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本文作者：郭景濤 單位：華中科技大學公共管理學院 內蒙古大學公共管理學院
伴隨民族地區經濟社會的快速發展，民族地區政府用于應急報警系統的投入逐年提高，報警系統日益豐富，如內蒙古自治區的“草原110”經過10年的發展，已經從一個單一的報警求助系統，逐漸演變成集綜合治理、應急、公共服務等多種職能于一體的綜合體系，成為行業的一個標桿。其次，在政府應急指揮協調機制方面，各民族地區在應急管理的指揮與協調方面形成了一些制度性條文與規范，有了基本的行為依據。一方面，從當前的制度設計看，民族地區政府在應急指揮與協調方面取得了一定的進展;另一方面，各地區根據自身的實際開始探索適應本地區特性的應急聯動與協調機制。如西藏自治區至2009年底已經建立起了以公安消防部隊為中堅力量，公安、武警、醫療、電力、衛生、交通、電信、民政、環衛等行業部門共同組成的重特大火災事故應急和社會聯動救援體系。最后，在應急保障機制方面，民族地區各級政府對應急保障機制建設都高度重視。一方面，在制度安排上，各民族省區都在省區一級設立了保障組，制定了相關保障工作的預案和規劃等，如內蒙古自治區政府設立了六個自治區級的保障組，分別擔當應急救援的通信、醫療、治安、資金、物資等后勤保障事物;另一方面，民族地區各級政府在應急資源保障方面所做的工作逐年增多，不僅政府自身能夠組織動員更多的人力、物力及財力資源，而且政府能夠拓寬渠道，廣泛動員社會力量和國際援助力量，給應急保障提供新的動力。
我國各類突發事件主要表現出突發性、緊急性、災難性、不確定性、影響的社會性、實質上屬于非程序化決策問題等六大基本特征。而針對各類突發事件的公共危機管理具有不同于常態管理的一些特征，一般來說，公共危機管理具有緊迫性、危險性、權威性、人本性、系統性等幾個基本特征［1］。但是，由于民族地區的地理和生態環境較復雜，人口以少數民族為主，經濟、社會發展水平相對較低，少數民族文化與現代文化等多元文化并存。民族地區這些特殊的社會、人文、地域環境決定了民族地區公共危機管理特征除了具備基本特征外，也具有其特殊性。
民族語言的多樣性導致危機信息的隱蔽性這是民族地區危機管理的顯著特征。中國少數民族眾多，各民族都有自己的語言，有承認或未被承認的文字上百種。一方面，政府管理者對于各少數民族的動態尤其是危機的動態了解不多;另一方面，由于公共危機事件的突發性，更難察覺民族地區危機的發生，因而難以及時察覺和捕捉危機信息，很難將危機消滅于萌芽狀態，從而使民族地區危機尤其是那些帶有宗教色彩的危機更具隱蔽性。從近幾年民族地區發生的危機事件看，在信息社會背景下，互聯網的廣泛應用使民族地區危機信息的傳播具有更強的隱蔽性。
現代文化對少數民族傳統文化的沖擊導致危機事件的復雜性當代中國正處于經濟高速發展、社會快速轉型的時期，少數民族地區的現代化與城市化也在快速推進，少數民族語言和傳統文化受到了很大沖擊，使少數民族文化變遷呈現出民族文化融合、民族文化區域化等趨勢。少數民族文化與現代文化并存，而且少數民族文化逐漸與漢民族文化融合，這使得民族地區危機事件更具復雜性。這里所說的復雜性，既具有目前學界所指的“不可預測性”［2］，又指因與各少數民族文化尤其是在語言和文字方面存在的隔閡，造成對各民族危機事件的難以捕捉。帶有宗教色彩的危機事件，表面上似乎風平浪靜，一旦爆發，則極具爆發力和殺傷力，現代傳媒的發達使一個地方的危機事件有可能在最短的時間內波及世界的每一個角落，成為全球性的話題，這也從另一個方面促使危機的影響擴大化。
民族地區與東部沿海地區經濟、社會發展的不均衡導致的危機表現形態的多樣性當代中國正處于經濟高速發展、社會快速轉型的時期，由于民族地區社會轉型的起點、機遇、社會環境、發展態勢不同，形成了當代中國社會轉型的不均衡性，導致中西部少數民族地區發展相對緩慢，與東部沿海地區的差異逐漸拉大，不僅影響著中國社會主義現代化的進程，更使得民族地區危機形態多樣性與復雜化，除了具有一般性的自然危機如水災、旱災、山體滑坡以及傳染性疾病之外，還表現為由于文化差異、宗教信仰差異以及心理失衡等而產生的各類矛盾與沖突［3］。此類事件爆發的導火索大多是因為拆遷、礦產開發、企業搬遷、土地補償等導致一些百姓的經濟利益受到嚴重損害，而一些地方政府和利益集團的相互勾結又加劇了事態的惡化。百姓的不滿和壓抑的情緒可能因為某個偶然事件而爆發，最后演變成群體性事件。如貴州省甕安事件的深層次原因就是甕安縣在礦產資源開發、移民安置、建筑拆遷等過程中，不斷侵犯群眾的利益。
民族地區危機事件影響的國際性由于很多民族地區地處邊境，其應急管理面臨的往往是跨國和跨地區的突發事件，地震、干旱等自然災害往往事發在國外，卻足以對中國邊疆民族地區形成較大影響，造成嚴重損害。尤其是民族問題的敏感性，危機事件一旦發生，便會造成嚴重的國際影響。這在近幾年民族地區發生的突發事件中有所呈現。如2009年新疆維吾爾自治區烏魯木齊市的“7•5”事件不僅給各族人民帶來了災難，破壞民族團結、阻障新疆的發展、危害祖國的統一，而且在國際上造成了非常惡劣的負面影響。除此之外，民族地區危機事件涉及的主體的多元性、廣泛性，民族地區危機事件的組織性、暴力性、危害性加強等，都增加了政府管理的難度。分析民族地區危機管理的特殊性，有助于準確把握危機的形態與來源，有利于提升民族地區政府應對危機的管理能力。
在當前的危機管理中，意識和理念往往比平臺更重要。從近幾年民族地區政府應對各類突發事件時的管理作為看，存在的較大缺陷就是對民族地區危機的嚴重性與危機管理的重要性認識不足。因此，必須提高民族地區政府部門領導及公務人員的管理理念及其對電子政務的認識。要構建電子政務環境下的公共危機管理系統，首先就要改變政府及官員相對落后的管理觀念，使電子政務能夠發揮更好的效用，并在此基礎上將公共危機管理系統建設作為電子政務建設的一項重要內容。一方面，民族地區受自然和生態條件限制較多，建立應急管理體系的難度較大，大多數民族地區地處高原、山區或者相距較遠的荒漠綠洲中，因此，自然條件與生態環境的限制是應急管理體系建設的阻力之一;另一方面，民族地區經濟社會發展相對落后，對應急資源整合能力的要求更高。#p#分頁標題#e#
目前，民族地區經濟社會發展在總體上較為滯后，這對應急體系的構建提出了更高的要求，即高效整合現有的包括財力資源、人力資源、物質資源在內的應急資源，加快經濟發展步伐，完善現有制度體系，為應急管理體系提供更為堅實的資源供給途徑。要使電子政務環境下的公共危機管理發揮預定的作用，就必須有相應的配套支持，如政府組織結構、實體職能部門的支持等。為此，應該對政府部門進行整合，打破現有各部門之間的障礙。更為重要的是，建立一個專門的危機管理機構，負責日常事務以及危機爆發之后的應對指揮工作。除此之外，由于民族地區基礎設施落后，更需要制定應急管理相關法律和法規，加強公共危機管理機構設置、公共危機管理專業人員配備以及縮小數字鴻溝等。
如前所述，民族地區危機管理的現狀及其特殊性使政府在進行危機管理時面臨更大的挑戰。當前，中國電子政務的開展不僅給政府在危機管理體制建設上帶來了巨大影響，而且在危機管理的技術實現上為政府提供了一個便利的實現平臺。筆者認為，這種技術平臺的利用不論對于發達地區還是民族地區來說都是平等的，擺在民族地區政府危機管理者面前的問題就是如何充分利用電子政務平臺已經建立起來的計算機網絡，通過完善的政令傳播及信息交流體系，建立起符合民族地區政府危機管理特殊性的危機管理系統，從而切實有效地對危機的預防和治理全過程進行高效的管理和控制。公共危機管理是在特殊狀態和情境下對國家和政府應急能力和管理水平的一種檢驗。考驗政府能否在最短的時間內運用有效手段集中社會資源解決危機。從近些年發生的重大突發公共事件看，傳統的政府危機管理模式已經很難適應現代的公共危機管理，而與傳統的政府管理方法相比，電子政務具有許多優勢，提供了公眾與政府之間更為直接的雙向交流途徑。因此，以電子政務為基礎，構建電子政務公共危機管理系統將是未來政府公共危機管理的發展模式。
在未來公共危機管理模式中，一個有效的公共危機管理系統是政府能否成功應對危機事件的關鍵。通過有效的公共危機管理系統，政府對危機的管理被納入一個有步驟、有條理的進程中，將危機給社會帶來的各種影響減小到最低程度。電子政務的開展不僅給政府在危機管理體制建設上帶來了巨大影響，而且在危機管理的技術實現上為政府提供了一個更為便捷的實現平臺。利用電子政務平臺已經建立起來的計算機網絡，通過完善的政令傳播及信息交流體系，建立起同電子政府危機管理體制相適應的危機管理系統，從而切實有效地對危機的預防和治理全過程進行高效的管理和控制［4］［5］?？傊?，以電子政務為基礎，構建民族地區政府公共危機管理系統對政府的組織結構、危機管理流程、信息傳遞與共享帶來了巨大影響。從組織管理方面看，電子政務公共危機管理系統是一個信息化的電子交互平臺。它使得我們能夠在信息技術的支持下實現政府信息的縱向和橫向的共享引導，政府的治理模式由管理型向管理服務型轉化。推行電子政務，有利于改變傳統的政府管理理念和方法，并將引導政府的組織形態由傳統的金字塔式的垂直的、科層制結構向錯綜復雜的、扁平的網絡結構轉變［6］。因此，這些變革為信息時代政府應對重大突發事件的組織管理提供了良好的實現條件。
從危機管理流程方面看，電子政務公共危機管理系統是優化危機管理流程平臺。信息與互聯網技術在政府部門的運用，使政務流程建立在信息網絡通道和信息平臺的基礎上，從而大大提高流程的速度、效率和準確性，不斷促進政務流程的重組和再造，使政務流程發生從技術性變化到實質性變化的變革。對危機管理這一時效性非常強的管理活動而言，其影響無疑是巨大的。從信息傳遞與共享方面看，電子政務公共危機管理系統是信息傳遞與共享平臺?，F代網絡信息技術在政府管理與服務各個環節的全面應用，促使政府具有更強的信息獲得與社會控制能力，而網絡信息技術的可復制性、高速運算、全球接入和工作流程集成化等特征，使政府可以通過建設數據庫、聚集信息資源達到共享，提高對危機事件的快速反應和及時處理能力。然而，目前民族地區還未充分運行電子政務環境下的政府危機管理系統，政府在遇到重大突發事件時，仍然停留在傳統的政府運作模式上，不能有效利用電子政務平臺以及相關的信息技術，為災害的救援和危機的管理提供切實可行的方法和手段，無法實現對現代突發性事件的有效預防、快速處理和綜合評估。
公共危機管理系統并非是一個簡單的實體系統，而是指利用電子政務相關理念和技術平臺，對危機管理的有關各部門、資源、體制進行合理規劃和系統整合，最終形成一個快速、有效、系統的危機管理體系。具體來說，公共危機管理系統是在電子政務環境下構建的公共危機預警監測系統、公共危機狀態跟蹤系統、公共危機決策支持系統、公共危機指揮調度系統、公共危機影響評估及理賠系統。對于民族地區來說，公共危機管理系統的構建更應該考慮民族地區危機管理的特殊性，使其發揮更大的效用。危機發生前的監測預警機制對危機的有效預警，是公共危機預警監測系統不可或缺的重要職能。公共危機預警監測系統的建設要體現“危機預警管理與災害應急處置并重”的指導思想［7］，使政府能夠在危機的潛伏期和初顯期有效控制危機的爆發，提升民族地區政府危機預警監測能力。電子政務危機預警監測系統主要由公共信息情報采集系統、危機環境分析指標體系和數據閾值體系、危機預測和預報系統及危機警報系統等四個部分組成。
危機信息的及時、準確、全面掌握對危機的預警、應對、善后都十分關鍵，電子政務公共危機狀態跟蹤系統的主要作用就是在危機出現之前、危機進行中和危機處理后的整個過程中，收集并處理與公共危機有關的所有信息，是對公共危機爆發時和爆發后的信息管理系統。主要包括動態數據監測系統和信息反饋系統［8］。動態數據監測系統是利用現代化的終端感應探頭，將采集的數據進行分析，并通過電子政務信息平臺傳輸到政府危機管理系統中心數據庫，為決策提供依據;信息反饋系統是對采集而來的相關數據進行反饋，反向追蹤源頭數據，探尋危機產生的根源。在公共危機管理中引入決策支持系統源于以下兩方面的要求:一方面，現代信息技術的迅猛發展要求政府管理必須運用最新的信息技術建設信息系統，其中就包括決策支持系統;另一方面，危機決策的非程序性、時效性等特點，使得傳統的政府決策越來越無法滿足現代社會應對危機的要求。整合政府內外各方面的智力、技術、信息等資源，建立危機決策支持系統，是實現科學、有效的危機決策的必要手段［9］。完整的電子政務公共危機管理決策支持系統包括信息管理系統、人機對話系統、問題構建系統、知識查詢系統等。而這些正是民族地區危機管理的薄弱環節。因此，在民族地區應加大危機管理決策支持系統建設的力度，把現代信息技術運用于危機管理之中，提高民族地區政府危機管理的能力。#p#分頁標題#e#
指揮調度是公共危機決策付諸實施的關鍵環節，危機所具有的突發性、緊迫性及擴散性等特點要求危機的處理過程也應該是及時的、迅速的和有效的，而電子政務指揮調度系統的高效性能夠實現其職能。公共危機指揮調度系統是以電子政務環境為平臺，以現代化信息通訊技術為手段，以實現公共危機管理的協調聯動為目的的電子政務公共危機管理的一個分系統，主要包括危機指揮系統、危機聯合調動系統、危機應急處理系統。此外，公共危機指揮調度系統的運行需要構建危機管理組織結構，一方面，要考慮與國家政府管理體系銜接;另一方面，還要考慮各民族的具體情況，包括民族文化與地域文化，建立和完善適合于本民族的危機管理組織結構。危機過后，對危機產生的影響進行科學的評估，提出具有針對性的一攬子恢復計劃，是公共危機管理的重要組成部分。評估系統主要包括公共和個人財產(生命)損害評估系統、環境污染評測系統及危機管理績效考評系統，其中危機管理績效考評系統主要是針對不同部門在危機管理中的行為和成績、危機管理的能力及存在的問題進行考核考評，這需要各相關部門通過電子政務網絡進行橫向交流、協作解決。理賠系統主要負責對危機的受害人進行合法的賠償，如果存在事故責任人則追究責任人的經濟責任，涉及保險業務的社保部門同保險公司協作解決?？傊?，以上五個子系統共同構成民族地區政府公共危機管理系統，但并不是其全部，因為此系統的前提是處于電子政務的環境之中，其運作環境一定要符合電子政務理念的要求。根據系統科學理論，公共危機管理系統的構建必須弄清各個子系統內部及其相互之間的復雜關聯，運用動態調控手段不斷糾正系統運行中的不協調因素，進而尋求整個系統的最優結構，使系統的發展不斷達到更高的層次。
在科學的電子政務環境下，民族地區公共危機管理系統應該是一個由各級政府大力支持并積極參與，立足民族地區公共危機管理的特殊性，既充分運用現代信息通訊技術，又廣泛借鑒各民族傳統文化的內源式整合體系。加強民族地區公共危機管理研究，構建現代化的公共危機管理系統，提升民族地區政府危機管理能力，將成為我國民族地區全面實現小康社會的重要保障。
