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摘要:
農業歷來是國家發展的重中之重，是重要的基礎產業。農田水利建設國家重視、社會關心、農民期盼。文章對咸陽市農田水利投入進行調查分析的基礎上，提出當前農田水利投入存在地方配套不足、建設重點不清晰、群眾自籌困難等問題，并研究探討了進一步強化農田水利建設投入的幾項措施，以求達到研計共商成為對策之意義。
關鍵詞:
農業歷來是國家發展的重中之重，是重要的基礎產業。全面做好農田水利建設管理是夯實農業基礎、保障農村發展，促進農民增收的重要前提。近年來，國家不斷加大投入，農田水利設施建設滯后的狀況得到了逐步改善，在保障糧食安全、促進農民增收、農業增產、農村發展等方面發揮了重要作用。但是，農田水利投資還存在一些亟待解決的問題。本文以咸陽為例，對農田水利進行了分析和探討。
1咸陽市農田水利基本情況
農田水利保障是農業生產的重要前提，《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》對投入進行了明確，提出政府要發揮主導作用，將農田水利作為投入重點［1］。尤其是農田水利工程具有顯著的公益性，決定了政府財政必須在農田水利投資中的發揮主導作用［2］。咸陽市為了解決農田水利建設問題，不斷加強工程建設，強化工程管理，農業灌溉體系得到了有效發展。到了2014年底，建成萬畝以上灌區21處，其中2萬hm2以上灌區1處(羊毛灣)，0.667～2萬hm2灌區2處，666.7～6667.6hm2灌區18處;建成水庫73座，機井2萬余眼;抽水站1061處，農田水利設施灌溉面積達到28.67萬hm2，有效灌溉面積達到24.33萬hm2。“十二五”期間，咸陽市進一步加大了農田水利建設規模，強化了工程建設管理，使得全是農田水利工程狀況進一步改善。全市市級配套資金和安排市級專項資金不斷增多，縣級部門積極配套，落實群眾自籌，群眾投工投勞參與工程建設，尤其是以農業產業龍頭發展農田水利積極性非常高，農田水利建設飛速發展。2010—2014年5a累計投資16.2億元，大力實施了小水重點縣、新增糧食生產能力等項目建設，完成了羊毛灣、黨家堡等大中型灌區續建與節水改造項目，新打修復機井1744眼，修復改造抽水站133座，襯砌各類渠道2047km，鋪設低壓輸水管道1437km，發展高效節水灌溉面積36.4萬畝，打造了涇陽釀造葡萄、武功大莊農業園區、興平大櫻桃等一批新型農業生產園區，成為當地農業發展龍頭。
2農田水利投資存在的問題
近年來，雖然國家逐步認識到農田水利對農業發展的重要性，不斷加強農田水利項目建設，從2005年中央財政小型農田水利建設專項項目，到專項資金項目，再到小型農田水利重點縣項目、新增糧食產能項目，可以說項目遍地開花，投入劇增。尤其是2010年之后，農田水利投資達到歷史高點，基礎設施建設得到了長足發展。但是，全市多數農田水利工程都運行了多年，由于缺乏資金來源，無法及時更新改造，工程老化失修，效益銳減，迫切需要投資改造。農田水利工程從公共投入的角度來講，有明顯的公益性特點，應該是政府、收益者共同負擔建設。按照《咸陽市灌溉發展規劃》，全市農業灌溉工程規劃總投資124.48億元，資金的需求量非常大，迫切需要進一步加大投資，強化投資效益。當前，在農田水利投資中存在的幾個主要問題為:
1)地方配套難度較大。
從國家政策上來講，國家每設立一項農田水利建設專項資金項目，地方都要進行配套，群眾要進行自籌。地方在爭取項目時，雖然也提供了配套資金承諾函，但是實際情況是，縣級人民政府資金緊張，根本無法拿出配套資金，很難籌措到位。據調查，在2014年農田水利建設過程中，政府資金較大，其中省資金占88%，市級和縣級資金占總投資不到10%，民間投資較少，僅占6%。2015年以來，由于經濟形勢較為緊張，配套資金更為困難。以小型農田水利重點縣是有史以來全市配套最到位的農田水利項目為例，在2014年配套760萬元，2015年配套僅為600萬元，2016年則計劃不到300萬元，配套資金逐年降低，縣級財政更為困難，不少縣是零配套。
2)農田水利投資重點不清晰。
一些地區對本區域發展需求了解不到位，農業布局發展不合理，往往是產業沒有跟進的情況下基礎設施硬上，違背了科學發展原則，一些區域發展水利工程和群眾的需求脫節。比如永壽縣在農業產業沒有充分跟進的情況下，建設的1萬畝高效節水灌溉工程至今難以發揮效益，但是周邊群眾果園灌溉問題仍然沒有得到解決。乾縣、三原縣等農業產業園區發展缺乏水的因素考慮，上了農業產業后才考慮灌溉水的問題，而當地處于北部旱腰帶地區，解決灌溉問題非常困難。在農田水利發展布局和投資重點上，還需要進一步研究和分析。
3)群眾投資意識不夠。
作為主要的受益者農民對農田水利認識還不夠，認為政府有義務、有責任為農業生產打好基礎，而農田水利建設與自己無關緊要，加之農業產出較低，經濟收入不大，農村勞力大部分外出打工，農民對土地不如原先依賴，加之農田水利工程投資高，回報低，農村投勞投資不斷降低，成為歷史上的低點，近年來，農業產業園區投資有所增強。據有關數據表明，2015年咸陽市農村勞動力轉移就業達118.2萬人，占到農村勞動力資源235萬人的50%強，這部分數據還在進一步擴大。
3農田水利投資對策
1)加強各級政府在農田水利建設中的投入責任。
要進一步落實從土地出讓金收益中提取10%用于農田水利建設的政策，進一步加大對中西部不發達地區的資金投入。中央和省級政府要逐步增加農田水利設施建設的預算資金，增加補助標準，建立穩定增長的渠道和機制，加大政府預算投入比，讓農田水利建設資金與總體財政支出同比增長，最終實現農田水利逐步平穩增長，達到需求規模，并在政策上明確中西部不發達地區市縣的農田水利建設地位和責任。市級做好項目策劃和儲備，積極爭取上級財政補助資金，并要從本級財政設立專項資金，扶持轄區各縣市區農田水利建設。縣級作為項目的主要實施和管理單位，要承擔起主要的建設管理責任，并根據自身經濟發展實際情況，在同級財政中設立專門的維修養護基金，增加農田水利建設配套資金，逐步形成中省市縣四級財政倒金字塔形資金投入模式。同時，實行誰立項目誰投資，進一步減少中央項目資金配套要求，減輕市縣配套壓力。
2)明晰財政資金建設扶持重點。
經過近15年的建設，國家已經初步解決了大型骨干農田水利工程的續建和配套問題，另外十二五以來大規模資金投入，“最后一公里”問題也已得到了有效改善。因此，在十三五期間，咸陽市農田水利工程建設要進一步分析研究，分類對待，在資金投入區上，要重點支持產糧區，支持產業發展區，扶持市郊新型農業區。對產糧區，由于糧食投入與產出相差大，經濟收入低，中央和省級建設資金全額支持，對經濟作物區，重點發展現代農業，以高效利用為基礎，促進水分生產率不斷提升。在工程類型上，對中型灌區骨干工程和大中型灌區干支渠以下的渠道進行重點建設，對機井工程恢復改造，予以財政補貼，對山區雨水集蓄利用如水窖、水池等工程全額補助。同時，進一步加大農田水利的維修養護資金投入力度，維持工程正常運轉，確保工程長久發揮效益。
3)建立民間投資的激勵機制。
農田水利工程點多面廣，數量眾多，政府需要形成一定的激勵機制，通過運用補助、貼息等手段，引導社會及民間資本加大投入，共同參與工程建設管理。繼續在農田水利建設中實行“民辦公助、以獎代補”等模式，大干大支持，小干小支持，不干不支持，對農村合作組織尤其是農業產業園區，實行政府資金支持、民主議事，給予一定的農田水利建設獎勵性補助，充分調動農村及企業投資投勞興建農田水利的積極性。同時提供農田水利管理的補貼機制，提供高揚程抽水灌區的電價補貼、灌區執行水價補貼，運行管理給予管理經費補助。
4結論
當前，農田水利建設國家重視、社會關心、農民期盼，加大農田水利投入，有助于破解長期以來困擾農田水利持續化發展的幾項難題，因此要加大政府資金投入總量，形成各級分類負擔的工程建設投入的保障機制，進一步明確投資建設重點，重點投入解決關鍵問題，建立民間投資的激勵機制，充分使農田水利得到長足發展，切實為農業生產和糧食安全服務。
作者：李普超 蔡煥杰 單位：西北農林科技大學
參考文獻:
［1］中共中央國務院.中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定(2010年12月31日)［J］.中國水利，2011(04):1－4.
［2］桂麗.云南省農田水利建設多元化投入機制研究［J］.中國農村水利水電，2014(6):5－8.