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本文作者：張樂天 單位：南京師范大學教育科學學院教授、博士生導師
在政策環境的諸多因素中，社會經濟狀況、制度條件、政治文化因素較為突出與重要。而社會經濟狀況、制度條件和政治文化因素又深切地蘊含著政策性，烙下了十分鮮明的政策印記。它為農村教育發展的政策制定與政策執行奠定了政策基礎和創設了環境條件。從實踐的角度看，新中國成立以來農村教育的發展是與社會宏觀政策的變革也與教育政策的變革相伴相隨。學者們習慣于將新中國成立至今的社會發展劃分為三大時期，即新中國成立后“前十七年”(1949—1966年)、“”時期(1966—1976年)、改革開放新時期(1977年至今)。這三大時期，還可以細分為不同的階段。例如，“前十七年”可分為“基本完成社會主義改造的七年”和“開始全面建設社會主義的十年”兩個階段①;改革開放至今的30多年也可分為:撥亂反正時期(1977—1984年)、推進體制改革時期(1985—2002年)和深化改革時期(2003—)。②無論是分為三大時期還是具體地分為更多階段，都是以政策為視角的劃分，是與主導社會發展政策的變化相聯系。正是政策的不同形成了不同的時期，也鑄就了不同的時代。新中國60余年農村教育的發展深受政策的影響。這種政策影響既具有復雜性和多樣性，也具有差異性。60余年的不同時期與不同階段，農村教育發展呈現出不同的特點或不同的發展狀況。這種特點與狀況深刻地反映出政策的作用與影響。
我國農村教育發展的政策經驗
60余年農村教育的發展是國家教育發展的重要體現與標志。60余年國家教育發展的成就包含著農村教育發展的成就，同時也因農村教育發展的成就而彰顯出國家教育發展的成就。“2009年，我國小學凈入學率達到99．4%，初中階段毛入學率達到99．0%，高中階段毛入學率達到79．2%，高等教育毛入學率達到24．2%，我國實現了從人口大國向人力資源大國的轉變。”③新中國成立60周年國家基礎教育和高等教育規模實現的可喜發展顯然與農村教育發展息息相關。正是因為農村教育的大力發展才可能使我國小學、初中、高中乃至高等教育的入學率達到今天這樣較高的水平。也正因為有了農村教育的發展才可能實現從人口大國向人力資源大國的轉變。追溯新中國成立以來國家教育的發展不能不追溯農村教育的發展，而追溯農村教育的發展又不能不追溯導致其發展的政策動因。60余年農村教育的發展積累了豐富的政策經驗，留下了可貴的政策遺產。這里，僅從政策的視角，先對引領和促進新中國農村教育發展的政策經驗作一分析。結合對農村教育發展的考察，我們可以把60余年促進農村教育發展的政策經驗分述如下:
經驗之一:在確立國家教育發展的政策目標中，始終把農村教育發展作為國家教育發展的重要追求，作為國家教育發展的重要政策指向。新中國成立伊始，國家制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》中規定了“中華人民共和國的教育為新民主主義的，即民族的、科學的、大眾的文化教育”④，這可視為對國家教育性質的表達。這種表達，顯現出國家發展農村教育的愿望與意志。因為當時的中國，正是農村人口如大海的國度。發展民族的、科學的、大眾的文化教育，不能不關注農村人口的教育。隨后，國家進行了學制改革，確立了“教育為工農服務的方針”。實行新的學制，在很大程度上，是為了賦予農民及其子女的受教育機會，以保障農村教育的發展。新中國成立后的“前十七年”，國家通過一系列的政策制定與實施，揭開了農村教育發展的新篇章。1966年至1976年的時期，是中國社會發生嚴重動亂的時期。“”中的農村教育，一方面受到“左”的錯誤路線和政策的嚴重干擾與破壞，另一方面也還在維持形式上的低水平發展。1977年之后，隨著改革開放方針的確立，中國的教育事業經歷了撥亂反正，并迅速進入新的發展軌道。教育事業的撥亂反正，包含農村教育的撥亂反正，這與教育政策的調整與變革相聯系。
1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》予以頒布。這成為引領中國教育改革和發展的最為重要的教育政策文獻?！稕Q定》確立了“把發展基礎教育的責任交給地方，有步驟地實施九年制義務教育”的體制改革要求和教育發展任務。這賦予農村教育發展新的要求與使命。20世紀80年代中期之后，隨著教育體制改革的推進，我國農村教育呈現出新的發展。進入新世紀以來，我國經濟社會發展又進入新的時期。新時期我國教育事業的發展被進一步置于優先發展的戰略地位，而農村教育的發展在新世紀國家教育的發展中也受到新的重視，受到更大的關注。新世紀以來我國頒行的重大的教育政策中，更加鮮明地體現出發展農村教育的政策導向。其中突出的是，2003年9月，《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》予以頒布。這一《決定》，清晰地闡釋了新時期加強農村教育工作的重要性和現實意義，進一步明確了農村教育在整個教育事業中的“重中之重”的地位，對如何加強農村教育工作作出了系統的全面的政策部署。之后，國務院又出臺了多種旨在保障和推進農村教育發展的重要政策。到新世紀第一個十年行將結束和另一個十年正在開啟之時，我國頒布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》。在這部具有里程碑意義的《教育規劃綱要》中，繼續大力發展農村教育成為十分突出的政策內容與政策要求。《教育規劃綱要》的頒布為現階段農村教育的新發展提供了更有力的政策支持與保障。從上述簡要回溯中，我們可以清晰認識新中國成立以來我國是如何將農村教育發展列為國家教育發展的重要政策目標及重要的政策地位。由此也使農村教育發展有了一以貫之的政策保障與政策支持。這構成了60多年農村教育發展的首要政策經驗。
經驗之二:在政策層面上，自始至終把普及教育，尤其是普及九年制義務教育作為農村教育發展的重中之重，也作為國家教育發展的重中之重。60多年來中國農村普及教育的發展積累出獨具特色的政策經驗。
其一、通過確立并適時調整國家普及教育的目標，以及通過制定普及教育的專項政策法規以保障農村普及教育的大力實施。新中國成立后的50年代初期，國家就確立了普及小學教育的目標，這在很大程度上是為了使農村人口尤其是農民子女能夠享有基本的受教育的權利，并能受到基本的教育。1950年代至1960年代，普及小學教育的工作一直在努力推進中。歷經“”，到了1970年代末，國家再度強調切實普及小學教育，重心依然是普及農村小學教育。到了1980年代中期，國家適時提出有步驟地實施九年制義務教育的目標。隨后，國家制定了新中國成立以來的第一部專項教育法———《中華人民共和國義務教育法》，這使全國所有地區，包括廣大農村地區義務教育的實施有了法律要求與保障。#p#分頁標題#e#
其二、在強調加強各級政府責任的同時，重視調動農村自身的社會力量或民間力量共同致力于農村普及教育的發展。60多年來，農村普及教育的發展，在資源供給上，一方面依賴于各級政府尤其是地方政府的財政投入，另一方面，則通過特有的政策設計，大力調動民間資源，以為農村普及教育提供物質基礎。“在我國普及義務教育就要充分發揮人民群眾辦學的積極性，依靠群眾的力量協助政府克服經費的困難。”①從1950年代和1960年代的“兩條腿走路”，到1980年代之后的征收農業教育費附加和集資辦學，都展現出“農村教育集體辦”，或“農村教育農村辦”、或“人民教育人民辦”的特有模式。盡管這一模式中也潛存著農村普及教育資源供給的某種困惑與艱難，但從總體上看，“依靠人民辦教育，是發展與改革中國農村教育的重要基礎。”②這也構成了中國農村普及教育的典型政策經驗。
其三、實施特別支持政策，促進貧困農村地區和欠發達農村地區義務教育的發展。60多年來，國家的扶貧戰略包含著教育扶貧。消除教育貧困與消除經濟貧困一樣成為消除貧困的重要內容與任務。消除教育貧困甚至是更為優先的政策要求與政策行動。為此，國家通過增加中央政府轉移支付的方式促進貧困地區教育的發展，尤其是促進義務教育的發展。此外，還通過動員社會力量，募集社會資源支持貧困農村地區義務教育的發展。如推進“希望工程”、“春蕾計劃”和實施“國家貧困地區義務教育工程”等，正是這些特有的支持性政策的實施促進了貧困農村地區義務教育的發展，也促進了義務教育的均衡發展。因此，特別支持貧困地區義務教育的發展也成為一種可貴的政策經驗。
經驗之三:在國家持續實施的掃除文盲的戰略中，始終將掃除農村文盲作為國家掃盲的重大政策任務，并以靈活多樣的方式推進農村掃盲。數十年來我國農村的掃盲工作一直在努力向前推進，掃除農村文盲既被視為一種莊嚴的政治任務，又被視為全面提升農村人口文化素質的奠基工程，成為農村基礎教育的“重中之重”，成為國家推進全民教育的基礎工程。推進農村掃盲工作的重要政策經驗是:遵循國家掃盲的要求與標準，采取“運動式”與持久戰相結合的方式推進農村掃盲;采取多種形式，并充分利用農村中一切可利用的教育資源進行掃盲;把掃盲教育同普及農村初等義務教育有機結合起來，既通過普及初等義務教育杜絕新文盲的產生，又通過有效的掃盲教育促進義務教育的開展;把掃盲教育同開展農村職業技術教育結合起來，即把學習文化同學習農村應用科學技術結合起來;把掃盲教育同加強農村精神文明建設結合起來，把掃盲教育與培養新型農民結合起來。此外，堅持以國家確立的掃盲標準(包括個人脫盲標準和單位掃盲標準)對農村掃盲的結果狀況進行“達標”評估與驗收也是一項重要的掃盲政策經驗。
經驗之四:確立農村教育為農村經濟建設和社會發展服務的政策導向，在大力促進農村基礎教育發展的同時、也大力促進農村職業教育和成人教育的發展。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我國農村教育政策的重大調整與變革也突出地反映在通過新的政策頒行引領農村職業教育和成人教育的新發展。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出了“調整中等教育結構，大力發展職業技術教育”的任務，這其中包含大力發展農村職業技術教育的任務。此后，我國農村教育結構的調整與變革成為重要的政策指向，也開始成為切實的政策行動。
改革開放至今，我國農村職業教育和成人教育的發展形成的基本政策經驗是:1．在全國各地農村，通過設立起縣鄉職業教育和成人教育中心，以使農村職業教育和成人教育的發展有了組織和制度保障;2．通過改革中等教育結構，發展縣域職業中學，以為農村經濟的發展培養勞動后備軍;3．實施支持性政策推進農村職業教育的發展。如中央和地方政府撥付專項資金用于農村職業教育的發展，同時對職業中學的學生予以經費資助;4．努力推進農科教的有機結合，形成農村經濟發展、科學技術的應用和職業教育發展的密切聯系，增強農村職業教育和成人教育的針對性、實用性和有效性。5．適應農村經濟結構與農村社會的轉型，變革農村職業教育的服務目標，拓寬農村職業教育的服務功能，即農村職業教育不僅為培養現代農業勞動者和建設新農村服務，同時為培訓轉移勞動力服務，為推進中國的城鎮化服務。
經驗之五:以獨具特色的師范教育制度設計和大力發展師范教育以為農村中小學培養與培訓合格師資。對于農村教育的發展而言，其關鍵也在教師，加強農村教師隊伍建設的重要性不言而喻。新中國成立以來，我國通過獨具特色的師范教育制度設計和大力發展師范教育以為農村中小學培養與培訓合格師資。具體政策經驗是:其一、建立具有中國特色的三級師范教育體系，尤其通過發展中等師范教育和高等師范?？平逃秊檗r村中小學培養合格師資。其二、通過建立多級教師培訓體系，為農村中小學培訓師資。改革開放后我國恢復發展的省級教育學院和興辦的地市級教育學院或教師進修學院，以及縣級教師進修學校，主要承擔著為農村中小學培訓師資的任務。數十年來，我國農村中小學教師合格率的不斷提升，也與教師培訓機構的設立及其所作出的貢獻密不可分。其三、隨著師范教育向教師教育的轉型，我國新型的教師教育機構在繼續加強對農村教師的培養與培訓，不斷提高農村中小學教師的合格標準與水平。我國師范教育的制度設計與制度變革，在很大程度上，是為了更好地服務于農村基礎教育發展的需要，由此也可以視之為發展農村教育的一種重要的政策經驗。
經驗之六:結合農村實際，以開放性的政策安排保障農村教師的供給，并以支持性的政策鞏固和加強農村中小學教師隊伍建設。新中國成立之后，盡管國家在大力進行中小學的公有化改造，但在農村，依然允許民辦學校的存在，允許民辦教師的存在。在“”十年間，我國師范教育受到嚴重破壞，教師的培養工作多年陷于停頓狀態，農村基礎教育的維系面臨師資缺乏的嚴重困擾。此時，充實民辦教師成為必要的政策行動。大量增加民辦教師的政策推行，化解了農村基礎教育發展過程中公辦教師供給不足的矛盾。“”之后，在對待農村教師隊伍建設上，我國本著尊重歷史，尊重事實的精神，實施了積極穩妥的解決民辦教師問題的政策，妥善地將絕大多數農村民辦教師通過多樣化的途徑轉為公辦教師。這一解決民辦教師問題的政策實施，對鞏固和加強農村教師隊伍建設同時也對維系農村基礎教育的發展起到了積極的作用，也成為一種可貴的政策經驗。在加強農村教師隊伍建設上，我國還特別實施了種種支持性政策。如制定支持性政策與措施提高農村中小學教師的待遇，改善農村中小學教師的生存條件，鼓勵大學畢業生到農村學校任教，鼓勵城鎮中小學教師定期到農村學校任教等等，種種支持性政策的實施對加強農村教師隊伍建設起到了良好的作用。#p#分頁標題#e#
經驗之七:針對不同時期農村教育發展中的突出問題與矛盾，制定專項政策，啟動專項工程，采取專項行動，以適時地破解難題，促進農村教育的發展。新中國成立以來，我國農村教育的發展是在不斷地解決問題與矛盾中前行。在社會發展的不同時期和不同階段，農村教育的發展都會遇到較為突出的問題與矛盾，能否及時關注這些突出問題與矛盾?如何化解問題與矛盾?這是對教育決策的重要考量。數十年來，尤其是改革開放以來，我國政府在面對農村教育發展的突出問題與矛盾時，正是通過適時地將突出問題作為政策議題，制定政策解決方案，并調動政策資源，采取破解難題的政策行動。其中一個典型的政策解決方式是:制定專項政策，啟動專項工程，采取專項行動，以有針對性地解決農村教育發展中面臨的突出問題。如1980年代以來我國針對農村教育發展的突出問題先后啟動了“農村中小學危房改造工程”、“農村中小學現代遠程教育工程”、“農村教師素質提高工程”、“東部地區學校對口支援西部貧困地區學校工程”、“農村勞動力轉移培訓工程”、“農民實用技術培訓工程”等。在啟動專項工程的同時，還針對農村教育發展的新問題新特點，適時制定和實施新的旨在化解問題的政策。如通過新的政策制定與實施，解決農村進城務工人員子女在城市平等接受義務教育問題、農村留守兒童的教育問題等等。制定專項政策、啟動專項工程、采取專項政策行動對不斷化解農村教育發展中的突出矛盾與問題起到了有效的作用，由此亦成為一種政策經驗。
經驗之八:通過政策試驗引領和推進農村教育的改革和發展。數十年來，為了推進農村教育的發展，我國十分重視政策試驗的先行。所謂政策試驗，主要是指農村教育的改革，通過新的政策設計，設立改革項目和改革試驗區，從而以項目運作和在試驗區進行試驗的方式進行農村教育改革，以此探索改革經驗，進入推向全面。農村教育政策試驗多種多樣，有單項教育改革試驗，也有綜合性的教育改革試驗。有農村教育管理體制改革的試驗，有農村學校教育教學改革的試驗。有農村小學教育改革的試驗、有農村初中教育改革的試驗，也有農村職業教育或成人教育改革的試驗等。典型的試驗如1987年國家教委和河北省人民政府共同決定在河北陽原、完縣、青龍三縣建立“河北省農村教育改革試驗區”，試驗區的改革試驗，確定以為農村培養合格勞動者為主要目標，通過改革，逐步形成教育與經濟和社會發展互相促進的機制。隨后，農村教育改革的試驗區逐步擴大。①1989年，國家又建立百縣綜合改革試驗，以為實施“燎原計劃”和推進農科教結合提供示范。農村教育綜合改革試驗在1990年代一直在深入地推進。進入新世紀以來，我國農村教育的發展，進一步突出了試驗先行。如建立城鄉義務教育均衡發展試驗區，進行農村中小學現代遠程教育工程試點等。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中，把實施重大項目和改革試點作為保障教育改革和發展的重大措施。其中不乏關于農村教育改革發展的重大項目和改革試點的實施。政策試驗貫穿于我國農村教育改革和發展的過程中，引領著農村教育的改革和發展，因之也成為一種重要的政策經驗。
經驗之九:與時俱進地變革與創新農村教育政策，以科學發展觀引領與推進農村教育的新發展。這突出地表現在進入新世紀以來，我國確立了科學發展觀，這使得我國教育的發展，包括農村教育的發展有了新的宏觀政策的引領。正是在科學發展觀的引領下，我國從以人為本的社會發展理念出發，更加重視農村教育的發展，將促進教育公平作為國家基本教育政策，以統籌城鄉教育發展和推進城鄉教育一體化作為新的政策目標，在此基礎上，制定與實施著一系列旨在加強農村教育發展的具體政策，以推進農村教育的新發展。新世紀農村教育的發展，從實踐的層面看，已在努力遵循統籌城鄉教育發展和推進城鄉教育一體化的政策要求，加大發展力度，創新發展模式，進一步建構系統化和綜合化的發展體系?，F階段我國農村的義務教育、學前教育、職業教育、成人教育、社區教育等不同類別的教育發展都在受到政策的重視，有了新的促進發展的政策措施，農村教育也因此呈現新的發展局面。正是從新世紀農村教育發展的新局面中，我們可以認識與時俱進地對農村教育政策進行變革與創新的價值與意義，也可由此形成新的政策經驗。
簡要結論與反思
新中國成立至今的農村教育發展積淀了豐富的政策經驗，這些“經驗”充分說明了政策的強大影響力與作用力，說明了農村教育發展與教育政策影響的至深至切的關系。正是這些“經驗”反映出中國農村教育發展的亮點與特色，也由此開拓出農村教育發展的“中國式”道路。新中國農村教育發展的政策經驗，集中而言，可歸納為其所具有的“農村性”。這種“農村性”突出體現在如下三個方面:一是高度重視農村教育的政策制定與政策執行。農村教育發展，不僅成為國家教育發展的重要政策目標與內容，也成為國家經濟社會發展的重要政策目標與內容。二是教育政策與農村教育發展具有較好的適應性或適切性。
從總體上看，新中國的農村教育政策設計兼顧到了農村教育發展的必要性與可能性。三是充分調動和利用農村教育資源以發展農村教育。“人民教育人民辦”在農村教育的發展中得到了充分的體現，也因此取得巨大的發展成就。農村教育政策經驗也寓含著政策代價。數十年農村教育的發展，經歷的是一條崎嶇不平的道路，飽含著種種艱難的奮斗與付出。種種政策經驗的形成，都不是一帆風順或輕而易舉的，它需要上上下下的努力，需要整合各種教育資源，同時需要不懈的嘗試與探索。農村教育發展的政策經驗是以政策代價為支撐的。農村教育發展的政策經驗是與農村教育發展中的政策問題相聯系。
在一定程度上，農村教育的政策經驗是在不斷克服農村教育發展中的問題的過程中獲得的。沒有政策問題，也無法形成教育政策。另一方面，60多年的農村教育發展，政策問題也在頻頻顯現?；仡櫦韧?，我們固然可以充分總結農村教育發展的政策經驗，也同樣可以深入認識農村教育發展中的政策問題。面向新世紀的農村教育發展，依然需要在正視問題和克服問題中前行，由此也將會形成新的政策經驗。