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作者：顧麗梅 單位：上海復旦大學
一、新時期的大眾傳媒及其政治功能
當代西方,隨著信息網絡的沖擊,以網絡為代表的大眾傳媒對政治生活的影響越來越受到眾多學者的關主,有人稱之為“第四等級,即在18世紀第三等級之后新崛起的政治勢力;有人稱之為“第四種媒介”;更有人稱它為與傳統的立法、行政、司法權并立的“第四種權力”,或“政府的第四部門”。無論何種稱謂,顯然表明以網絡為主導的大眾傳媒已經承擔起了重要的政治功能。大眾傳媒以其高度發達的手段,廣泛介入社會政治生活,滲透到政治生活的每一個領域,極大地改變了社會政治結構、公民的政治行為和社會政治心理;改變了傳統權力的性質、分配方式以及權力的運作方式,成為政治系統的有機組成部分。大眾傳媒在本文是作為民意的代言人出現的。就象議員由于選民的投票而具有權力一樣,傳媒因為與大眾相聯系而具有權力。它不是立法權和司法權,也不是財權和軍權,它是輿論的權力、道義的權力。這是一種無形的權力,其它權力都得正視它表達的聲音。它不是一種剛性的權力,而是一種柔性的權力;換言之,沒有人必須服從它,但是,也沒有人能忽視它。與立法、行政、司法權力相比,作為第四種權力的大眾傳媒具有以下功能:首先,監督功能。正如道格拉斯•卡特曾經指出的那樣:新聞媒介是政府的第四大部門,可以監督立法、行政、司法三權①。換言之,大眾傳媒的作用主要是監督和制約政府其它三個部門。并且,三個部門的相互監督也借助于它的力量。第四種媒介為大眾監督政府、監督受他們委托的各部門的政府官員,提供了可能。并且,第四種媒介也能成為政府施政的有力工具。其次,服務功能。第四種權力來自于民,服務于民,它的根本精髓是為公眾服務。它要求對不同的文化,不論是精英文化,還是亞文化;以及對不同民族的語言都要兼顧,倡導文化與知識的普及。并且,由于網絡的普及,這種服務變得更為廉價,更為便捷,更具有時效性和不受時空與疆界的限制。第三、民主功能。以網絡為主的大眾傳媒其根本宗旨是告知公眾以真相,它極大地縮短和取消了人們之間的時空距離,從而為在較大規模的社會里建立民主制度提供了有效的技術工具,因而第四種媒介具有高度的民主功能。就其政治功能的角度而言,第四種媒介的主體是社會廣大公眾。換言之,第四種媒介是當代公民監督與制約政府及其官員的有力工具,是真正實現民主的重要途徑。第四、雙向地互動功能。以網絡為主導的第四種媒介,與傳統的大眾傳媒的單向行為、選擇面窄、自由度低的特性相比,它使任何人都有可能參與到由點到面的大眾傳播系統中來,從而實現傳播者與受眾的無差別化。同時,互聯網絡是一種雙向媒介,它要求每個個體不僅被動地接收,還要主動地參與。它的傳播模式也不是一點對多點的單向信息流動,而是多點對多點多交互式的和網絡狀的信息流動。正如德弗勒和丹尼斯所說“大眾傳播早已成為美國政治的中心部分。”哈佛大學的A•索芩尼森也指出“新聞界在西方國家業已成為最強的力量,它的權力已經超過了行政權、立法權和司法權。”總之,無論人們如何看待第四種媒介,但它對政治生活的巨大影響確為人們所公認。
二、新時期的大眾傳媒為行政發展提供了新的契機
每種行政理念與范式都有相應的技術支持,即與公共行政相關的行政技術是促使行政發展的主導因素。如果說工業社會推動行政發展的是以電話、電視和廣播、報刊為主導的信息傳播技術所推動的,政府通過這些信息傳播技術與公民溝通;那么現代社會推動行政發展的主導力量無疑是以網絡為主的信息通訊技術,它使得政府乃至行政官員通過網絡與公民之間的溝通更為頻繁,更為迅速與便捷。
第一、以網絡信息技術為主導的大眾傳媒的發展帶來了行政決策的科學化,為行政現代化提供了可能。一方面,現代行政技術是隨著公共行政管理和現代科學技術的不斷發展而發展的,它與行政流程之間是一種交叉互動的關系。行政技術的發展與創新可以推動行政流程的再造與創新。另一方面,它也為行政決策提供了科學化的工具。為此,行政技術的發展為行政信息的傳輸提供了新的途徑,它使得信息的傳播更具有時效性,更為靈活、更為便捷和廉價。信息的質量和時效性得到了充分的體現,尤其是網絡信息技術的發展,代替了傳統的郵政、電話等傳遞信息的方式,為科學化決策提供了質與量的保證。就傳統社會而言,決策層獲取信息的主要渠道之一,是由下而上的層層書面材料匯報,信息的流動是單向的,信息流通的環節過于繁多,這些層級的行政人員憑借信息傳遞渠道的單一,往往從局部或自身利益出發,報喜不報優,對信息進行有選擇性傳遞或利益傾向性的修飾,導致信息失真。并且,信息流通的不暢,使得公民只是被動的受眾,無法積極的參與公共事務的管理,信息的反饋也無法及時傳送到決策者手中。而信息的失真與流失等又造成了行政決策者的有限理性,導致錯誤或無效決策。網絡技術提供了政府與公民之間信息的雙向互動,極大地影響了現行信息傳遞模式,大大提高了信息保真率,改善了決策者的有限理性。就基層行政人員和公眾而言,可直接通過網絡通訊技術將信息直接傳至決策層,使信息傳遞渠道多元化;就傳統的信息傳道的中間層而言,在網絡通訊技術的沖擊下,其功能不斷減退,導致現代組織結構向中空化方向發展。網絡技術的作用,無形中消除了信息源與決策層之間的人為障礙,使得行政信息的反饋渠道更為暢通,傳遞更為迅速、及時,有利于避免在信息傳遞過程中的信息流失與失真現象,為行政決策的科學化提供了保證。
第二、以網絡通訊為主導的大眾傳媒為行政監督提供了有效的手段。網絡將使權力從政治家和政府等管理者的壟斷中轉移到那些直接參與價值增值的普通勞動者和公民手中。公民的政治參與將不僅僅限于投票,更為重要的是對于行政流程與行政活動的監督。行政民主化成為行政價值的必然追求。新的民主價值觀是建立在公民獲得知情權的基礎之上。②達爾認為至于什么是民主,至少存在五項衡量標準:1、有效的參與,2、投票的平等,3、充分的知情,4、對議程的最終控制,5、成年人的公民資格③。知情權是在當代西方得到承認的一項新的公民權利、民主權利,也是大從傳播媒介所獲得的一項新的權利。如果公民沒有得到充分、正確、全面的信息,也就沒有“充分知情的民主”(well—informeddemocracy)至于充分知情,達爾認為,應是“在合理的時間范圍內,所有成員都有同等的有效的機會來了解各種備選的政策及其可能的結果。④”無疑,知情權的確立使大眾傳播媒介在監督政府、溝通政府于公眾方面發揮了更大的作用,同時也保證了公民更有效地參政。而網絡的出現,賦予了公民充分的知情權。此外,網絡還具有信息量大、速度快、范圍廣等特點,因而是行政監督的有力工具。#p#分頁標題#e#
第三、新的大傳媒為公民更為廣泛的行政參與提供了途徑與工具,使得大眾普遍、平等的行政參與成為可能。民主是公民參與政治決策的一種制度安排,而公民要參與決策,必須獲取充分的信息。以網絡為主體的傳播信息技術,以其廉價、快捷性和交互性的特性,為公民廣泛深入、普遍地行政參與開辟了道路。它一方面鼓勵公民積極地參與政府管理生活,另一方面,也為公民的參與提供了有效地技術手段,也使公民參與的范圍更廣。換言之,網絡是交互式的媒介以及多媒體信息高速公路的通訊網絡的普及化。它為每個公民、不同利益集團、各類組織、政治機構,提供了直接的、普遍交互式的表達意愿、傳遞信息、商議、咨詢、監督、審核、建議、選舉、表決的先進技術裝備。顯然“互動信息技術使選舉和民意測驗變得容易簡單。任何在線上的人都可以參加。”⑤針對公民利用網絡參與行政事務,托夫勒指出:“這是明天可能實行直接民主的一個最初的跡象。利用先進的計算機、人造衛星、電話、有線電視、投票技術以及其他工具,一個受過教育的公民,在歷史上第一次能夠開始作出自己的許多政治決定。”⑥簡言之,以網絡為主導的信息技術擴展了行政參與的范圍,改變了行政參與的方法,使得都有機會參與行政事務,使行政發展成為必然。第四、大眾傳媒的發展帶來了公共行政理念的重塑。公共行政理念作為政府行政對行政體系和行政行為存在的理想狀態的穩定信念,是整個行政系統的靈魂。從一定意義上說,行政理念體現了對行政行為的認同,決定了行政功能與內在構造。傳統社會“效率”在行政價值體系中占據重要地位。它作為衡量行政決策科學性、公共服務有效性、行政行為合理性的關鍵指標。然而,信息社會技術的進步與通訊網絡的發展為公民、尤其是普通公眾參與政治決策和行政活動提供了有利的條件和機遇。信息的開放和透明度的增強,使公民對政治和行政事物的了解日漸增多,對“效率”是傳統公共行政的核心價值觀發生挑戰,取而代之的是公平正義與行政效率并重、民主行政是信息社會行政發展的大勢所趨。換言之,信息社會中的公共行政必須考察政府提供的服務是否促進社會公平與效益。“效率”必須以公平的社會服務為前提、以正義的社會貢獻為代價。民主行政要求公眾需要是行政體系運轉的軸心,即公眾的權利或利益應高于政府自身的利益擴展和利益滿足。民主要求廣泛和平等的參與機會。在信息社會,普遍地聯入計算機網絡已成為實現民主的前提之一。網絡技術在公共行政管理中的運用,使民主行政成為可能。此外,政治的民主還必須實實在在體現在民主的行政過程之中。故爾,政治民主、與行政民主并重。簡言之,因為以網絡為主體的第四種權力的形成,當代西方的政府管理從規制、程序、行為到理念等價值層面都發生了巨大變化。
三、第四種媒介沖擊下的新的政府治理形式
第一、服務行政范式。在傳統的體制下,受布坎南的干預主義理論的影響,政府扮演了更多的生產者、監督者、控制者的角色,為社會和公眾提供公共服務的職能和角色被淡化,有些政府部門和人員甚至于或多或少地忽略了為民服務的最終任務。這既與政府組織的特性有關,也與傳統的政府管理理念有關;政府的職責就是負責人、財、物的分配,而不是提供服務。在管理上,注重的是政府干預和控制經濟與社會發展的功能,視組織成員和公眾為管制的對象和客體,而忽視了政府為社會和公民的服務功能。于是,在以網絡為主導的第四種媒介的沖擊下,政府再造之風席卷了當今西方世界。新公共管理的本質在于指出:政府再造,最重要的目標是塑造一個具有公共服務精神的政府。自20世紀90年代以來,各國的政府再造莫不以重塑服務型政府為其要者。美國于1994年9月20日頒布了“顧客至上:服務美國公眾的標準”(puttingcustomerfirst:thestandardsforservicetheAmericanpeople),主張建立顧客至上的政府。英國政府于1991年頒布公民憲章(thecitizen’scharter),主張施行公共管理的顧客導向(customerorienta-tion)。加拿大、澳大利亞等國莫不把顧客導向作為政府再造的重要環節。簡言之,服務型政府的核心是:將政府由原來的控制者角色向服務者角色的轉換。服務型政府意味著:施政目標從由機關和專家決定,變為由公民來決定;以成本效益為基礎的效率考核,轉變為公眾評估的意見為主導的考核;由對特定“功能”、“權威”、“結構”、的服從,轉變為對“使命”、“顧客”、“成果”的認同;從獨斷專橫的領導向公眾參與領導范式的轉變。
第二、民主行政范式。民主行政范式代表著一種新的,不同于傳統的行政理性的范式,民主行政范式并不反對效率行政范式的理念與作法。民主行政認為,民主國家的基石在于民主原則與民主行政,并使民主哲學能滲入其行政機制之中,依民主行政的觀念,政府是經公民的共識建立的,政府是手段,而公民是目的,“一切以公民為中心,以顧客為導向”,是民主行政的基本出發點;政府是公共利益的代表,政府必須超越特殊之利益集團;政府不僅要重視行政資源有效運用,亦應重視公共服務的公平,實現社會正義;它強調政府決策的開放性,重視社會公民的參與,強調與他人共享權力,采取雙贏博弈,而非零合博弈;政府鼓勵多元和創新而非無差別的一致和順從等。顯然,在第四種媒介的外力作用下,政府治理理念的變革成為可能;真正的政府再造,行政發展成為現實。此外,政府還可以利用電子公告板等新的大眾媒介向公眾大量信息,通過電子郵件建立信息反饋系統,促進政治家與公民之間的深入溝通,公民也可以通過電子郵件對政府部門提出批評和投訴。通過這種方式,政治競爭進入了電子空間,一種新的“在線政治”(politicsonline)誕生了。美國學者貝克(T•Becker)和斯萊頓(C•Slaton)夫婦致力于此項研究,他們組織了諸多實驗,并在此基礎上提出了“電子表決”,“電子化城鎮集會”的觀念。即將來臨的信息社會的“電子民主”已呼之欲出。電子網絡技術的加入,無疑使得民主變得更為真實與廉價。
第三、虛擬行政范式。傳統社會,作為行政主體的政府,其形態是客觀存在的,就一定意義上而言是“有形的”“存在物”。在網絡社會,計算機的使用、信息的網絡化、虛擬現實、虛擬社團、虛擬社區乃至虛擬國家都成為政府行政中所面臨的問題,與傳統的政府行為相比,網絡使政府行為的范圍幾乎不受限制,它把人的交往空間擴展到整個地球和結成網絡的群體之間。社團、組織在形態上發生了革命性的變革,無時空限制的虛擬社區打破了以往疆界的限制。比爾•蓋茨在其著作《未來時速》中指出:“在未來幾年中虛擬社區建設將是網絡應用中增長最快的領域之一”⑦。網絡將極大地增加你能參加社區的數量。在虛擬社區里,人們可以直接參政議政,民主的氣氛更為濃厚,民主變得更為直接、更為真實。因為在網絡上任何人的意見都是以光速在傳播,都是直接反饋與自由表達的。虛擬共同體與虛擬社區的存在為虛擬政府的應運而生奠定了基礎。換言之,以國際網絡技術為基礎,聯結政府各機關內部現有和正在建設的網絡,并充分利用國際互聯網、電子郵件、數碼電視等技術形成的一個廣泛聯結的“虛擬政府”(VirtualGovernment)(參見#p#分頁標題#e#www.looksmart.com),是對傳統政府形態的一大革命與創新,是一嶄新的政府模式,它讓具有“虛擬身份”的網絡公民更強烈地感受到民主的氛圍。民主、平等和參與將是它最為典型的特征。制度的發展與科學技術的進步是緊密相連的,在網絡技術的沖擊下電子民主也呼之欲出。畢竟網絡為公民提供了積極參與政治的技術手段。它使公民能夠通過網絡迅速地找到志同道合者,共商國事,發起動議;它為公民參政提供了極大的便利;它使公民參與的范圍更廣。普通公民再也不是無足輕重和對政事無能為力了。過去許多由于技術手段的限制普通公民無法過問的事物,現在也能讓公民發表自己的意見并作出決定。電子網絡會使更多的公民通過電子論壇參與公共事務的決策與管理。
第四、大眾行政范式。隨著網絡的出現而產生了一種政府治理的新范式———大眾行動。它是建立在新的技術與理念支持基礎上的政府治理新形式,是對傳統的政府治理的挑戰。也即指公共決策的一部分由公民選舉代表制定,一部分由公民直接決定。⑧誠如眾所周知:如果選民的意見不一致,那么代表人究竟在“代表”誰呢?與此同時,對于一些專業性強的公共事物的立法與治理,越來越借助于專家的指教。在專業化和科技化越來越強的時代,作為選民的代表,對必須由他們決定的數不勝數的法案不甚了了,因而也不得不依賴于技術專才的判斷。畢竟,不是所有的代表都是通才,代表甚至不能再代表他們自己。代議制理論受到前所未有的挑戰,被不合格的代表所擁有的決策權,在網絡革命的沖擊下,也許將會逐步回到公民手中。因為,網絡使公民可以獲得決策所需的信息,并實際參與決策的制定。全民合作以幫助領導者完成決策過程將成為可能。畢竟,世界上第一個“電子市政廳”幾年前就已在美國俄亥俄州的哥倫比亞市建立。雖然這僅僅是未來潛在民主的最初跡象,但是,將直接民主與間接民主相結合,已成為民主發展的一個必然的新趨勢。以網絡為主體的第四種媒介不僅增加了公民的權力與政治參與能力,而且網絡的出現消除了城市與城市之間、地區與地區之間以及國家與國家之間的有形疆界,便于全球各地相同目標、興趣相近的個體,都可以通過網絡進行交往,參與政府治理的各項活動。它使人們在家甚至在當地社區就可以參與討論或者決策制定過程,使公民行政參與的范圍更廣。例如英國政府希望通過信息傳播技術來推動政府再造的進程,通過運用信息傳播技術進行正式咨詢和非正式討論的形式,來便利公眾對政府行為的參與和討論。如公民在家里可以參與政府的政策過程;通過公共電子郵件、主頁、電子投遞以及政府信息和行政系統的電子鏈結,來推進民主的運作過程;通過改善政府不同層級的電子鏈結,向公民提供政府和議會的連貫性的信息⑨。
四、大眾傳媒對行政發展的負效應
以網絡為主導的第四種媒介,一方面對推動行政理念與政府治理范式的發展起了重要作用,另一方面,對行政發展也產生了一些負面的影響。確切地說,第四種媒介并不必然帶來行政發展,具體而言:
第一、以網絡為主導的大眾傳媒削弱了政府能力。由于互聯網在某種意義上講,是一個無人管理或很難管理的虛擬社會。無政府主義思潮在這里有了很好的市場。一些社會團體甚至國家有意識地利用互聯網來推行自己的價值觀,甚至發動網上信息戰略。美國賓西法尼亞大學傳播學教授伊萊休•卡茨認為:“電視削弱了政黨制度和公眾的參與;而新型傳媒:有線電視、衛星、計算機傳媒等,正在從內部和外部同時損害國家的凝聚力。⑩”這將直接導致政府能力的降低。加拿大政治學學會主席埃德溫•布萊克(EdwinR.Blck)指出,“由計算機推動的信息的中央集權化,引發了安全、隱私、主權、責任等問題,以及許多有關公開地儲藏數據的政治問題?？鐕绲臄祿鲃硬粌H僅是我們應該控制的許多地理政治學上的中央集權化問題之一。例如在國際領域,競爭就不僅僅與貿易相關。一些國家政府掌握了巨大的信息處理資源,而另一些國家則很少。后者在許多州際行動中肯定會處于效率低下的境況。美國政府不管是在冷戰還是在以后的貿易戰中都將計算機能力作為重要的資源。導致美國政府此舉的不僅僅是出于愛國主義。在亞國家層次上,州或省與中央政府在信息與通信技術資源方面的不公平,將會使小型政府在資源的交涉(交易)方面處于更不利的境地。如果政府在處理與其它政府的事務時處于不利境況,那么作為該政府的服務對象的“顧客”的境遇會有多糟糕,也就可想而知了。盡管一些公務員努力使他們的信息與通信技術系統變得更為使用方便,在信息社會中,對行政行為的審查還是越來越困難”11。美國杜克大學政治學教授基歐漢(R•O•Keohane)和哈佛大學肯尼迪行政學院院長奈伊(J•S•Nye)也指出,“在政治上,最為重要的變化涉及到免費信息。在世界政治中,傳播免費信息的能力提高了誘導的潛力。非政府組織和國家更能輕而易舉地影響到別的轄區的人民的信仰。12”
第二、第四種媒介導致了信息擁有的不平等。分析和調適數據的創造、修復和傳輸大量技術變化的難題之一,是我們對信息的本質及其社會作用知之甚少。由于信息很難確定數量賦予重量,這就給政策制定者帶來很大的問題。更困難的是如何區別數據、信息、價值和知識。昔日的流行口號是“知識就是力量”。擁有知識與擁有其它物品不一樣,當你與他人分享信息或分發信息時,你并沒有失去其價值。今天的問題不是誰擁有物品的信息,而是誰能掌握到達到特定的數據存儲的通路,是誰通常將其轉換為可利用的知識的技能。由于在某些數字化民主概念上內在的、人人追求平等的推動(力),除了使那些貧困者相對于有知識者境況更糟外,還沒有人展示這些性質能起何種作用。13很大程度上由于信息通信技術,官僚和行政力的資源不斷膨脹。這為人民選出的代表改善對政府的重要公共控制留下足夠的空間了嗎?答案是不。而且加拿大和美國過去的經驗也證明如此。如果當今的趨勢走得太遠,……如果不認真對待《數字化民主》一書中提出的問題的話,他們將會走得更遠……政府的計算機化可能意味著公眾對代議制政府關心的終結,以及在直接民主的幌子下,由建立在公民投票基礎上的專政所取代。在他們試圖形成通俗文化中,將信息技術與數字化娛樂系統的有機結合的巨大勝利,正忙于撕掉代議制立法機構尊貴外衣上最后的碎片,并威脅著所有的政府14。#p#分頁標題#e#
第三、第四種媒介的強大為政府的非正常操作提供了便利。正如英國《經濟學家》雜志所指出的,“另外一些人則持較悲觀的論點。魯奧齊(J.Rauch)在《民主僵化癥》一書中聲稱:利益集團已對好政府構成一種危險的障礙。他們的游說活動由于電話、傳具以及電腦資料庫的出現而變得極為方便?！稌r代》雜志最近聲稱:美國的政客們不只是聽從他們自己,而且還被走廊‘議員’牽著鼻子走。”“悲觀主義者擔心,通訊進步會使游說者如魚得水。他們推論的前提假設是,游說是樁壞事,也是導致政治僵局的一個原因。”15“在20世紀90年代,我們的政治生活不斷受到計算機通訊技術的限制。無論是個體還是集體,顧客還是公民,無一例外。我們的生活正日益以計算機為中心。當我們欣然甚至狂熱地信奉這些技術時,我們對它們的政治或政策影響卻知之甚少。技術發展的絕對速度已超過了對我們能高度并執行政策回應的速度,而這種回應就是努力解決信息通訊技術的立法的、道德的、社會政治的、經濟的含意。”
總之,網絡的出現帶來了全球政治、經濟、文化發展的無疆界化,同時也以令人振奮的方式打破了時空的界限。并且,網絡作為第四種媒介———大眾傳媒的主導力量,它將從根本上改變工作、家庭、社區以及社會的面貌,對現有的行政理念與政府治理范式形成挑戰。同時,第四種媒介的強大也為當代各國政府制度的進一步發展和完善提供了新的動力。尤其是第四種媒介的發展,不斷為行政發展注入新的活力,提供新的契機,使得行政價值與理念發生了根本性的變革,是即將來臨的二十一世紀所要面臨的新課題。
