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社區警務是西方第四次警務革命的產物,自20世紀60年代產生以來風行全球警界,對各國警務模式產生了深遠的影響。上個世紀80年代其理念、運作方式傳入我國。近年來,它與我國公安工作緊密聯系在一起,給公安基層工作帶來前所未有的機遇,其實際效果勢必將關系到國家的長治久安。如何使社區警務這一舶來品不脫離與中國社會、文化的融合,是值得探究的。中國是古代文明的發源地,無疑也是社會治安防控方法和制度的孕育地。歷史與現實總是有千絲萬縷的聯系。雖然現代治安防控體系的全面性和治安防控制度的復雜程度是古代無法比擬的,但是應該充分看到,古人在社會治安的思想和制度設計方面取得了眾多的成就,中國古代傳統社會治安防控中形成的許多思想和方法對現代社會治安防控實踐活動依然有著指導作用。 一、中國古代治安防控思想與社區警務 中國文化博大精深,其中儒、法兩家思想在中國兩千年來的封建社會中作用影響最大。特別是儒家文化直接成為在歷代統治者的用于維護統治的正統思想。儒、法兩家對社會治安防控都有重要論述。 (一)儒家與法家在社會政策方面的思想 儒家文化可以說是中國傳統法律文化的精髓,其法律思想也是中國古代封建正統法律思想的核心內容。儒家主張“省刑罰,薄稅斂”[1],反對苛政、暴政和嚴峻刑罰,同時主張實行富民政策。孟子認為社會治安問題地根源是破壞了小民的“恒產”,使其基本的生存需要得不到滿足。“有恒產者,有恒心,無恒產者無恒心。……茍無恒心,放僻邪侈,無不為己。”[2]他提出社會治安防控的首要措施是“治民之產”,使民有衣食之源,然后再“教之人倫”,“驅而之善”。荀子同樣認為“欲而不得”就會危害治安,解決的最好方法就是政策上予以扶持,滿足人民生活的需要,先富后教。在刑事政策方面儒家反對“不教而殺”[3],主張“德主刑輔”。儒家認為,德和刑都是主要的統治方法,但應該以德為主,刑罰只是德政的輔助手段。漢代大儒董仲舒更是提出了“大德而小刑”[4]的思想。因為這一思想特別適合統治階級德需要,自秦漢至明清一直為歷代王朝所奉行,其中《唐律疏議》所謂“德禮為政教之本,刑罰為政教之用”,則是對它的最為簡潔明快的概括。 法家的先驅者也認識到發展經濟、提高人民生活水平在治國理民中的重要作用,管仲就提出了“倉廩實則知禮節,衣食足則知榮辱”[5]的重要論斷。他認為“凡治國之道必先富其民,民富則易治也,民貧則難治也。……民貧則危鄉輕家,危鄉輕家則敢凌上犯禁。凌上犯禁則難治也。”[6]百姓的基本生活得不到保證就會凌上犯禁,因而必須富民。管仲認為道德規范有重要作用,他把“禮、義、廉、恥”稱為“國之四維”,“四維不張,國乃滅亡。”[7]法家主張以法為本,認為法令一經制定,應成為判斷是非、行賞施罰的唯一標準。 為此,法家要求應做到公布成文法,以使“萬民皆知所避就”。[8]此外還要“君臣上下貴賤皆從法”[9],“不分親疏,不殊貴賤,一斷于法”[10],并進一步主張“法不阿貴”,“刑過不避大臣,賞善不遺匹夫。”[11]法令要有絕對的權威。“明主之國,令者,言最貴者也;法者,事最適者也。言無二貴,法不兩適。故言行而不軌于法令者必禁。”堅決反對在法令之外再講“仁義”、“慈愛”,“行義示則主威分,慈仁聽則法制毀。”[12] (二)儒家與法家在教育方面的思想 “仁”和“禮”作為儒家的道德思想,貫穿于儒家道德教育的始終,并以此來規范百姓的思想、言論、行為以及預防犯罪?？鬃诱f:“道之以政,齊之以刑,民免而無恥;道之以德,齊之以禮,有恥且格。”[13]就是說單靠行政、法律乃至刑事懲罰的形式來控制人們的行為是不夠的。因此,只有通過道德教育提高人們道德覺悟,從而有效的預防犯罪。儒家認為預防犯罪要使眾多的百姓能夠成為道德高尚的人,因此儒家提出了許多針對百姓的教育思想。比如《論語》中寫到:“己所不欲,勿施于人。”[14]這是要求人們不要把自己不喜歡做的事情去強加于他人。儒家最為提倡的“和為貴”的思想教導百姓無論何事都應該按照和的要求去做。 孔子的這些道德思想為提高人們的道德素質,減少人與人之間的沖突起了重要的作用。儒家教育還滲透著“禮”和“忠”的思想,孔子提出:“君君、臣臣、父父、子子”[15]的思想。認為君臣和父子都應嚴格遵守各自的名分和尊卑長幼的次序,應當父慈、子孝、兄愛、弟敬。“君使臣以禮,臣事君以忠。”儒家利用這兩種思想來規范人們的行為,使人們不去侵犯別人的事情?？鬃佑痔岢?ldquo;非禮勿視,非禮勿聽,非禮勿言,非禮勿動”[16]的“四勿之教”。儒家以上的道德教育思想在百姓中產生了極大的影響,有效地預防犯罪的產生。 法家非常重視法律教育的作用。商鞅認為,人人好利惡害,在人際關系中首先要定“名分”,而只有通過法律才能使人們確定自己的權利和義務,消除不和諧因素,進而使社會實現安定統一。“名分已定,貧盜不取……名分不定,勢亂之道也……”[17]法家認為法律教育的任務應該由各級官吏來執行,即所謂的“以法為教,以吏為師”,商鞅提出官吏要成為“天下師”,教導百姓知道自己的權利和義務的范圍,這樣就避免人與人之間的沖突,可以有效地預防犯罪的發生。法家的代表人物還在實踐中積極實施法律教育,以預防犯罪發生,促進社會改革。商鞅在秦國實行社會改革之初,為使百姓相信其言必信、事必成,便在一個城門口立一大柱,言誰能將其扛至另一城門口,可得五十黃金。諸人不信,故不去扛。一男子去扛,果得五十金。國人于此皆信商鞅所言。商鞅通過“徙木立信”,使百姓相信其變法的決心,不敢輕易去觸犯法律。后來秦國太子犯法,商鞅給予太子的老師刺面的刑罰,為百姓展示一堂生動的法律教育課,使百姓看到法律的威嚴,不敢輕易去違反法律。從此,“明日秦人皆趨令,行之十年,秦民大說,道不拾遺,山無盜賊,家給人足,民勇于公戰,怯于私斗,鄉邑大治。”[18]#p#分頁標題#e# (三)中國古代治安防控思想對現代社區警務的啟示 1.發展經濟是預防犯罪的基礎 自古至今,財產類犯罪都是第一大犯罪,貧困則和財產類犯罪有密切的聯系。無論在什么社會,經濟衰退與蕭條都會使人民生活水平下降,從而引發社會矛盾。“當無產者窮到完全不能滿足最迫切的需要,窮到要犯和餓肚子的時候,蔑視一切社會秩序的傾向也就愈來愈增長了。”“倉廩實則知禮節,衣食足則知榮辱”是我們常常引用的一句話。馬克思主義認為:“物質生活的生產方式制約著整個社會生活,政治生活和精神生活。”經濟問題是一切問題的基礎,只有經濟發展才能使我們的各種教育有可能實現,才有可能具備各種預防犯罪的硬件設施。中國古代儒、法思想家、政治家都指出了貧困與社會混亂、行為越軌有直接聯系。因此,儒、法兩家“先富后教”的思想是值得提倡的。只有大力發展生產力,創造更多的社會財富,使大家有穩定的工作,足夠的衣食,才能進一步提高人民的精神文化生活,從而不去犯罪。 2.加強和完善社區警務工作中的法制建設 法家所強調的“事斷于法”、“刑無等級”、“法不阿貴,繩不撓曲”、“刑過不避大臣,賞善不遺匹夫”等主張應為我們社區警務的法制建設所借鑒。在建設社區警務的過程中,應該首先做到立法平等,在這種社區治安防控體系中,警察不再是管理者,居民也不再是被管理者,雙方都是治安防控的平等參與主體,因此參與主體的平等地位應該在法律上予以確認。而只有將所有社區的成員同等看待,才能產生民主的觀念,做出民主的決策;只有將每個成員看成是平等的主體,才能保證利益分配時符合最大多數成員的最大利益。 同時應該堅持依法辦事的,一切行為必須有法律依據,杜絕不按法律程序憑主觀意志做決斷的情況。完善執法監督體制,確保社區成員可以直接監督本社區的警務工作。 3.注重教育,強化社區精神文明建設 由于我國正處在社會轉型時期,各種利益的沖突與矛盾導致大量的犯罪現象發生。面對著犯罪率的提高,“以史為鑒”讓我們看到教育是解決問題的有效途徑之一。教育措施在整個犯罪預防措施中占有極其重要的地位,犯罪預防能否成功很大程度上取決于教育。儒家代表人物孔子特別重視道德教化,其“德治”的觀念內含有重視精神文明特別是道德建設的意蘊,我們可以在社區文明建設的層面中吸取養分。如孔子提出的“富之”、“教之”理論,即在強調使人民富足的同時,還必須對人民進行道德教育。法家注重法律教育和宣傳的思想同樣值得我們借鑒。現階段我們法律宣傳范圍和力度不夠,特別是社區作為基層的宣傳陣地還沒有起到應有的作用,有許多人走上犯罪的道路卻不知道自己犯了什么罪,這是值得我們反思的。歷史讓我們看到加強道德教育會使社會出現良好的道德風尚,減少因各種利益沖突引發的社會矛盾。 法律教育可以使人民知道自己的權利和義務的范圍,減少無謂的社會沖突,避免犯罪的發生。 二、中國治安防控的基層主體機構及其運行保障 中國古代傳統社會治安防控中得而封建統治者為了更好地維護統治,讓這些機構更加有效地運行從法律、人員選拔和物質上都給予其充分的保障。 (一)中國傳統社會中的基層治安主體 由于中國傳統社會中的政府機構職能的復合性,所以地方治安機構肩負著抓捕罪犯,調解民事糾紛和維護社會治安的綜合職能。地方治安機構處于社會治安管理的最前沿,它們的作用是顯而易見的?？梢赃@樣說基層的治安管理機構是中國傳統治安防控體系中構成的基石。 1.秦漢時期的基層治安機構 秦代是我國第一個統一的專制主義中央集權國家,其行政機構的設置和犯罪防控體系的構建都對后世有深遠的影響。秦國商鞅變法時,始在全國實行郡縣制?？h設縣令,負責一縣的行政與司法。下設縣丞和縣尉作為縣佐,其主要職能是刑事司法方面的職能,主管治安捕盜?？h以下還設有鄉、亭等派出機構,鄉有三老、嗇夫、游繳等鄉吏,三老掌教化,嗇夫掌職聽訟,收賦稅,游繳繳循盜賊。[19]從上述分工看,掌教化,職聽訟,繳循盜賊都與治安有緊密聯系。在鄉以下還設有里,里以里正(后改稱里典)作為主管人員,是鄉轄管下的社區基層治安組織。里以下還有什和伍。里典、伍老雖是秦基層組織的負責人,但其主要任務是管理治安,所以他們也是治安機構的組成部分。秦代治安防控體系架構的組織核心是“亭主伍輔”。[20]下面將詳細介紹亭的職能及其組織設置。 “亭”是秦代犯罪防控體系中的專門機構。它的職能一是巡邏防盜,二是發生案情后捕盜。《后漢書•百官志》中記載“亭有亭長,以禁盜賊。本注曰:亭長,主求捕盜賊。”三是盤查過往行人,秦漢時期,居民外出需持有關機關發的通行證,經過關隘或住宿登記時,都要出示通行憑證。設在驛道、關津的亭,有權盤查、驗示行人的證件。亭在秦代是設于縣之下的治安機構,其設置和某些職能類似現代的公安派出所。在驛道、關津、街道,以及市場,也設有亭?！讹L俗通》中記載“漢家因秦,大率十里一亭。”這就是說秦漢時期在驛道上大致每隔十里設置一個亭。郡治所在的“正門有亭長”,以及《后漢書•陳傳》記載:曾“為郡西門亭長”和《水經•谷水注》謂偃師城門前面石人胸前銘文曰“門亭長”,《封診式》中“盜馬爰書”中有“市南街亭”等歷史記載,不僅可以判斷秦漢時期在全國各郡國的治所也有亭的設置,而且可以說明亭又是設置于城門的專門機構。 2.宋代的巡檢司與縣尉司制度 宋代在全國設有兩套行使國家警察職能的機構,一套叫巡檢司,另一套叫縣尉司。統治者依靠前者維護大城市、農村、運輸、邊境的社會治安,后者維持一般城鎮的治安。可以說巡尉兩司制度,是國家治安防控制度區別于前朝的一大特色。#p#分頁標題#e# (1)巡檢司的組織機構與職能 巡檢司是一種地方機關。宋代地方分為路、州、縣三級,巡檢司也因此分為三級。巡檢司除按行政區劃分,還在河道、沿海、驛道、邊境設置專門化的巡檢。宋代專門的巡檢同現代的專門警察性質是相同的,可以這樣說,現代的水上警察、交通警察和邊防警察早在一千年前的我國宋代已經出現了。巡檢司的長官叫做巡檢或巡檢使。巡檢既受上級巡檢的指揮,又受所在州縣守令的節制,實行雙重領導。巡檢司下面統轄士兵。在某些邊遠地方,統治者還注重讓當地人自治管理地方治安工作,并且在少數民族由少數民族頭人充當巡檢,被稱為本族巡檢。巡檢司主要巡邏,捕盜,緝私和消防等任務。其中捕盜是最重要的任務,對巡檢的考核主要是看捕盜的任務完成得如何。宋初曾經頒布過“捕盜令”規定凡是發生劫盜(既現在的搶劫)或殺人案件,都要限期破案。巡檢在維護社會治安方面有廣泛的權力,但是他只有行動權,沒有決斷權,這點在宋太祖乾德五年下詔明確說明,各處巡檢“自今捕得盜賊及犯曲鹽人,并屬本屬州府,不得擅自決斷。”[21]從這點上看,宋代的巡檢司同現代警察機關也是一樣的。 (2)縣尉司的設置與職能 縣尉是一種主管捕捉盜賊和處理民間糾紛爭訴事件的地方官,秦漢一直設有此項官職。后來歷經五代的戰亂,縣尉的職權被駐守的軍人將領所侵占,職務也隨之被廢除。宋朝建立后恢復這一職務。每縣設置一名縣尉,縣尉下面統率弓手?？h尉的首要任務就是抓捕盜賊。建隆三年(公元962年)頒布的《捕盜令》規定:出現盜賊,“縣尉躬親部領收捉”,也就是要親自部署或帶領弓手去捕捉。除了捕盜,縣尉還有緝私的任務。此外,縣尉還負有處理打架斗毆之類爭訟的任務。在宋代,平決獄訟是縣令的職責,縣令的決斷權至杖罪而止,徒以上的罪要送上級機關處理。因此縣尉處理斗訟糾紛,實質上僅是調解和預審?？h尉更傾向于基層,包括廣大的縣城及其郊區的治安,和處理情節較輕的犯罪。 (二)傳統治安防控體系中治安主體的運行保障 在古代傳統治安防控體系中,封建國家政權已經十分重視從法律、人員以及設施配備上保證基層治安防控職能的順利運行。 1.治安防控的法律建設 尖銳復雜的社會矛盾使得歷代的統治者都認識到必須加強法制建設,特別是關于治安的法律,才能適應社會的發展需要,維護封建統治。早在春秋時期,李悝就參照春秋列國的法律制定《法經》,后來商鞅變法時期,秦國根據《法經》六篇并結合本國實際做了一系列的補充,奠定了秦國的立法基礎。秦律在中國法律史上具有劃時代的意義,為傳統社會治安防控奠定了法律基礎。而秦國的法律是以刑為主,這樣也就奠定了有關治安法在整個法律體系中的作用。維護封建社會治安需要立法,但僅此還遠遠不夠,有法而沒有執法的人等于無法。有鑒于此,統治集團很重視學習法律,培養法制觀念,唐代出現了專門的法律人才培養機構———律學,律學是國立政法高等?？茖W校,有嚴格的學制和培養計劃。此外唐代的科舉制的常舉科目有明法,用以選拔法律人才,明法科是考核應試者對法律的熟悉程度。宋代對官員的法律素質非常重視,宋太宗曾經告誡臣下說:“法律之書,甚資政理。人臣若不知法,舉動是過。茍能讀之,益人知識。”[22] 即要求官員知法、守法,從而更好地執法。宋神宗時期,又在國子監中設立律學,配置教授四員[23],是專門的法律學校,為加強法制建設培養人才。以上的做法,強化了官員的法制觀念,使之自我約束,避免“舉動是過”,還能使之更好的維護社會治安。 2.地方治安機構的專司人員與專門職責 亭的成員包括亭長[24]、亭父和求盜。亭長是亭的負責人,其職責比較廣泛,但是主要任務是維護所轄地的治安。包括巡邏街道,向縣級機構報告案情,發現被盜贓物時立即拘捕盜竊者,追收贓物,以及守候了望和當盜賊逃亡時進行追捕等職責?！稘h官儀》中也談到“亭長課巡循。尉、游繳、亭長皆習設五兵。……亭長持二尺板以劾賊,索繩以收執賊。”這些記載說明,亭長的主要任務是求捕盜賊,維持社會治安。亭父,掌管“開閉掃除”[25],是亭雇的傭人;求盜[26],專事追捕盜賊?！肚芈伞穼η蟊I有種種規定。如《捕盜律》中規定:“求盜勿令送逆為它,令送逆為它事者,資二甲。”這就是說,求盜的任務是捕盜,不能讓他干迎送官吏的事情。法律還規定,求盜如果進行偷盜,要加重處罰。《睡虎地秦墓竹簡•法律問答》:“求盜盜,當刑為城旦。”此外云夢秦簡有幾處關于求盜活動的記載:①“求盜追捕罪人”;②求盜捆送某丙到官府,控告其盜馬;③某亭求盜甲因所轄地一男子被殺,向縣廷報案。秦代的鄉、里和亭的官吏雖不是中央任命的正式官員,稱為鄉里官吏,但其自身卻代表著最基層的政權職能。秦代鄉以下以五家為一伍,設伍老,是最基本的社會細胞單位。二伍為一什,設什典,然后若干什組成為里,里的負責人為里正。秦代還在地方上普遍設置亭,亭的負責人亭長以亭為固定場所,警視收捕奸盜。漢承秦制,其中對里伍負責人的治安職責有專門規定,里正和什、伍的官員主要責任是維持治安,具體是:“置正,伍長,向率以孝弟,不得舍奸人,閭里阡陌有非常,吏輒聞知,奸人莫敢入界。” 至宋代,基層行政機構中也設有官員專門負責治安事務。各鎮設監官,“掌巡邏盜竊及火禁之事”各寨設寨官,“招收土軍,閱習武藝;以防盜賊。”鎮、寨的治安處罰權限是:杖罪以下者,自行處理,杖罪以上者,解送縣里處理。[28]宋代縣以下的鄉村基層組織比較復雜多變,各時期,各地區并不統一。宋代基層政權組織是管。管設耆長。“管干斗打、盜賊、煙火,橋道等”公事,以管理基層社會治安為基本職能。 3.地方治安機構的人員的選拔與物質保障 漢代規定,亭長從退役軍人中,挑選合格的人擔任?！稘h官儀》:“材官(步兵)、樓船(水兵)年五十六老衰,乃得免為民就田,應合選為亭長。”為了能勝任其職務,亭長要有一定文化水平還要學習軍事技術。所謂習設五兵,是指學會使用五種武器,包括弓駑、戟、盾、刀劍,鎧甲。在南宋時期,有規定選用縣尉司“不許差癃疾病、年六十以上之人”,因為縣尉的工作量很大而且有很大的危險性。縣尉所統領的武裝力量是弓手,居民按戶等服役。弓手的多少按該縣戶口多少而定。隨著社會矛盾的激增,而大幅度增加人員數額。#p#分頁標題#e# 弓手日常由縣尉教閱訓練,每天教閱一次,每人有官方支給日食米二升。[29]弓手所必須的武器裝備由官方提供,也可以自己配備。按規定,每次差出的弓手不得超過總數的百分之三十,以保障有后備力量;請假的弓手不得超過三人;每月要輪流有七名弓手在縣尉身邊值班聽差。[30]目的都是保證有一定的武力以應付突發事件。此外,宋代為了維護社會治安還大量使用鄉兵,鄉兵在經濟上享受一些優待。鄉兵在執勤的時候,官府支付口糧,鄉兵官則可以得到俸賜;部分鄉兵由官方提供武器等軍用物資,如盔甲、弓弩、旗、鼓。 (三)中國古代基層治安機構設置和運行保障對現代社區警務的啟示 1.完善社區警務室的功能和社區民警角色的轉變 古代的“亭”作用類似現代社區警務室,它的設置和職能都對現代社區警務有重要的啟示作用。根據古代亭的設置,我們應該廣泛設置社區警務室,特別是設置在一些重要的、關鍵的部位。只有這樣一是可以形成犯罪預防的網絡化,而是增強公民的安全感。目前在全國各地開展的社區警務活動中在社區內都設置了社區警務室,其功能也較全面,甚至派出所的某些職能也被前移至警務室。雖然這有助于便利派出所對轄區的就近管理和控制,但是卻背離了社區警務室設置的本意。古代的亭設置在居民區中的,亭長要經常沿街巡邏,亭長也經常是本地區的居民,便于和周圍群眾交流。社區警務室是派出所在社區聯系公眾的站點,是社區民警與居民密切聯系和溝通的固定場所。同時,社區警務室有助于在居民深表建立安全防范的心理保障。社區警務室在社區建設過程中要發揮溝通、聯系群眾,以及就近保證社區安全的功能而不是警察在社區辦公、休息、落腳,甚至審訊、關人的場所,因此社區警務室應該方便群眾多來往,促進居民和警察交流。隨著社區建設的實施,社區民警的作用將會得以擴大,社區民警不能僅僅作為普通的警力來使用,需要賦予其更多的職能,結合現代民主理念,在制定社區警務決策的時候應該廣泛的接受民警的意見和建議,提升民警的地位。 2.借助經濟的作用來促進公眾參與治安的熱情 在傳統社會中,能夠參與社會治安工作就意味著擁有某種政治資本,甚至是政治身份的象征,可以免除勞役,同樣帶來的經濟收益也是可觀的,可以免除租稅,因此公眾具有主動參與的傾向。現代,物質利益是人們的重要價值取向,公眾以“經濟人”的視角投入社會治安工作,就會自覺不自覺地關注其所投入資源的物質回報。在這種情況下,應該進一步強化經濟杠桿的促進、調節作用,拓展有償服務,為公眾參與社區警務提供新的支撐點。
