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作者：馮霞 蘇振華 周志祥
公共管理是對傳統公共行政的替代，是人類社會治理模式的最新發展，是以政府為核心的公共組織運用經濟的、政治的、管理的、法律的手段，配置和優化社會力量和社會資源，實現對社會公共事務的農村公共產品的供給不足，是制約農村農業發展的重要因素。解決農村公共產品的供給問題，第一要加大供給力度、增加資金投入，第二要提高公共產品的供給效率、讓既定投入既定數量的公共產品能更好地滿足農民的需求。新農村建設啟動以來，投向農村公共產品建設的資金日趨增多，如何用好這些資金，讓這些資金發揮更大的作用，更加有效地促進農村農業的發展水平、改善提高農民的生產生活條件，是新農村建設過程中有待解決的重大問題。這一問題的實質就是如何提高公共產品的供給效率。本文首先將對公共產品的供給效率進行理論解釋，然后運用五個鎮的數據對公共產品供給效率的影響因素進行實證分析，進而探討提高公共產品供給效率的可能路徑。
一、公共產品供給效率的理論闡釋
在新農村建設中，如何讓公共產品供給帶來最大的效果，這關涉的是公共產品的供給效率。效率是經濟活動的目的所在，經濟學將效率定義為“帕累托效率”，指的是資源配置的最優狀態，任何達不到“帕累托效率”的資源配置狀態均有改進的余地。在規范意義上，效率是依賴于完全競爭的市場機制而得到定義的，即完全競爭的市場機制會帶來經濟效率的實現，福利經濟學第一和第二定理證明了完全競爭是經濟效率的充要條件。自由市場機制之所以有效率，一個重要原因是，從“投資———受益”這個解釋框架來看，是因為在市場主體的自由選擇行為(市場主體分散決策)中投資人與受益人的角色是合一的，理性的市場主體會以約束條件下的利益最大化為目標展開自己的行為，因此在充分信息的條件下，每個市場主體都會獲得自身福利的最大改進，由此帶來所有市場主體的福利都得到最優改進的“帕累托最優效率”狀態的實現。
根據這一思想，薩繆爾森建立了公共產品的局部均衡和一般均衡理論，證明了公共產品最優配置的一般均衡條件，他的結論是，政府提供的公共產品數量在邊際產量上的邊際成本應等于每個人愿意為這一邊際公共產品支付的稅金總和。庇古和林達爾也分別建立了公共產品局部均衡模型。林達爾均衡模型①假設只有兩個人A和B，A和B分配不同的稅收負擔提供公共產品。因為一定的公共產品需要一定的稅收總額，而不同的人對同一種公共產品的評價是不同的，反映在稅收上就是愿意為一定的公共產品繳納的稅收是不同的。在假設兩個人都是理性人的條件下，通過相互的博弈最終總會達成一個均衡稅負分配的比率。這樣的均衡就叫做“林達爾價格”，在這樣的價格(稅負比例)下，兩個人對公共產品的需求是相同的。如下圖所示:縱軸表示個人A負擔的公共產品成本的比例，A和B的總和為1。A所占比例為h*時，B的比例就是1－h*，這表示兩者負擔的稅收的比例。橫軸表示提供的公共產品數量，Da表示A對公共產品的需求，Db表示B對公共產品的需求。Da和Db相交的E點就是A和B同意的公共產品數量G，E點就是我們所說的“林達爾均衡”。我們知道，E點是一個局部均衡的最優點。林達爾機制是為市場化供給公共產品提供了一個邏輯上可行的解決方案，即每個個體根據自己的真實偏好和公共產品帶給自己的效用來為此支付價格。相比于薩繆爾森的純抽象分析，林達爾均衡在現實中更具可實現性。但其中存在的問題是:第一，由于公共產品具有消費的非競爭性、受益的非排他性、效用的不可分割性等特征，個體即使不支付稅收也能同等地享有公共產品，據此個體不會有激勵報出自己的真實需求，而只有激勵隱瞞少報自己的真實需求，以減少其稅負的支付額，個體的這種搭便車動機如何消除?第二，確定個體所承擔的稅負比例，事實上就是一個與之討價還價的過程，這一過程是否可以實現最后達成一個大家相同的公共產品需求量是未知的。解決這兩個問題的經典思路是通過激勵機制設計來誘導每個人真實地表達自己的偏好。激勵機制設計理論預設的問題是，在提供公共產品(集體行動)的過程中、通過一種怎樣的機制設計，使得如下幾個目標同時實現:(1)公共產品的供給是帕累托最優的;(2)每個人都有激勵表達自己對公共產品需求的真實偏好;(3)公共產品預算是平衡的。最近幾十年來，激勵機制理論方興未艾，發表了大量的文獻，沿著誘導真實偏好表露這一思路，陸續提出了如格林和拉豐機制②等有影響的研究。這些研究的核心思想是設計一種機制，使得說真話即表露真實偏好是每個人的占優策略。這種以激勵偏好表露為出發點的機制設計思想對于達成有效的集體行動(有效提供公共產品)極具啟發性，但其中存在的問題是:其一，這些機制設計為了誘使偏好的真實表露，往往無視了資源的有效配置，且解決不了預算失衡的問題;其二，在現實社會中影響人偏好的因素非常多，遠不止“價格”這一因素，這些機制設計中考慮的影響人的行為的因素太少，因而此類機制設計迄今為止在現實中還缺乏可操作性。此外，討論公共產品效率，必然涉及到對個人效用進行加總的問題。但由于諸多的社會選擇的不可能性定理的存在，將個體意愿、偏好或利益加總是不可能實現的。一種替代性的具有可操作性的解決思路是由公共選擇理論給出的，其基本思想是:公共選擇理論將“效率”理解為“一致同意”，市場過程其實就是一個經由討價還價達成一致同意的過程，在關涉到公共產品的供給上，則可以通過充分廣泛的協商，在群體之間達成“一致同意”，在這里，“一致同意”其實表現為主觀滿意程度。這事實上存在一個邏輯轉換，即將帕累托效率轉化為由個體意愿的滿足來刻畫的一致同意。根據這一理論解釋，在農村公共產品的供給上，如果村民對公共產品的供給方案通過協商或者其它方式達成了一致同意，就可以認定為既定的公共產品供給最大程度地滿足了農民的需求，實現了資源的最優配置①。
國內關于公共產品投資效率的實證研究尚不太多。葉敬忠②對我國東部、南部、西部和北部4個地區的農民和村干部對新農村建設的理解與需求進行了深入細致的調查研究;李劍閣③課題組就新農村建設現狀調查了全國2749個村莊，通過調查分析認為農村基礎設施與公共服務的現狀和需求令人堪憂;樊寶洪④通過實證研究了農村公共產品影響因素以及稅費改革對農村公共產品供給的影響，認為農村公共產品供給必須改革鄉鎮財政體制;劉義強⑤的研究指出應建立需求導向的公共產品供給制度的結構性安排;李燕凌⑥分析了影響農民公共產品需求滿意度的影響因素。就農村公共產品這一領域而言，目前已有的研究尚有不足:其一，理論研究過多，實證研究過少;其二，農村公共產品供給研究過多，需求研究過少;其三，公共產品供給效率概念模糊，理論界定混亂;其四，理論和實證相結合的研究甚少，建立在嚴密的理論基礎和客觀的實證數據基礎上的綜合研究是我國農村公共產品投資效率研究中的薄弱環節。本項研究試圖彌補已有相關研究的不足，通過采用規范意義上的效率定義，研究公共治理績效與農村公共產品供給效率之間的關系。根據前文所述的理論邏輯，本文的理論假設是:能有效地滿足村民的需求、在村民中達成了更大范圍同意的公共產品的供給方案是有效率的;在農村，村民自治要求村莊里的公共事務要盡可能地在全體村民中進行協商討論，村民治理的有效性越高，則可以認為效率的實現程度越高。我們采用農民對農村公共產品滿意度來衡量農村公共產品的供給效率的實現程度，用“村委會選舉民主程度”、“對村干部工作滿意度”、“干群關系”、“公共事務參與機會”、“村財政了解程度”、“村財政公開度”等指標來刻畫村民治理的有效性程度，通過二者之間相關性的討論來探討影響公共產品供給效率的因素。#p#分頁標題#e#
二、調查設計和研究方法
本項調查采用實地調查的方式進行，發放問卷1000份，回收問卷736份，實際有效問卷623份，有效率為85%。問卷設計采用李克特5點量表的形式。在問卷設計初期，通過因素分析，得出影響公共治理評價的7項主要指標，分別是村委會選舉民主程度、村干部工作滿意度、公共設施滿意度、干群關系、公共事務參與機會、村財政了解程度、村財政滿意程度等。調查范圍包括浙江、吉林、四川和湖北4省，采用分層抽樣的方式，抽取4省中的5個鄉鎮進行問卷調查。公民對于農村公共產品滿意度分為很滿意、比較滿意、一般、不太滿意和很不滿意，分別賦值1、2、3、4和5，1代表很滿意，依次類推。同理，公共治理評價的7個指標采用相同的賦值方式。本項研究主要調查19種農村公共產品。根據李克特量表收集到的數據的基本特征，從1到5的數值可以看作是對滿意度評價的連續性變量。“1”表示農民可以經常享用到希望享用的公共產品，并且在主觀感受上很知足，很滿意;“2”表示農民基本上能夠享用到希望享用的公共產品，主觀感受上較為滿意;“3”表示農民基本上能夠享用到一般的公共產品，主觀感受上一般;“4”表示農民無法正常享用到一般的公共產品，主觀感受較差，并且不太滿意;“5”表示農民基本上無法享用到一般的公共產品，并且主觀上很不滿意。通過這些簡單的數值代表農民對于公共產品的總體評價，相對容易理解并做出選擇，能夠減少現實調查中存在的困難。根據19種農村公共產品的基礎數據中的五大類公共產品，基于相同類型的公共產品的影響因素和評價存在共性的基本假設，通過加權平均法得出每一類農村公共產品的效率評價。在調查數據的基礎上，我們將農民對于農村公共產品的滿意度(Y表示)作為因變量分為兩種情況。農民滿意用“1”表示;農民不滿意用“0”表示。自變量(X表示)分別為年齡、受教育情況、家庭年收入等變量，著重探討公共治理績效指標與公共產品滿意度的相關性，試圖發現村委會選舉民主程度、村干部工作滿意度、公共設施滿意度、干群關系、公共事務參與機會、村財政了解程度、村財政滿意程度對于公共產品滿意度的影響。根據自變量和因變量的數據特征，本文擬采用二項邏輯斯諦(BinaryLogistic)回歸模型進行研究分析。我們通過將因變量即村民對于某一類公共產品的滿意度計算出平均值，小于等于2．5的數值表示滿意，記為1;大于2．5的數值表示不滿意，記為0。公共治理的各項指標在調查問卷中均可以直接獲得，數據特征滿足回歸模型要求，運用SPSS統計軟件進行回歸分析。
三、變量、模型與數據
本文在相關研究成果基礎之上，選取影響農民公共產品供給效率評價的主要變量作為調查對象。表2中的年齡、受教育年限、收入和支出都是數值型變量，在運用二項邏輯斯諦回歸模型時需要轉換成兩個數值，治理指標等也做相應的處理。在整理了623份有效問卷之后可以得出相關變量的分布的基本情況。
首先，從公共道路交通設施滿意度和各項指標之間的相關性來看，浙江澤國村干部選舉的民主程度、受教育年限和該類公共產品存在相關性，村干部選舉越民主，公共道路交通設施的評價就越滿意，受教育年限卻與該類公共產品的滿意度存在負相關。在四川廖場，公共道路交通設施的評價和村干部工作、村干部的公共設施工作、公共事務參與以及財務公開狀況存在負相關。在吉林萬寶，村干部選舉的民主程度與該類公共產品滿意度之間存在顯著的正相關性。湖北的數據分析顯示年齡和收入和公共道路交通設施評價存在正的相關性，干群關系、村民的公共事務參與程度和公共道路交通設施滿意度之間存在顯著的負相關。
其次，從生產設施滿意度和各項指標的相關性分析結果來看，浙江澤國的數據分析表明家庭收入和村民公共參與均與該類公共產品滿意度之間存在顯著的正相關;吉林萬寶村干部選舉的民主化程度與生產設施滿意度之間存在顯著的正相關性;浙江莫干山數據分析顯示，財務公開滿意程度和生產設施之間存在顯著的負相關;湖北獅子口的數據分析顯示，村民對于村干部的公共設施工作滿意度與生產設施滿意度之間存在正相關性，干群關系和公共財務了解程度卻與之存在顯著的負相關。
再次，從生活基礎設施滿意度和各項指標的相關性來看，該類公共產品與治理績效指標在澤國、廖場、萬寶、莫干山均不存在顯著的相關性。只有湖北獅子口的數據分析才顯示該類公共產品與村干部選舉民主程度、干群關系以及公共財務了解程度之間存在顯著的正相關性，村干部工作的滿意度與生活基礎設施類公共產品之間存在顯著的負相關性。最后，從環保綠化和社會文化設施的滿意度與各項指標之間的相關性來看，回歸模型沒有得出環保綠化設施的滿意度與公共治理各項績效指標之間存在顯著的相關性。社會文化設施類公共產品在不同地方的供給水平存在巨大差異。浙江澤國鎮的數據顯示，村民的公共參與和社會文化設施滿意度存在正相關性，村民的村公共財務公開滿意度與該類公共產品滿意度之間存在顯著的負相關性;吉林萬寶的數據顯示，該鎮的村干部民主選舉民主化程度和該類公共產品滿意度之間存在顯著的負相關性。廖場、莫干山和獅子口的數據顯示各項指標和該類公共產品滿意度之間不存在相關性。
四、結論與相關政策建議
在描述性統計和回歸模型輸出結果的基礎之上，本文得出如下幾點結論:
首先，不同類型的公共產品在不同地方的滿意度占比存在巨大差異。表5不同類型公共產品在不同地方的分布差異比較浙江莫干山鎮在農村公共道路交通設施、農村生活基礎設施和農村社會文化設施這三類農村公共產品滿意度上大大高于其他地方，在農村生產設施和農村環保綠化設施滿意度上與浙江澤國鎮基本持平;四川廖場和湖北獅子口的各類公共產品滿意度總體上遠遠低于浙江和吉林，四川廖場和湖北獅子口的農村環保綠化設施基本上是空白;吉林萬寶的各項農村公共產品滿意度占比基本上處于中等水平。通過描述性的統計數據可以直觀得出，經濟相對發達的地區農村公共產品供給數量和水平明顯優于其他欠發達地區，這樣的統計結論也符合人們的一般預期。同時也說明，不同地區的農民對公共產品的偏好和滿意程度是不一樣的，這可能與地區經濟發展水平有關。在我國，東中西部之間的經濟懸殊分化直接導致了農村公共產品供給的分化，落后地區的農村公共產品供給嚴重不足和經濟發展落后之間構成了惡性循環，這一現狀的持續和惡化將不利于經濟社會的平衡發展。#p#分頁標題#e#
其次，各種公共產品滿意度和不同的變量之間存在復雜的相關性。不同類型的農村公共產品受不同的因素影響，以浙江澤國為例，公共道路交通設施和受教育年限、村干部選舉民主程度相關;生產基礎設施和家庭收入以及村民的公共事務參與相關;生活基礎設施和年齡相關;環保綠化和家庭支出相關;社會文化設施受教育年限、公共事務參與程度以及村財務公開滿意度相關。同樣的公共產品在不同的地方影響因素也存在巨大的差異，以公共道路交通設施為例，浙江澤國鎮的公共道路交通設施與村民受教育年限、村干部選舉民主化程度相關;四川省廖場的公共道路交通設施和村干部工作滿意度、村干部公共設施工作的滿意度、村民公共事務參與和財務公開滿意度之間存在顯著的相關性;吉林萬寶公共道路交通設施的滿意度和村干部選舉民主化程度存在顯著的相關性;湖北獅子口的公共道路交通設施和年齡、家庭收入、干群關系以及村民的公共事務參與之間存在顯著的相關性。這說明在不同的地方，影響民眾對公共產品滿意度的因素是各不相同的，民眾對公共產品的偏好是有其地域性特征的，也驗證了我們關于農村公共治理與農村公共產品滿意度之間存在相關性的基本假設。農村公共治理的不同方面對于不同公共產品影響各異，這也再一次證明了農村公共產品供給應該因地制宜，從各個地方具體的實際情況出發提供公共產品，提高治理績效的不同方面。最后，相同的變量對于不同類型、不同地方的農村公共產品也存在不同的影響。以村干部選舉的民主化程度為例，浙江澤國鎮和吉林萬寶鎮的公共道路交通設施和村干部選舉民主化程度之間存在顯著的正相關關系;吉林萬寶鎮的農村生產基礎設施和村干部選舉民主化程度呈顯著的正相關關系;湖北獅子口的農村生活基礎設施和村干部選舉民主化程度之間存在顯著的正相關性;吉林萬寶鎮的農村環保綠化設施與村干部選舉民主化程度之間存在顯著的負相關性。相同的自變量對于不同類型的公共產品存在不同的影響，以村民參與公共事務程度為例，浙江澤國鎮和湖北獅子口鎮的公共道路交通設施與村民公共事務參與程度存在顯著的負相關性。但是，浙江澤國鎮的生產基礎設施、社會文化設施品和村民公共事務參與程度之間卻存在顯著的正相關性。相同變量的不同影響充分說明了提供農村公共產品不能“一刀切”，依照單一模型?？傮w上來說，地方治理和農村公共產品效率存在相關性的分析結果在操作層面給我們提供了新的視角，也驗證了我們的基本理論假設，提升農村公共產品水平不僅僅是加大硬性的投資力度，更應該提高地方治理的績效，擴展地方民主和自治，讓既定的投入產生最優的績效。
從我們收集的數據分析綜合來看，影響農村公共產品供給效率的因素存在諸多差異，農村的各項公共治理指標與農村公共產品供給效率之間存在顯著的相關性。不同的治理指標與公共產品供給效率又存在不同的影響。以村干部選舉為例，在浙江澤國鎮和吉林萬寶鎮，村干部選舉的民主化程度與生產類基礎設施之間存在顯著的正相關。但是，同樣的因素在湖北獅子口就和該村的生產類基礎設施沒有顯著的正相關，卻和該鎮的生活類基礎設施存在負相關?？梢?，村干部選舉的民主化程度在不同的地方都會對不同的公共產品存在不同的影響。
據此，提高農村公共產品的供給效率需要因地制宜地制定和執行不同的政策方針。不顧各個地方的具體情況和差異，采用一刀切的治理模式顯然是不合理的。運用不同的治理方式，提高每個地方的治理績效是提高農村公共產品供給效率的理性選擇。繼續完善和改革農村的村民自治制度是最重要的路徑之一。在微觀數據分析和討論的基礎上，為了從根本上提高農村公共產品的供給效率，我們認為應該進一步建立和完善如下相關制度:建立事權與財權統一的縣鄉公共財政，財政支出大力向農村傾斜。從調查的數據中得出，政府的財政支出占到了所有農村公共產品支出的90%以上，政府的財政支出本身就決定了各地農村公共產品供給的數量和水平。同時，農村的公共產品投資具有較高的乘數效應，農村公共產品巨大的溢出效應對于新農村建設和農村的經濟社會發展具有重要的意義。建立事權和財權統一的縣鄉公共財政，財政支出大力向農村地區傾斜是提高農村公共產品供給水平和供給效率的前提和基礎。
引入農村公共產品多元供給主體，發揮多元主體的協同效應。在一定范圍內實行自治和發揮價格機制就可以提供的農村公共產品，政府應當鼓勵、激勵和引導多元主體積極參與，實現政府、企業和非營利組織的協同效應，不斷提高農村公共產品供給的效率和水平。建立長效的村民公共產品偏好的表達機制，引導村民參與決策。農村公共產品供給中最大的問題是村民公共產品需求的缺失，政府的單向供給無法滿足村民對公共產品的有效需求，公共產品無效供給的泛濫。村民公共產品偏好的表達是公共產品偏好有效集結的前提，建立長效的村民公共產品偏好的表達機制是提高農村公共產品供給效率核心所在。每個村民、每個地方的公共產品需求都存在巨大差異，只有建立在集結當地的公共產品需求之后才能保證該地公共產品供給的針對性和有效性。我國現有的基層自治制度需要不斷地加以健全和完善，創新各種基層參與制度，將村民的公共產品需求引入農村公共產品供給的決策過程之中。建立農村公共產品供給效率的評價和監督機制，制度上保障農村公共產品的有效供給。我國農村公共產品供給存在諸多弊病的原因之一就是基層政府的責任缺失，形象工程、面子工程等現象屢禁不止，只有建立相應的農村公共產品供給效率的評價和監督機制才能從根本上改善基層政府的行為方式。