度報告、責任追究等制度。