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摘要:
2015年9月1日正式生效的《環境保護公眾參與辦法》對環境治理參與面進行了最高位階的特別法設計，回應了學界對于環境治理理論研究的制度需求。經過理順環境治理的形成邏輯，可以發現“參與”是“治理”區別于“統治”與“管理”的關鍵所在，其優勢在于可以為彌補環境決策者構制失位提供有效矯正方案。通過對參與者的人格重塑，公民、市民與消費者在環境治理中的身份得以明確，它們分而為國家、社會和市場的主體，合而為環境治理者中的重要組成，也就是“公眾”。現實所面臨的合法性困境也由此而生，主要表現為決策者失位、參與者身份虛化等。為此，從決策、執行、監督環節分別予以完善才是現實困境的破解之道。
關鍵詞:
治理;公眾參與;環境事務
啟蒙運動以來，人民主權與社會契約重構了國家政治的權力來源，為現代民主政治提供了充足的理論基礎。同樣也為環境資源歸屬提供了借鑒的依據，如公共信托理論、公共財產理論等。環境資源自此有了“共有物品”的“競爭又非排他”屬性①。即使如此，環境資源的共有物品屬性仍然面臨著歷史和前瞻兩個向度的風險:重演歷史上因個別人的獨占而損害多數人的利益，以及在將來面對公共物品時，因個人基于各自面臨的“囚徒困境”而采取“理性自利”行動導致的“公地悲劇”。如何有效避免諸如環境事務處置中“搭便車”現象及如何應對潛在的理性風險值得深入研究。本文從治理主體角度重新審視了環境治理中公眾參與面臨的困境，并提出了相應的解決辦法。
一、何為公眾:環境治理參與主體的演進邏輯
(一)從一元到多元的參與者來源
國家一元論。早在古希臘的民主實踐中，哲學家們就對參與到公共事務的平民及其所在“領域”進行了探討和界定。亞里士多德認為，城邦作為公民共同體，一直是政治生活的單位，從人是城邦成員的意義上說，人是“政治動物”，城邦與人構成了統一的政治共同體。正如西塞羅所指出的那樣，在自由社會里所謂的公民應當是在政治國家中扮演特定政治角色的政治人，在這一時期，人們僅僅意識到了國家中的所有元素都不能脫離政治國家而獨立存在。這也是人類擺脫自然群集，開始走向國家制度與權利分割的初期，從依附自然到依附國家的必然過渡。公私二分法。隨著商品經濟的發展，人與人之間的交易越來越普遍，人們不再需要國家在此時干預過多，更需要對自己私權利的神圣保障。黑格爾首先提出了市民社會的概念，將個人生活、家庭與一般經濟活動獨立于政治國家的活動。馬克思接下來從階級觀點出發，認為物質基礎決定了階級，階級制度統轄國家，在這一安排下，市民社會是被政治國家所包含的。所以，政治革命第一步是要將市民社會從政治國家中解放出來。這種解放就意味著無論是市民社會，還是作為其中一員的市民都不再是國家以及國家公民意涵內的概念范疇，自此一般的人就從不同的領域內具備了不同的屬性———公民與市民。由此，市民社會就不再具有政治屬性，代議制國家的基礎也就具備了(市民本身不再參政)，現代政治模型(代議制、權利分權、人權及公民權)可以建立。最后，哈貝馬斯將二分法中的“市民社會”再度細化，市民社會中也存在絕對的私領域和相對的公領域，這種公領域則是各種民間、非官方的組織或機構所構成的私人有機體，并且介于政府與私領域之間，屬于社會文化領域。三分法。二分法的出現雖然解放并保護了私權利，卻仍然要面對絕對封閉的私領域和契約發生所必要的交往行為間的矛盾。為此，柯亨與阿拉托將經濟領域從市民社會中分離出來，構成國家—經濟—市民社會三分法，認為市民社會主要在于社會與文化領域。隨后帕森斯又在《社會體系》(1951年)、《經濟與社會》(1956年)等著作中就現代社會劃分問題提出社會共同體概念(SocialCommunity)，下轄經濟、政治、文化社會等子系統。在最后一環的社會系統內，又包含了市民結社實現社會管理的公共領域以及保有私權拒絕侵害的私領域。由此，我們可以清晰地劃分出當代人類社會的活動分層:由獲得普遍認可的公權力組合構成的政治國家;由讓渡公權力回到“生活世界”守護并享受私權利而形成的市民社會;由市場主體參加并按照一定規則進行交易活動的經濟市場。當然三者之間并不能完全割裂，互相之間既存在著理念的邊界，同時又有著彼此需求性的聯結。
(二)基于三分法的參與者界分與轉換
“citizen”在中國既可以被譯作公民，又可被“直譯”為市民，在中國理論研究中邊界較為模糊。又因為意識形態差異，中國早期曾將市民社會，甚至是公民社會視為資本主義的產物而予以否定，替而代之的是“人民群眾”的概念。通過人在政治國家、經濟市場與市民社會的轉換分析，可以廓清不同領域下人的身份變換。人生而平等，人與人之間的權力并無差別，為了更好地管理公共事務，人們需要有強大的公共力量來保護自己的權利不受他人侵犯。為此，人民經過協商合意，共同讓渡出一部分管理公共事務的權利組成公權力，并委托自己信任的人代為管理，同時保留讓自己能夠維持獨立人格和追求幸福生活的權利，人們稱之為基本人權。為了監督并保證自己的委托人審慎并認真地為自己服務，讓渡出公權前人民有必要制定程序，并在之后可以按照一定的程序變更委托人，間接管理國家事務，依照契約行使此項權力的人就是公民，這一身份就是公民身份。需要注意的是，被委托人也僅僅是在委托權限內行使職權，但同時他也是公民，有權利委托自己所信賴的人，可以是自己，也可以是他人。當然，國家事務并不需要公民事事參與決策，否則契約與委托便顯得毫無意義，所以公民身份的外衣就可以脫去進而換上另一件衣裳。當人離開政治，進入自己的領域，可以回到自己的社團從事各類公益性質的活動，比如宣傳控制煙草、宣講環保理念等，也可以回到自己的家中決定各種家庭事務，比如贍養父母、教育子女、管理私產等，此時他就是生活在市民社會的市民，這一身份就是市民身份。人當然也有資格參加市場活動，反之，市場也因人的存在而活動。如果作為商品的供應方，那么他就是生產者或者銷售者;如果作為商品的購買方，那么他就是消費者。市場的良好運行也需要依靠自身法則，否則交易的安全就得不到保障，所以生產者、銷售者與消費者都擁有自己參與自由市場的各項權利，同時也應承擔各項義務，此時享受權利并承擔義務的人就是市場主體。當然，市場經濟條件下，一方面，消費者相較于其他主體處在相對弱勢的一方;另一方面，消費需求決定著市場供應，所以消費者的權利義務配置會更大地影響到市場的發展，讓消費者作為環境治理的參與主體有利于推動市場經濟條件下的環境保護。值得注意的是，在相當長的一段時間內，環境問題的產生更多地來自于企業不負責任的污染物排放。而污染企業往往又因規模不同而和政府間存有某種內化的聯系。比如煙草、化工石油、電力等大型企業，關系到國民經濟命脈，因其作為巨大的財稅來源和擁有雄厚的政策公關資金支撐，足以令中央部門難以環境為由加以限制。地方如造紙、鍍金、紡織等小型企業，又與當地政府存在千絲萬縷的利益關聯，處于財政稅收和權力尋租的明暗結點上，最終的結果往往是環境決策懸置，環境污染難以治理。所以，既然企業已然對話語權有了較多的掌控，那么在環境治理時，其更多的是應當承擔履行環境決策、配合環境管理、服從環境監督的義務，而不是被賦予更多參與權②。
(三)厘定作為參與主體的公眾
環境資源是共有物品，所有人都有權利用并有責任保護，環境治理關涉到了人類的所有組成團體。參與式治理所需要解決的是“參與”的定位。參與不同于決定，否則代議將失去意義，更不同于旁觀，否則形同虛設?？梢赃@樣認為，“參與”更類似于機器上的一個重要齒輪，雖不是發動機，但缺失必然意味著失靈。在此基礎上，筆者認為，公眾作為參與主體，并不是環境治理的決策者(公權組織)③，而是因參加不同公共活動而具有不同身份的有權利享受良好環境和持續利用資源的通過不同層面向決策層表達自身訴愿的人。由此，公眾包括了在政治國家中享有環境權利、民主權力的環境公民;在市民社會中自愿結社、監督政府行為和宣揚環保理念的環境市民及其組成的社會團體;在經濟市場中享有環保產品選擇權并承擔環保義務的環境消費者。
二、公眾何為:公眾參與環境治理的生成邏輯
(一)治理理論的產生與演變
在歷史上，為了避免更多的人基于共同利益選擇而采取一致行動，使共有的開放性資源陷入不可逆轉的摧折，人們將控制的希望寄托在了來自外部的強大中央政府的權威型統治策略。該策略的核心理念是:一個理性的擁有公信力的政府會不斷地有計劃地依據環境容量和資源存量規定環境資源的利用程度，并嚴格地懲罰“背叛者”。可是，所有對于強大公權力的信賴往往都基于一個共識:政府具備了準確的信息渠道、強大的外部監督機制、有效的制裁途徑以及極低的行政運行費用。至于這個理想狀態能否實現，學者們卻又往往持消極態度。奧斯特羅姆用博弈論說明了權威型統治有極大的概率將資源利用人推向(背叛，背叛)的方向而不是(合作，合作)④。新公共管理理論的出現，為解決傳統制度中難以突破的政府管理困境提供了理論支撐。這種意義上的政府的實質是以市場為主導。這意味著，政府不再直接管理環境資源的調配和供給，而將其交由市場進行配置與供應，以市場機制實現資源利用與環境保護的優化，政府的主要任務則轉移到了市場規則的制定和實施上。遺憾的是，在其后的理論研討中，新公共管理理論不斷遭到詰難與批判。首先，新公共管理將政府定位于與私人利益的結合，喪失了政府應有的公共性。其次，市場化的前提來自權利的私有化，否則設立于物上之權利就只是空中樓閣，得不到尊重和保護。環境資源是人類文明的共有物品，在沒有特定程序施控的條件下，并不能成為真正意義上的私有物品。再次，片面追求企業管理的模式，必然造成現代政治中公平與民主信念勢微，而其將公眾比為顧客的失當塑形忽視了公眾與政府的關系———公眾是國家財富的真正所有人而非政府經營國家的相對人。最后，過高估計企業的自治能力與企業家精神，在企業與政府的距離與邊界不甚明晰的時候，逐利的本性也自然顯現，最終不可避免地出現政府公共責任的喪失，以及市場主體再度陷入理性逐利的困境當中。面對政府獨裁風險以及企業逐利特性帶來的公共事務管理困境，治理作為處理公共事務的重要理論被提出，“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采用聯合行動的持續過程”。毋庸置疑，無論是政府還是企業，甚至即使是公眾都不足以憑單一向度妥善處理好公共事務，來自于公共領域的公共活動事項與私人領域的參與，共同構成公共事務的治理之道，換言之，治理就是嫁接在公共領域與私人領域之間以妥善處理公共事務的橋梁。正如俞可平教授所支持的，“治理是一種公共管理活動和公共管理過程，它包括必要的公共權威、管理規則、治理機制和治理方式”。綜合分析各種模式差異。
(二)環境治理理論的意蘊分析
環境治理一詞有著多重解釋，一種是針對已經或可能產生的環境污染問題，由政府或其他利益相關人采取的預防及解決措施，這其實是在講以環境污染為對象的整治手段，即“治理環境”或者“環境整治”。第二種則是本文所研究的對象，即以治理理論為基礎并以環境保護為客體的具體規制模式，這種模式是對傳統環境行政規制的創新與改革，不再僅以議題的傳送為主軸，而是以私主體的參與為中心。這種新中心就要求與環境相關的公私主體基于協商一致的程序共同商定、執行、監督環境資源保護事務。
(三)環境治理中的公眾參與
承上文所述，公眾參與是環境治理區別于其他選擇的重要標志，沒有公眾參與也就無所謂治理的存在，但如何參與，參與的深度與廣度都決定了環境治理的成敗。在政治國家的發展過程中，公眾參與形式可以依據公民參與國家事務決策的程度被劃分為直接參與和間接參與。直接參與就是如古希臘城邦制度下，公民直接參與國家事務決策、官員選拔等國家政治活動;而間接參與則是啟蒙運動以來，因社會契約論的不斷發展，議會制度不斷成熟，公眾不再以自己的身份參與國家政治，而是共同委托信賴之人管理國家。前者謂之直接民主，其隨著時間的推演往往將走向寡頭統治，更因其極大的行政成本而不適合在當代政治國家中采用;而后者，自20世紀后半葉起，在現代政治國家中普遍面臨著各國代議制機構權力收縮而行政分支過度發展所產生的集權問題，這就造成了公眾與國家的裂痕，公眾并不能清晰地辨別自己所保有的身份，以至于單純的代議制無法對公眾的訴求給予充分回應。所以給予代議制信任濫觴的后果就是不僅將使精英治國走向極端，還最終加深政治話語權的不平等分配;對于公眾的參與主動性也是一種無形的消解:比起自己的私人生活，他們對于公共事務將不再那么關心，若政府決策活動中公眾的參與度進一步降低，那么已經被法律賦予的參與權便會被懸置。既要修正代議制國家治理結構的不足，又要防范直接民主帶來的負面效應，看起來是一個非左即右卻又左右不得的悖論。不過，這二者其實只是民主的兩種手段，是解決公眾與國家公共事務關系的理念和方案，且環境治理的邏輯起點仍然在于政府的定位與作用之重塑，拋開政府談治理將同拋棄公眾談治理一樣荒謬。同時仍然可以拓展諸如聽證、信息公開等其他公眾參與渠道。可以這樣認為，在當前公共事務普遍實行間接治理的情況下，在政府主導下，公眾直接治理并突出公眾參與是進一步修正完善政府決策的有效途徑。
三、為何公眾:傳統主體合法性危機及公眾參與必要性分析
為何在傳統管制與治理危機來臨時選擇公眾作為治理主體的補充，其邏輯起點在于傳統主體所面臨的合法性危機。合法性問題是政治和社會理論長期研討的一項重要命題，在經濟社會不斷發展的條件下，政府所稟賦的合法性基礎隨著執政行為的具體化，以及社會大眾物質與精神需求的增加而不斷受到挑戰，民眾開始質疑早前所達成的合意與統治力量的行為主旨是否仍然一致，由此合法性危機便產生了。具體而言，就是作為決策來源的權威失位，進而其所做出的所有決策與環境決策者的意愿相悖，同時，作為負有矯正功能的公眾參與身份虛化，進而出現公眾參與到決策中的制度設計遇到阻滯，公眾意見得不到暢通表達?，F代社會需要一個國家具有全面管理和控制社會的能力和權力。但是，在傳統政府主導治理框架下，其自上而下的垂直權力安排、資源和信息單向地向上流動和聚集、社會發展策略通過組合和糾偏機制獲得合法性的模式樣態，使公眾在很大程度上被公權力裹挾，自由、平等、博愛的公民意識逐步被淡化。值得注意的是，就環境治理問題而論，政府權力往往通過直接或間接、經意或不經意的方式，將公眾排除出在環境治理之外。一是環境治理問題的內部化傾向。在依賴行政權力干預的環境治理框架內，政府控制了相關信息的輸出，公眾獲知環境實情不多，參與決策過程的機會偏少，渠道不寬，導致政府在某種程度上依賴壟斷性的決策權將環境治理變成了內部事務，決策者容易失位。二是環境治理參與程序刻意虛化參與者的身份，提高了參與成本。當前，中國業已出臺的公眾參與環境保護的規定仍然過于籠統，偏向于一種制度宣示，但對公民參與的具體程序、方式及渠道不能有效地與立法利益表達機制、政府管理體制、環境司法制度充分銜接起來，這會造成處于弱勢一方的公眾無力通過法律保障其抗衡掌握經濟主動權的企業和政治主控權的政府。三是傳統環境事務行政管理外部訴求表達受限?？傮w上看，目前公眾反映環境訴求的渠道仍然不寬，在各級地方政府對經濟發展的關注度高于環境保護的意識指引下，對環境訴求響應不力，在一定程度上加劇了環境信訪。四是公眾參與不足，減少了社會大眾提出建議和要求維護自身利益的渠道，減損了環境治理中的各種信息量，增加了與公權力、企業之間的矛盾和沖突，加劇了公眾對政府和社會的疑慮感。在傳統治理主體面臨合法性危機時，選擇公眾作為參與主體有其必要性。“人應受到尊重，必須享有較大程度的自治和對政治生活的廣泛參與，這一觀念是現代民主政治的道德宣示，它的制度生成和運行構成了現代法治的政治基石”。在當前環境治理模式下，政府與企業主導著治理方向與強度。然而這一模式與日益增進、覺醒的公眾環境意識以及環境公民意識不相匹配，公眾對于公共事務的參與要求正在不斷提高。一是化解政府管制失靈之需。這是因為傳統命令管制型政府治理思路不僅存在著信息因集權管理而低效傳遞的弊端，并且也缺少對企業的激勵約束機制以及對公眾的偏好回應。二是政府職能轉變之需。密爾指出，“政府整個說來只是一個手段，手段的適當性必須依賴于它的合目的性”。為保證一個政府施政的有效性，就必須擴展其廣獲民意的渠道，并不斷為其合法性與執政正當性提供支撐。公眾參與的基礎在于公共利益的維護，而公共利益的持續增進本身就是政府施政的目標。在環境保護視野下，公眾有效的制度參與對于環境公共利益的維護以及防止鄰避運動的反復出現有著積極作用。三是依法行政之需。依法行政是依法治國的具體要求，其目的在于提升公共決策的公信力和執行力，而在依法治國的框架內，公眾參與是公民意識培育的有效形式，公民身份亦是通過公眾參與而具體形塑，良好的公民社會則正是依法行政的最佳行政環境。
四、有效公眾參與:更新環境治理模式思考
(一)突破傳統環境事務行政管理內部前期決策窠臼的參與
公眾參與是分配現代國家資源與社會利益的一種結果。無可爭辯的是，現有的利益格局決定了政治決策的屬性，而政治決策反過來又影響到了社會利益的分配。所以在決策環節賦予公眾更多的參與權利就等同于加入了一個新的利益群體，以實現決策在理性與政治間謀得統一。進一步看，環境決策環節的公眾參與也是民主(基礎)—利益(動因)—權威(效果)三者統一的有效方案。首先，環境決策得到普遍遵守和執行的前提是其制定過程中廣泛的民意支持。提倡公眾參與就意味著私主體意志不可能被恣意忽略，其參與決策的權力不能被其他主體所代行。為此，并非聽證程序及其他參與程序效率不高，而是參與程度受限;并非環境鄰避運動觀念狹隘，而是信息流動不暢;并非參與式決策效率低下，而是防微杜漸，確保決策可持續執行。其次，公眾參與治理是決策活動利益衡量的必要條件。環境利益是導致環境沖突的根源，盡管更多主體的參與是決策中增加協商交易成本的原因，但更是避免決策后利益沖突的必要條件。況且決策增加的交易成本遠低于決策后化解沖突的成本。而這種成本既包含了可以估算的經濟成本，還包括了不可估算的政治成本與環境成本。從而，在不同主體間實現充分的利益識別、利益排序與利益整合，以利益衡量式的參與決策取代單一國家意志或經濟利益驅動。最后，決策效果的實現依賴著公眾認可并信賴的權威。在決策環節，公眾與企業和政府同樣存在著自身視野的局限，而三者優勢與局限互補是多方參與治理的重要依據。為此，在優勢互補背景下多方主體經過有效溝通而達成的一致才會使決策獲得各方的認可，進而在下一階段的管理乃至監督程序中不需要再反復回溯決策過程中的弊病，甚至是程序回轉重新決策。否則，任何一方自我標榜而設置的權威，都難以得到普遍的尊重，那么決策的效果也就無從保障。
(二)突破傳統環境事務行政管理內部后期執行桎梏的參與
環境管理是參與式環境治理的第二階段，是指環境管理人在決策執行過程中明確相關因素，將環境管理部門、自然生態與環境受眾等角色分布綜合納入管理的過程，進而實現決策—管理的承轉變換。首先，環境管理的依據來源于決策環節。前述環節做出的環境決策將通過一定的程序傳達到管理者并加以貫徹。此后，決策團體便不再針對具體的環境管理行為加以指揮，而作為管理者一方，一方面應當堅決地貫徹決策部署，另一方面也可以根據具體的外部條件和整體環境的不同而區別對待，否則，在沒有實現條件的前提下盲目地執行顯得毫無意義，并且最終根本無法實現決策者的意圖，這就要求管理者應將情況及時反饋給決策者，以便原決策者根據實際情況對之前決策做出針對性變動。接下來，環境管理者在執行決策的過程中往往會因為相對封閉的權力運行環境而導致在決策落實與社會回應間存在矛盾或間隔。這是因為，傳統管理者與管理目標通常不會出現直接的接觸，此時管理行為所產生的環境效果就往往成為了聯系二者的紐帶。權力與權利間的緊張決定了二者間必須要存在著明顯邊界，這一邊界既是對前者的限制又是對后者的保護。一般的社會回應或者公眾輿情只能在積聚甚至爆發后才得以展示。那么，唯有在實踐中引入多主體治理的方法來控制環境治理的實現。多主體治理不是一般的政府管理，而應根據治理履行情況對其實施控制。一是要看管理行為是否偏離決策意圖，公眾在其中起到及時糾正的作用。二是將決策執行或遇到的實際難題在執行的同時隨時掌握，隨時上報。
(三)突破傳統環境事務行政管理外部監督制度藩籬的參與
環境監督環節參與與公眾在決策環節和管理環節中的參與有所不同，前述的參與乃是作為決策主體和執行主體的一元而非體外因素，因此其所扮演的“監督角色”更類似于某一整體系統內的免疫機能，是實現風險防范的重要內容。此處所指稱的環境監督來源于系統外部，即由環境市民社會所承擔，主要以環境市民組織(NGOs)為主導，在觀察決策和管理過程中發揮重要作用，同時也是防范環境污染者避開監管、破壞環境的有生力量。
1.改善行政制度環境
中國環境NGOs在登記管理體制上存在過于嚴格的情況，因此需要著手讓環境NGOs獲得良好的制度環境和發展環境。一是要從法律法規制度入手，修改相關法規，完善法律立法，針對《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等國務院行政法規中關于雙重登記、雙重負責制度予以修訂，降低準入門檻，改管制為引導，避免NGOs的建立帶有原生的準官方性質，還其民間組織的本來面目。
2.樹立協調合作理念
理順環境NGOs與公共權威集團、政府的關系，對于環境NGOs的健康發展和作用的有效發揮有著重要意義。在政府與環境NGOs間應當建立互信、互助、共存協作的合作關系，共同應對國家所面臨的嚴峻環境問題，特別需要政府加快拿出改革的決心，優化政府結構，轉變政府職能，從而實現創新社會管理的社會改革目標。在此基礎上，權力集團和政府應當知行合一，真誠轉變對環境NGOs的態度，由防范轉為鼓勵，變阻攔為引導。環境NGOs之所以稱為環境非政府組織，就是因為它建立和發展的目標與政治政權無關，它是為公眾不斷爭取能夠享有美好而舒適環境的良性無害的公益性組織，非為某一政治集團發聲或爭取政治利益的政治性非政府組織⑤。政府應主動尋求與環境NGOs合作，依靠后者實現己所不能或無力施政的治理空白，并建立聯合的環境治理機制，使環境NGOs在環境治理中發揮更重要的作用。
3.豐富合作方式
政府治理過程中所需要解決的經濟發展、社會穩定與公民訴求的三大問題間存在著彼此長期利益一致同短期利益沖突的矛盾。在革新制度與重塑理念之后，最需要解決的就是如何在保證不影響經濟發展的同時，通過正當的渠道，建立完善公民妥善表達訴求的路徑。同理，環境NGOs作為公民訴求理性化表達的有效集合，也面臨著如何去反映訴求的問題。筆者認為可以從以下幾點著手思考相關配套機制建設問題:一是允許環境NGOs直接向政府反映地方出現的重大環境破壞或可能出現重大生態環境隱患的項目，為決策部門提供信息參考。二是通過現有的人大制度和政治協商制度，由人大代表或政協委員收集相關信息形成議案提案，推動地方政府處理相關問題。三是加強和環保主管部門合作，在沒有所謂“婆家”的背景下，雙方形成由沒有政府背景的組織去收集信息發現問題，再由政府部門出面解決問題的良性合作伙伴關系。
作者：秦鵬 唐道鴻 田亦堯 單位：重慶大學法學院
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