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20世紀90年代以后，世界經濟聯系日益緊密、經濟全球化趨勢不斷加強，金融市場自由化、全球化勢頭日漸增強，我國金融業也逐步全面開放。自改革開放以來，外資金融機構的引進成為對外開放的重要組成部分。1979年，日本東京銀行在北京設立代表處；1982年，第一家境外銀行分行———香港南洋商業銀行深圳分行正式成立；1985年，第一家中外合資銀行———廈門國際銀行誕生；1993年，美國最大的商業銀行———花旗銀行率先將其中國區總部從香港遷至上海。經過多年的發展，在華的外資金融機構已頗具規模。外資銀行、中外合資銀行今天已經成為我國金融業的重要組成部分。一方面，外資銀行、中外合資銀行為我國銀行業帶來了全新的競爭因素，提高了銀行業的經營水平和服務質量，從而推動了我國經濟發展，另一方面，外資銀行的不斷涌入及中外合資銀行的大量出現可能使國際金融市場的動蕩波及我國，因此帶來的金融風險會對我國金融體系的安全與穩定構成嚴重威脅。本文著重討論外資銀行、中外合資銀行開放人民幣業務后對客戶的潛在風險的法律分析及其監管問題。 一、外資銀行、中外合資銀行經營人民幣業務的背景及風險來源 中國自2001年加入WTO后，作為成員按照協議進一步擴大對外開放，積極融入經濟全球化浪潮中。在銀行方面，根據入世所做的金融承諾，入世后兩年內允許外資銀行與中國企業進行本地人民幣業務往來；入世五年后允許外資銀行經營人民幣零售業務。我國銀行業已于2006年12月11日全面開放，就在這一天，中國銀監會受理了匯豐、花旗、渣打等八家外資銀行的申請，將中國境內分行改制為外資法人銀行，在完成注冊和轉制后花旗、匯豐、東亞三家銀行率先開始為中國居民提供人民幣業務。 直至今日，外資銀行、中外合資銀行全面開放人民幣業務已5年有余，我們看到它給國內金融行業帶來的各種好處，最為明顯的就是為我國銀行業的發展注入了新的活力和競爭因素。調查研究表明，對外資銀行開放本國銀行服務市場會對本國銀行業帶來正收益，即向外資銀行開放本國市場，引入競爭機制有利于銀行體系效率的提高。［1］ 外資銀行、中外合資銀行大多以國外資本為主導，管理層也主要來自西方發達國家，普遍具有一套先進的貨幣政策應對能力和管理機制，這就為國內銀行業帶來了許多先進的管理經驗。隨著外資銀行、中外合資銀行的大量涌入，其管理體制和服務理念深深影響了我國銀行業長期以來的一貫思維，國內銀行開始關注“以客戶為本”的思想，引進垂直化管理體制，健全內部控制機制提高行業效率，并逐步向現代商業銀行靠攏。但同時又不得不承認，外資銀行、中外合資銀行人民幣業務的全面開放對我國銀行業的穩健運營提出了嚴峻的挑戰。國家在貨幣方面的宏觀調控可能并不能那么容易在外資銀行、中外合資銀行得到貫徹實施，這很可能會削弱我國政府的貨幣政策執行力，加大貨幣政策調控的難度。同時人民幣業務對外國資本的開放必然會加重我國貨幣政策的對外依賴程度，降低部分貨幣政策工具的實施效率。因此，要防范和解決外資銀行、中外合資銀行人民幣業務開放所帶來負面效應，有力監管是必不可少的措施，否則世界金融危機、市場失靈所帶來的消極影響就無法得到有效防范和制止。 二、我國目前針對外資銀行、中外合資銀行經營人民幣業務的具體規范 根據我國《銀行業監督管理法》，銀行業監督管理機關負責對全國銀行業金融機構及其業務活動的監督管理工作，包括經其批準在境外設立的金融機構。對在中國境內設立的外資銀行業金融機構、中外合資銀行業金融機構、外國銀行業金融機構的分支機構的監督管理，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。就此而言，我國銀行業監督管理機關完全有權對外資銀行、中外合資銀行經營人民幣業務實施監督管理。我國《人民銀行法》規定，中國人民銀行有權對金融機構，以及其他單位和個人的貨幣與貨幣流通等行為進行檢查監督，這其中也包括對外資銀行的檢查監督。［2］ 另外，我國專門于2006年年底將《外資金融機構管理條例》修改為《外資銀行管理條例》，并配套出臺了《外資銀行管理條例實施細則》，這兩個法律文件同相關法律共同構成了外資銀行、中外合資銀行在我國經營與監管的法律體系?！锻赓Y銀行條例》對在中國運營的外商獨資銀行、中外合資銀行和外國銀行在華分行的設立與登記，以及業務范圍做出了明確規定，允許在華外資法人銀行為中國客戶提供全面的金融服務。《條例》規定，外商獨資銀行、中外合資銀行可以經營與中資銀行一樣的所有外匯和人民幣業務。外國銀行分行可吸收中國境內公民每筆不少于100萬元人民幣的定期存款。與此同時，《外資銀行管理條例實施細則》明確了外資銀行設立機構、開展業務包括從事人民幣業務的條件、申請程序和審批時限。明確外資銀行初次經營人民幣業務仍須滿足“開業三年、連續兩年盈利”的條件，并相應取消了外國銀行駐中國總代表處的機構形式?！都殑t》取消了非審慎性規定并進一步完善了審慎監管的內容，增加了有關信息披露、跨境大額資金轉移報告、關聯交易、業務外包等具體監管要求，并明確了特別監管措施的內容。［3］ 三、外資銀行、中外合資銀行經營人民幣業務的監管困境及對策構想 （一）監管法規的健全統一 我國目前針對外資銀行人民幣業務監管主要依據的是《外資銀行管理條例》及《外資銀行銀行管理條例實施細則》，而對于中外合資銀行，《中國人民銀行關于經濟特區外資銀行、中外合資銀行業務管理的若干暫行規定》已經被廢止，現在主要依照《商業銀行法》中的相關規定。因此目前國內主要實行的是內外分別立法，缺少調整和規范監管問題的統一法律，對于許多問題的規定仍然存在一定的盲目性、隨意性和分散性，監管力度和效率上難免“力不從心”，被監管者也易對監管者的公平可靠執法存在疑問。比如，外國銀行分行可吸收中國境內公民每筆不少于100萬元人民幣的定期存款，而在銀行保密、存款保險等方面的監管規定甚是不詳，這就造成了許多潛在的風險，也會在一定程度上導致儲戶對銀行業的不信任。#p#分頁標題#e# 對此，我認為有一部統一規范的法律十分必要，有效監管主要依賴于監管的法制化。立法者應盡快制定外資銀行法或中外合資銀行法，或者在充分考慮中國銀行業最新發展趨勢的基礎上對現行法律進行大規模的完善。 （二）存款保險制度亟待建立完善 目前而言，根據《外資銀行管理條例》規定，外國銀行分行可以在吸收中國境內公民每筆不少于100萬元人民幣的定期存款，而不得從事其他對中國境內公民的人民幣業務。 ［4］這樣的規定有效防止了外國資本介入我國人民幣業務對普通公民的客戶風險，但也造成了人民幣業務風險問題主要存在于大額存款的保險制度。目前，世界各主要市場經濟國家都建立有存款保險制度，然而內容不完全一致。存款保險制度不僅直接影響了客戶的經濟利益，而且決定了客戶的特殊風險。這涉及國際私法上的相關問題。一是外國的存款保險是否涉及其在國外的分支機構。二是非本國居民是否適用本國的存款保險制度。三是存款保險機構在銀行破產程序中的地位和作用，以及存款保險的具體補償辦法。［5］ 這些問題也直接關系到外資銀行、中外合資銀行業務經營中我國客戶所承擔的風險。由于我國過去長期實行計劃經濟體制，金融行業發展相對落后，居民幾乎沒有存款，或者說即使有風險，最終承擔者也是國家，存款保險制度顯得無足輕重。但隨著經濟全球化和中國市場經濟的發展，銀行等金融機構逐漸實現了商業化經營，因此，為了有效制止銀行業出現惡性存款支付危機和銀行破產現象，必須盡快建立起一個完善的存款保險制度，通過建立存款保險制度加強銀行業監督管理，實現事先監督和事后監督的系統協調，通過規定不同的保險費率來鼓勵外資銀行、中外合資銀行人民幣業務的高效運行。我從資料文獻中發現，目前國內有學者提出我國的存款保險制度應實行非完額保險，這樣通過存款銀行部分的承擔來加大其運營資金的責任性。然而我認為在銀行發生經營危機時，確立緊急援助措施比較可行，比如由中國人民銀行提供低息貸款進行援助，存款保險公司提供貸款或購買其股份。 （三）監管力度的適度把握 我國在對外資銀行、中外合資銀行人民幣業務監管過程中的主要問題是如何選擇一個適當的力度，既防止監管過嚴導致外資銀行、中外合資銀行喪失運營效率和創新力，又有效遏制由于監管不當而對我國銀行業的穩健發展造成不利影響。如何在對外資銀行的監管博弈中做出一個寬嚴適度的選擇，是十分重要但非常困難的事情。要激發銀行業活力，就需要采用市場化的監管方式，遵循市場規律、運用市場的手段進行監管。［6］ 我認為，我國在對外資銀行、中外合資銀行經營人民幣業務的監管中應該在立足現實的基礎上，保證一定的靈活性，通過監管理念的創新和監管模式優化，為其業務的拓展創造一個相對寬松的環境，從而提高國內銀行業的國際競爭力。在宏觀上可以建立靈活的審慎性監管制度，在微觀監管過程中根據外資銀行、中外合資銀行經營狀況隨時進行調整，做到每個指標在日常監管中都能得到科學的體現。同時，可以參考國外銀行業的先進經驗，比如借鑒美國“ROCA”雙重評估體系，建立一套外資銀行、中外合資銀行風險信用等級制度，并在監管過程中落到實處。具體而言，就是由監管機構或專門的資信評估機構每年定期對各外資銀行、中外合資銀行資金實力、在華業績、守法程度、經營管理能力，以及其母行的資信、母國的監管水平等方面進行綜合評分，根據得分高低將這些銀行分成不同信用等級，并在全國性新聞媒體上公布，一方面督促其加強自律，另一方面便于進行不同輕重的監管。要建立對外資銀行的風險信用等級制度，就要建立一套完善可行的量化評價標準體系。另外，采用多形式的監管方式十分必要。 建立、健全現場檢查、非現場檢查相結合的監管制度，提高現場檢查的深度和針對性，加大執法與處罰力度；強化非現場檢測分析，提高風險預警和評估能力。此外，對一些規模較大的外資銀行還可由銀監局派出常駐檢查組，加強監督。［7］ 綜上所述，隨著世界經濟全球化和中國市場經濟的發展，外資銀行、中外合資銀行將進一步融入中國經濟發展過程中，這不僅體現在人民幣業務的經營中，而且表現在銀行業的方方面面，對中國金融業乃至整體經濟發展產生重要影響。我們在看到因此帶來的諸多利益的同時，必須清醒地意識到我國當前相關法律體系的欠完善及監管不力問題。建立健全外資銀行、中外合資銀行業務監管體系是完善我國外資金融機構監管制度的一項重要措施，也是國際社會各國金融監管當局的共同愿望和努力目標，更是我國經濟發展的一大重要課題。