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摘要：福州文化產業政策對其產業的發展提供了積極助力，但是期間也出現了政策設計單一、扶持不夠精準、缺乏政策效率評估等局限，因此明確文化產業政策特性，充分利用區域優勢，創新政策類型和內容，將對產業的發展大有裨益。
關鍵詞：文化產業；產業政策；精準扶持
文化產業的發展需要政府的培育與政策導向，這是世界各國文化產業發展的共識。2006年國家在考量全球經濟發展特征，探索社會主義市場經濟的可持續性發展時，正式提出了文化產業的國家經濟發展戰略思想。福州市響應國家、福建省部署，增強了對文化產業的引導和扶持，進一步強化了政策干預和推手的作用，由原來的宏觀調控、協調規范轉入重點布局、細致扶持，滿足產業發展的政策需求。
1福州文化產業政策現狀
當下，福州文化產業政策的制定主要有三類依據：一是及時傳達國家、福建省在文化產業發展上的指導性意見和措施，包括出配套、研細則、推落實。二是根據福州文化產業總體布局和發展情況，進行上層設計規劃。如2010年、2011年，福州市相繼推出《福州市加快文化創意產業發展的意見》，《福州市加快創意產業發展扶持政策實施意見》；2012年的《福州市文化創意產業發展“十二五”專項規劃》；2016年的《福州市文化產業“十三五”發展專項規劃》、2017年印發的《關于進一步加強福州市文化產業發展若干政策》等。三是根據總體規劃精神，依據市場和產業發展需要，制定專項方案，解決行業和企業發展的具體問題。例如在“十二五”期間，福州市相繼推出了《關于利用工業廠房建設文化創意產業園的管理辦法》、《福州市歷史文化名城保護條例》、《關于加快工業園區發展的意見》、《促進民營經濟加快發展的若干意見》、《福州市動漫游戲產業發展扶持獎勵辦法》；“十三五”伊始，則有《福州市人民政府關于推進文化創意和設計服務于相關產業融合發展的實施意見》、《福州市展會發展專項資金管理辦法》、《福州市“文化企業十強”和“最具潛力文化企業”評選管理辦法》等。這些政策在推動本市文化產業健康、快速發展發揮了重要作用，尤其2016年出臺的《福州市文化產業“十三五”發展專項規劃》，更在整體上規劃了今后五年福州文化產業發展的藍圖。產業政策的出臺，有效推動了福州文化產業的快速發展，如在“十二五”期間，福州市文化產業增加值保持了年均兩位數增長，2011年、2012年、2013年、2014年、2015年，全市文化產業分別實現增加值133.8億元、154.85億元、182.14億元、207.05億元、238.12億元，占全市GDP比重逐步提升，分別為3.58%、3.68%、3.89%、4.01%、4.24%。2016年，福州文化及相關產業增加值為260.20億元，比上年名義增長13.1%，占GDP比重為4.15%。但也要看到，目前福州文化產業仍存在著總量偏低、特色不明顯、布點分散，規模偏小，缺乏品牌效應和集群效應、產業創新力不足等問題。這些問題的解決，一方面從根本上是需要產業在市場中遵循競爭機制，調整產業結構、發掘內生動力，積極轉變思路，推進轉型和創新；另一方面則要求政府進一步做好上層設計、加大政策扶持力度，這一點在文化產業發展由普漲期進入到分化重組期的新形勢下顯得尤顯重要。通過現行政策的解讀、企業調研及對產業現狀的綜合考量，也會發現目前福州政策設計上的一些不足。
1.1產業規劃缺乏精品意識
福州有較為豐厚的文化資源，也自然催生有一批各具特色的文化產業。目前，福州文化產業規劃七大重點發展領域為創意設計、文化演藝、工藝美術、動漫游戲、現代傳媒、文化旅游、文化會展等；并依據各縣（市）區的產業優勢和區位特點形成差別布局。但在充分兼顧、產業齊備、均衡發展的產業規劃中，容易引發重點行業不突出、重復打造、各縣（市）區對有限資源的競爭等問題，在整體上則是福州文化缺乏亮色和精品項目。例如福州宣傳“溫泉之都，有福之州”的城市特色，連江、永泰、閩清都有布局推動溫泉旅游，形成協同發力的局面。另一方面則是溫泉旅游產業的區域特征不明顯、項目設計上創新性不足，爭出品牌、精品的意識不強，從而也連帶了福州“溫泉之都”的獨特性未能充分發掘。
1.2政策類型偏向供給型政策
產業政策可以分為供給型、需求型，分別關注著企業生產與市場消費兩個基點［2］。供給型政策的作用是直接改善相關要素的供給，主要包括人才培養、資金支持，技術支持、公共服務等多個方面，其中資金支持所占比重最大。福州市政府對文化產業扶持政策以供給型為主，主要集中在財政政策、稅收政策、金融政策、土地政策、人才政策等。供給型政策帶來的最大問題是容易形成政策扶持依賴，即由于供給型政策直接帶來企業補貼的增加，同時在補貼收入前提下，企業更有興趣進行“尋補貼”投資，而非將資源用于生產性投資中。例如福州對傳統文化產業的長期資金注入式扶持，一定程度上反而提高了民間資本的準入門檻；而產業在政府資金介入下，更容易輕視市場的調節和自身造血，也缺乏創新的動力。
1.3缺乏產業區分，采用粗放無差別的扶持方式
不同類型的文化產業在其發展過程中會面臨不同的問題，甚至同一問題，也基于不同的原因，因此對政策扶持的依賴性和需求點會各不相同。政府政策扶持不能“一刀切”。例如對以脫胎漆器為代表的福州傳統工藝美術行業，在其產業復蘇期，會尋求資金“輸血”，對供給型政策中的資金支持和政府補貼較為關注。當產業在政策扶持下逐步進入市場競爭期時，人才斷層，漆器和禮數文化的市場宣傳，消費市場的打造是其新的要求。而以福州網龍科技為代表的新興文化產業則依托信息數字時代的契機，在市場發展中已經生成了比較好的自我造血功能。高層次人才的引入政策；科技支持和產業集聚效應；甚至行業規范、立法是它們在政策上的主要述求。因此，如果無視這些需求差異，在扶持政策上統一的給予“輸血”的處理，將大大減低政策的有效性。
1.4缺乏政策效果評估和反饋機制
產業政策評估是指在全面掌握信息的前提下，依據特定的標準，對某項產業政策實施的影響、效果進行度量、分析和評價。目前產業政策運行中，政策監督的力度不夠，缺乏明確的檢驗和評價標準，缺乏專門的反饋渠道，使得對政策落實、政策效果的了解有所欠缺。如以人才政策為例，福州高層級人才政策存在著門檻稍高，分配數額不足，辦理期限較久等實際問題，與北上廣甚至杭州等城市相比缺乏虹吸效應。
2政策精準推動產業發展的建議
2.1做好頂層設計，重視文化產業特性
首先要加強對文化產業定位的認識。大力培育發展文化產業，是現代城市構建和新型產業發展間的互惠互贏。文化產業比傳統產業更多表現為聚集效應、規模效應、文化消費示范效應等產業特性，這些會激發城市活力，發掘城市潛能，增強城市的文化內涵和經濟驅動力，使其在與其他城市競爭中獲得更多的美譽和實力。政府作為城市構建規劃者和管理決策者，必然要在其間發揮重要職能；將重點從重視文化產業企業數量增長轉化為重視城市內部文化產業結構優化，在政策的創新、推行、調整上才能具有更強的主動性。其次在產業布局上，政策規劃重點發展領域不是為了粗放的規模化甚至保護性的設定產業發展，而是肯定該產業的資源優勢，敦促其在各級市場競爭中更為積極地打造核心競爭力，做精品項目，完成文化產業從數量增長到注重品質的提升。在這個意義上，產業政策的目標應該由“均衡”、“扶弱”，轉變為通過完善市場秩序、強化自由競爭、深化體制變革和激發市場活力，不斷促發產業發展的內生力量。
2.2創新政策內涵，凸顯區域優勢
（1）依托自貿區進行體制創新：根據福州市文化產業的發展特點，可以制定《中國福建（福州）自由貿易試驗區文化市場開放項目實施細則》；可以借鑒上海經驗，深化文化市場開放政策；將負面清單的模式進行推廣，帶動福州在文化產業領域采取負面清單式的管理方式。（2）推行需求型政策，激發產業活力：福州文化產業政策中，需求型政策比重偏低。需求型政策旨在引導需求，主要通過政府采購、用戶補貼、價格指導和應用示范等政策措施來實施，目的是通過需求側的拉動刺激產業進行創新與生產，間接推動產業健康發展。需求型政策中用戶補貼占比較大，但其補貼對象主要指向消費者而非生產者，通過提高消費購買意愿與能力，促進產品推廣與市場擴大，促進消費。與供給型政策相比，需求型政策的推行更有利于資源的再分配，扶持效果對于文化產業的長期發展可能更為良性。（3）根據產業特點進行政策扶持：建立完善的企業需求評估體系，準確評估不同類型產業的政策需求。該系統可以借鑒企業內部需求評估系統進行設計，將不同類型以及不同發展階段的文化產業企業進行分類，設置指標體系，賦予不同的權重，定期進行測評，測評的結果可以作為政策制定的重要依據。建議建立相關部門協作，出臺特色產業發展指導意見和發展規劃，根據每一個特色文化行業的不同特點，提出有針對性的發展思路和支持辦法。（4）依靠公共行政手段，為產業的發展加持外圍優勢：福州市政府可以多渠道并舉：建設文化開發市場，通過招投標的方式向社會征集優秀作品，打造文化精品；建設文化資源交流（交易）市場，把本區域最具優勢和特色的文化資源、文化產品進行有效整合，積極開展對外交流、推介與合作；建設文化消費市場，要讓文化走進大眾生活，通過消費市場來拉動文化產業的進一步發展；指導行業立法，包括行業管理規范、產品質量標準制定和推行；另外就人才政策而言，創新人才引進培養模式、出臺各類具體辦法，細化條款、加大力度，勤抓落實才能確保實效。
2.3做好政策效率評估，建立政府退出機制
一項政策的制定和推行，都是伴隨著一定的外部和內部環境。通過對政策實施效果的定期評估，才能真正實現政策效率。甚至當政策的投入成本已經大于它所帶來的外部效益，或者外部環境已經發生變化之時，政府就要進行系統政策退出，從而給新的政策留下空間，更好地推動文化產業的發展。文化產業的發展面臨最好的時代，也面臨來自全國甚至全球的競爭，福州市文化產業的發展，既要立足于本土資源也要有全球視野，政府秉承有所為有所不為的原則，支持文化產業有序發展，一定能夠為福州市文化產業發展帶來長效的動力支持。
參考文獻：
［1］福州市文化改革發展領導小組.福州市文化產業“十三五”發展專項規劃［EB/OL］.
［2］韓超,孫曉琳,肖興志．產業政策實施下的補貼與投資行為:不同類型政策是否存在影響差異？［J］．經濟科學,2016,(4):30-42.
［3］陳宇翔,鄭自立。中國文化產業政策的架構、效能與完善方向［J］.南京社會科學,2016,(1):143-148.
［4］徐文燕,基于文化產業特殊性視角的文化產業政策取向——以江蘇文化產業政策文本為例［J］．現代經濟探討,2013,(8):19-23.
作者:何敏 倪姍 單位:閩江學院
