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作者：董戰峰 葛察忠 高樹婷 單位：環境保護部環境規劃院
“十一五”環境經濟政策體系建設進展評估
環境經濟政策體系建設受重視程度前所未有環境經濟政策制定力度較“十五”時期明顯加大“十一五”期間，加大環境經濟政策的研究和制定，構建環境保護的長效機制，受到黨中央、國務院的高度重視。2006年，在第六次全國環保大會上，總理明確提出：新時期要加快實現環境保護“三個歷史性轉變”，而環境經濟政策是促進“歷史性轉變”的關鍵切入點。在《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》等黨中央、國務院的重要文件中都有重視環境經濟政策的要求和意見。從環境財政政策來看，2006年，財政部在政府預算支出科目中首次增加了“211環境保護”科目，環境保護工作首次在中央財政預算中有了專門的“戶頭”。此外，根據“十一五”重點環保工作需求，國家設立了中央財政主要污染物減排專項資金、中央污染減排專項資金等多項專項資金政策。出臺了燃煤發電機組脫硫上網電價按0.015元每千瓦時補貼的政策以及高耗能行業差別電價政策。有關部門出臺了《關于改進和加強節能環保領域金融服務工作的指導意見》《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》《關于推進“綠色信貸”建設的意見》《關于環境污染責任保險工作的指導意見》等一系列環境經濟政策文件。環境經濟政策試點探索正在快速推進湖北、江西等地開展了環境稅試點，新疆開展了資源稅改革試點；廣東、江蘇等許多地方開展了排污費改革，大部分省市進行了水價改革；從2007年開始，原國家環?？偩珠_始選擇山西、遼寧、浙江等8省市開展重要生態功能區、流域和礦產開發生態環境補償等試點。江蘇、河南、河北、湖南、福建、山西、山東、江西、海南、廣東等10多個省市自發開展了流域生態補償試點探索。全國過半省市開始試行或試點排污權交易，其中江蘇、浙江等7省市被批準為國家試點。20多個省市出臺了地方綠色信貸政策，湖南、重慶、云南等地開展了環境污染責任險試點探索等。環境經濟政策在節能減排工作中發揮了積極作用環保投資力度逐年加大，財政投資績效有很大改進，特別是各環保專項資金政策對解決“十一五”時期的重點環境問題起到了重要作用。燃煤發電機組脫硫電價政策促進了電力行業脫硫污染治理。2008年全國排污費收入達到185.2億元，對提高環保部門能力建設和促進企業減排起到了積極作用。環保部研究制定了349種“高污染、高環境風險”（“雙高”）產品名錄，對加快淘汰落后工藝和產品起到了重要指導作用。許多環境經濟政策仍處于試點階段國家層面出臺的政策基本上是指導性的，多為“意見”形式；許多地方出臺的相關文件也多采取“暫行辦法”的形式，很少納入到地方法規中。除了環境財政、排污費、燃煤發電機組脫硫電價補貼、生態公益林補償外，排污交易、流域生態補償、環境污染責任險、綠色信貸等仍主要處于試點階段。環境經濟政策在環境政策體系中的地位還比較低從“十一五”節能減排目標各政策工具發揮的作用大小來看，主要的還是靠污染物總量控制、流域限批、環境執法等行政管制手段，環境經濟政策在節能減排工作中所起的作用仍較有限，許多環境經濟政策在節能減排中發揮效用仍面臨制度性障礙。
“十二五”環境經濟政策體系建設的重點領域建議
把環境公共財政制度建設作為首要問題來抓重視編制重點專項資金使用規劃，明確資金使用的時空安排重點。在維持現有環保專項資金的基礎上，研究設立環境服務業發展專項資金、規?；笄菸廴痉乐螌ｍ椯Y金、落后產能退出專項資金等，解決“十二五”的重點環保問題。環保專項資金的使用要樹立基于績效管理的觀念，重視提高資金使用效果。繼續推進基于生態環境因素的財政轉移支付制度建設。建議從以下3個維度入手：其一，要增加轉移支付規模；其二，完善一般性轉移支付辦法，將環境質量狀況、重點生態功能區、環境基本公共服務建設成效作為一般性轉移支付的重要因素，增加生態環境因素在一般性轉移支付要素中的權重；其三，將環境基本公共服務均等化建設作為環境財政專項轉移支付的重點。爭取環境稅費政策改革取得積極進展大力推進江西、湖北、湖南和甘肅省環境稅試點，同時繼續選擇在長三角、珠三角、京津冀等區域的若干典型地區開展試點，開展環境稅開征的一些前期關鍵問題研究，如適應環境稅改革的配套政策需求、開征環境稅對環保部門的影響、設計環境稅征管平臺等。并根據試點進展完善環境稅方案，爭取“十二五”順利開征環境稅。新疆的資源稅改革試點取得了初步進展，下一步應擴大資源稅改革試點范圍，改革過程中要把資源開采的環境資源成本和資源稀缺性成本納入。同時，盡快開展稀土等戰略性稀缺資源的稅收改革；結合“雙高”產品名錄制定，適時調整出口產品退稅政策。
積極推進排污費改稅試點，以解決排污費政策存在的征收不規范、征收率低、調控污染者行為力度弱以及“吃排污費”等問題。在初始階段，可重點考慮化學需氧量、二氧化硫、氮氧化物等的征收工作，征收對象主要面向企業。結合“十二五”環境問題特征，建議加強重金屬排污費、畜禽養殖業排污費征收。高度重視生態環境補償機制建設盡快下發《生態環境補償機制重點政策實施的指導意見》，對河南、河北、浙江、福建、遼寧、江蘇等地開展的流域生態補償、礦產資源開發生態補償、重要生態功能區生態補償、草原等自然生態要素的補償提供指導，時機成熟后，應盡快出臺《生態補償條例》，同時加快《生態補償法》的立法前期研究工作。
盡快出臺《流域生態環境補償實施技術指南》，推進河南、河北、浙江、福建、遼寧、江蘇等地開展的省內流域跨界生態環境補償試點；選擇淮河、新安江、遼河等流域開展跨省界生態補償試點，推動云南和安徽分別建立滇池和巢湖流域的生態補償和污染賠償試點，爭取“十二五”跨省流域生態環境補償試點有所突破。結合功能區劃，利用財政轉移支付政策手段加大對限制開發區、禁止開發區的扶持力度，在限制開發區和禁止開發區實施生態優先的政績考核體系試點。選擇內蒙、江西、青海等典型地區開展生態環境補償費和補償金政策試點；繼續加大東江源、南水北調中線水源區等典型地區生態環境補償財政轉移支付試點。大力推進自然保護區生態環境補償，加大對自然保護區的居民直接給予貨幣或實物補償力度，推進在自然保護區邊緣地帶群眾給予減免稅賦以及采取政府援助合作等方式的政策補償試點。建議在山西、內蒙古等地推進開展礦產資源開發恢復治理基金政策試點，在遼寧、山西等省市選擇若干地區開展“資源型城市發展轉型基金”試點，重點解決計劃經濟時期的歷史欠賬問題。#p#分頁標題#e#
推進在西藏、青海、四川、甘肅、寧夏等主要草原牧區?。▍^）開展生態環境補償費和生態環境補償金試點，并著手開展跨省級和省級區域內行政區域的草原、森林的生態環境補償金試點；進一步提高退耕還林和生態公益林建設補償標準；大力推進山東省海洋生態損害賠償費和損失補償費試點。加快推進排污權交易政策試點目前排污權交易的深入推進還缺少一些關鍵技術的支撐，主要包括排污權指標分配的程序和方法、初始排污權價格形成機制、國家層面的排污交易平臺、不同行業和區域之間的交易比率、點源與非點源交易技術、總量控制、環境影響評價等政策與排污交易的銜接等，要加強關鍵技術研發。
盡快修訂《環境保護法》以及《水污染防治法》等單行法，明確排污權交易的法律地位。抓緊制定有關排污權有償取得實施管理辦法、排污權交易監管辦法、排放交易管理辦法、排污有償使用資金管理辦法等法律法規。盡快出臺《電力行業二氧化硫排污交易管理辦法》，在電力行業全面推開二氧化硫排污交易，并適時將二氧化硫排放交易擴展到化工、建材、鋼鐵等二氧化硫排放份額比重大、監測條件較好的行業；繼續推進太湖流域開展化學需氧量、氮、磷等排污權有償使用和排污交易試點，并選擇長三角或者珠三角地區開展區域化學需氧量、氮氧化物、汞等污染物排污權交易試點。繼續完善環境定價政策綜合考慮污水處理成本、社會承受水平等因素，規范污水處理成本的構成，逐步提高污水處理費標準；結合污水處理廠提標改造，逐步推行分區、分類、分檔的污水處理費計征方式，按照污染物類型以及污染程度合理分類污水處理收費對象；逐步提高污泥處置能力，循序漸進納入污泥處理收費。
制定實施煙氣脫硝電價政策，根據不同脫硝工藝“因廠制宜，統籌考慮”，在廣泛調研的基礎上，合理確定補貼標準和補貼范圍。對可再生能源發電和垃圾焚燒發電廠實行優先上網和補貼政策，建立激勵清潔能源發展的電價機制；加大高耗能、高污染企業差別電價、差別水價實施力度。大力推行綠色金融政策環保部門要加強與銀行金融部門、銀監部門之間的協調合作，構建部門間溝通平臺以及地方環保部門向國家報送綠色信貸信息的網絡數據平臺。研究制定綠色信貸環境信息管理辦法、綠色信貸行業指南，建立健全對地方環保部門、銀行業金融機構實施綠色信貸效果評估制度。加快推進湖南、浙江、江蘇、云南、湖北等地環境污染責任保險試點，逐步拓展試點的行業范圍和區域范圍；以環境風險高，環境污染事故發生次數較多、損害較大的行業為重點制定行業環境風險評估技術指南；研究擬定企業環境風險等級劃分現場踏勘規范、環境污染責任保險管理辦法。
進一步完善上市公司環境信息披露和績效評估研究與試點方案，推進在江蘇、上海等長三角地區以及北京、天津等地區開展上市公司環境績效評估試點，爭取盡快出臺《上市公司環境績效評估試點工作方案》《上市公司環境信息披露指南》《上市公司環境績效評估技術指南》等政策。重視綠色貿易與對外綠色投資政策的制定建議把環境保護作為出口退稅商品名錄、加工貿易禁止類目錄等貿易政策調整的重要依據，從產品、企業、行業3個層面，綜合制定并運用環境關稅、基于環保目的的市場準入與準出等政策措施，從貿易環節倒逼企業的環境保護和污染控制。研究WTO（世界貿易組織）框架下的環境保護條款，積極應對國外起訴我國限制稀缺性礦產資源產品出口的貿易糾紛。積極參與WTO環境產品開放清單的討論和談判環境產品標準的制定。
實施“綠色”對外投資，盡快出臺《關于加強我國對外投資和援助中環境管理工作的指導意見》和《中國對外投資企業環境行為指南》，提高我國海外企業的環保意識和環境管理能力。積極推進“雙高”產品名錄工作積極結合相關部門工作需要制定名錄。根據貿易、信貸、保險、財稅、金融、產業和科技等相關部門在開展節能減排工作中對“雙高”產品名錄的需求，研究并出臺基于稅字號的“雙高”產品名錄，直接服務于出口退稅和加工貿易政策調整。建立基于“雙高”產品名錄的環境經濟信息庫。吸納研究院所、企業和社會公眾參與名錄基礎數據的提供和名錄的編制，建立公開的包含經濟和環境數據的“雙高”產品的信息庫，并與各部門和社會各界實行共享。
形成促進環境經濟政策體系建設的配套能力
編制“十二五”環境經濟政策建設規劃應明確規劃的目標，規劃編制的原則、指導思想、主要任務、工作思路和規劃重點，對各項環境經濟政策的研究、推進、政策出臺和實施等有一個合理的時空維度安排，對完成規劃所需的經費、部門分工、協調及職責，研發、能力建設等作出總體安排。強化部門聯動生態環境保護部門要加強與財政、稅務、商務、金融等經濟部門的合作，強化部門間聯動，加大相關環境經濟政策的研究和試點推進力度，確保“十二五”環境經濟政策建設目標的順利完成。重視重點政策的試點和政策實施的技術培訓有關部門要組織編寫環境稅、環境污染責任險、綠色信貸、生態補償、排污權交易等專門的培訓教材，適時組織安排相關培訓工作。特別是要重視加強對試點省市的培訓，以保證試點工作的推進。組織研發關鍵技術相關政府部門應積極組織下屬科研院所有計劃地列專題、安排相關科研項目，研發政策制定中所需的關鍵技術?？刹扇☆I導小組、專家顧問組和項目技術組相結合的方式。積極開展國際合作繼續加強與OECD（經濟合作與發展組織）國家在環境稅費、生態補償、環境投融資等領域的廣泛合作；利用好亞行、世行提供的技術援助和技術咨詢項目，加強與UNDP（聯合國開發計劃署）以及其他國外環境經濟政策研究機構的交流合作，并宣傳中國的環境經濟政策研究和制定成果。
