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摘要:
農村水環境治理已經成為中國水環境保護的重要組成部分，對農村社會經濟的發展有著重要的現實意義。為改變傳統的農村水環境治理手段，規范農村水環境治理模式，本文通過對農村水環境的現狀、治理績效評價的必要性、平衡計分卡的可行性等要素進行分析，并以鄉鎮環保機構為例，充分利用平衡計分卡這一績效管理工具的理念框架，最終設計出一套適合本國農村水環境治理的績效指標體系。以期通過對本指標體系的合理運用，為今后農村水環境治理績效評價提供參考。
關鍵詞:
平衡計分卡;農村水環境;治理績效;指標體系;鄉鎮環保機構
受新型城鎮化實踐不斷深化地影響，農村經濟迅猛發展，鄉鎮企業、農業生產、家畜禽規?；B殖、生活垃圾等污染嚴重破壞農村水環境，農村水環境治理迫在眉睫。為進一步規范農村水環境治理模式，必須對現階段的農村水環境治理績效進行評價，而治理績效評價作為治理理念的重要體現，已成為農村水環境治理的關鍵。平衡計分卡作為一種全面的績效管理工具，與治理理念相契合，能夠關注到農村水環境治理的各個方面，是農村水環境治理績效指標體系設計的一種可行方法。通過對此種方法所設計的指標體系的合理運用，對今后農村水環境治理及農村社會經濟發展都有一定的現實意義。
1中國農村水環境現狀
農村水環境是指分布在廣大農村的河流、渠系、池塘、水庫等地表水體、土壤水和地下水體的總稱［1］，是農民進行生產、生活必不可少的基礎條件，對農村生態環境起著重要的調節作用，是整個農村經濟發展的重要支撐。改革開放前，中國農村水環境總體狀況良好，水污染問題鮮見。但在改革開放之后，特別是隨著城鎮化進程的加快，農村水污染問題凸顯，嚴重影響了廣大農民的生產、生活，阻礙了農村經濟的可持續發展。
1.1污染來源復雜并難以監管
1.1.1工業污染源
工業污染源主要是指鄉鎮工業企業排放的污染物。隨著大中型城市的產業升級，把越來越多高能耗、高污染的企業向周邊小城鎮轉移。小城鎮大都受地方經濟發展的內在利益驅動，承接大中型城市的這種產業轉移。雖然此類產業轉移帶動了當地以及周邊農村的經濟發展，但這些產業時常受到規模、資金、技術等條件的制約，把大量未經處理的污染物直接進行排放，嚴重影響周邊農村地區的水環境，這成為中國農村水環境污染的主要源頭之一。
1.1.2農業污染源
農業污染源主要包括農業生產殘留及廢棄污染物和家畜禽規模化養殖場的廢棄物。農業生產殘留及廢棄污染物是指在農業生產過程中農藥、化肥以及農膜使用后的殘留物。中國作為一個農業大國，農藥、化肥、農膜的使用量非常大，20多年來中國農藥、化肥、農膜的使用量持續增加，農村水體污染嚴重。家畜禽規?；B殖場的廢棄物是農業污染源的另一主要源頭。根據2014年中國農村統計年鑒的統計，截至2013年底，全國牛、豬、羊的存欄數分別為:10385.1、47411.3、29036.3萬頭［2］，由此帶來了嚴重的糞便廢棄物的排放和水體污染問題。
1.1.3生活污染源
生活污染源是指農村生活污水和生活垃圾。隨著中國農民生活水平的提高，農民的用水量以及生活消費品逐年增加，相對應的生活污水和生活垃圾的產生也隨之增加，直接導致農村水環境污染加重。此外，中國農村人口眾多，且居住較為分散，集中處理、收集生活污水和生活垃圾的設施有限，必要時還要被動接受城鎮轉移過來的生活污水和生活垃圾，這也在客觀上加重了農村生活污水和生活垃圾處理的壓力。
1.2治理投資匱乏并缺乏保障
當前中國農村水環境污染問題十分嚴峻，水污染來源復雜多變，缺乏有力的監管與治理。與城市相比，農村環境治理的監管力度和資金投入相形見絀，政府把大量的環境保護資金投入到城市的環境治理當中，農村的環境治理投入便處于次要地位。，中國每年環境污染治理的比重僅占當年GDP的1.6%左右，這與發達國家2%以上的數據還存在差距。
2農村水環境治理績效評價的必要性分析
2.1農村水環境治理績效評價的重要性
農村水環境治理績效指的是為了保障農村水環境質量，促進農村經濟社會發展，政府在農村水環境管理過程中做出的一系列工作所取得的成績與效果［3］。它反映的是政府部門作為治理主體在整個水環境治理過程中所體現的效用，是政府環境治理能力的重要體現。通過對環境治理績效進行定量評價能夠使公眾對政府環境治理能力的理解更加具體，并對治理措施的優化以及政府環境治理能力的提升有重要意義。目前，建立公共部門環境績效評價機制的重要性和必要性已經得到廣泛共識，有人認為要從根本上解決環境保護與經濟增長之間的矛盾，就必須改革政府政績考核制度，把環保指標納入考核指標體系，引導各級政府樹立科學的政績觀［4］。也有人認為通過開展環境績效評估工作，可以有效地服務于國家或地方政府環境政策的制定［5］。但在水環境治理績效評價中，政府部門把更多的重心放到城市，農村水環境治理則處于薄弱環節。因此，建立科學、有效的農村水環境治理績效評價的統一標準與模式，不僅是農村可持續發展的必然要求，更是政府提高自身治理能力的價值訴求。
2.2農村水環境治理績效評價的效益分析
農村水環境治理績效評價存在明顯的正外部性特征。由于水環境具有純公共產品的特性，農村水環境的治理通常由政府主導。政府通過特定的治理績效評價手段作為有效的環境管理工具，不僅規范了農村水環境治理，帶來直接的生態效益，而且還產生了經濟效益、社會效益等其它間接效益。
2.2.1生態效益
水作為生態環境的重要載體，既能夠維持生態環境的可持續發展，也能夠破壞生態環境的平衡穩定。水資源破壞的影響具有系統性的特征，平衡一旦打破，修復代價難以估算。評價農村水資源治理績效最直接的效果就是農村生態環境的改善。主要表現在農村污染物減少、農民生活環境質量提高以及農村生態承載力增強等方面。
2.2.2經濟效益
得益于生態效益，農村經濟發展會產生新的增長點。首先，利用生態環境的優勢，發展農村生態旅游業，以此帶動農村經濟的發展。此外，水環境治理績效的評價勢必會對區域內排污企業形成倒逼壓力，迫使排污企業進行產業升級，積極尋求產業結構優化，以加快水環境治理績效評價的規范，推動農村水環境治理的長期發展。
2.2.3社會效益
社會效益主要體現在農民和農村兩個層面，對于農民而言，作為優質環境的消費者，可以獲得良好的健康保證和生活享受。而對于農村而言，區域間綜合實力的競爭越發激烈，越來越多的地區認識到環境因素對提高地區綜合競爭力的重要性。水環境治理績效評價作為農村水環境改善的重要舉措，已成為農村環境治理的必然選擇。良好的水環境將與農村形象相契合，成為農村綜合競爭力的重要體現。
3將平衡計分卡引入鄉鎮環保機構水環境治理績效評價的可行性分析
3.1平衡計分卡原理及與其它績效管理工具的比較
平衡計分卡簡稱BSC(BalanceScoredCard)，它是由美國著名學者卡普蘭和諾頓針對當時傳統的以財務指標為主要依據的績效評價體系而提出的。它強調非財務指標在企業績效評價中的作用，并將組織的戰略目標分解為具體的可操作的指標和目標值，具體為:財務方面、客戶方面、內部運營方面及學習和成長方面。平衡計分卡作為一種著眼于組織發展戰略有效性的系統管理方法和管理理念，在公共領域的運用中，它十分注重將戰略目標與中短期目標相結合，并將關鍵政績評價指標與其他社會效益、環境、人文指標結合起來對相關公共領域進行平衡性的績效評價，如水環境治理等?，F階段，目標管理、關鍵績效指標和平衡計分卡是績效評價指標體系設計最具代表性的三種理論工具。這三種方法分別代表了全面績效管理的三個階段:目標管理法是組織全面績效評價的開端;關鍵績效指標法是組織全面績效評價的發展;平衡計分卡則是對組織績效全面評價的更高階段。目標管理以組織整體目標作為績效評價基礎，通過對個人、部門和企業三個層次的績效之間建立一致性，使得個人工作績效通過部門或單位目標的實現最終促進組織整體目標的實現。在德魯克看來，這種一致性的取得是以內部控制而非外部控制為基礎的，而這恰恰忽視了外部控制的重要性;關鍵績效指標強調的是對組織績效起關鍵作用的指標，而不是與組織管理有關的所有指標，且所確定的指標相互獨立;平衡積分卡作為一套有很強操作指導意義的戰略指標框架體系，能夠將財務指標與非財務指標結合，突出非財務指標在績效評價中的重要作用，并將定量指標與定性指標結合，克服定量分析的不足。綜合考量這幾種績效管理工具，在農村水資源治理績效評價中，平衡計分卡無疑是一個更全面、更平衡的評價方法。
3.2鄉鎮環保機構作為農村水環境治理主體的價值分析
近年來，隨著農村環保壓力的增大，多數地區環保治理能力難堪重負，農村環境竟落到無人治理的尷尬局面。環保鏈條總在“最后一公里”斷裂，其中一個重要原因就是基層環保力量薄弱，尤其是鄉鎮環保機構缺位［6］。為解決這一問題，近年來，各地通過設立鄉鎮環保機構這一公共部門作為當地環境治理主體，以增強基層環保治理能力，期望達到“鄉鎮環保機構全覆蓋”的治理效果?，F階段，鄉鎮環保機構已成為農村環保的重要力量。農村水環境治理作為農村環保的重要環節，更應該得到鄉鎮環保機構的高度重視。面對農村水環境治理的多重困境，鄉鎮環保機構應該在承擔治理主體責任的同時，努力尋求從“監管”到“服務”的職能轉型，從而更大限度地滿足農村水環境治理的價值訴求，使農村水環境治理真正做到有人做、有人管、有人治。
3.3農村水環境治理中實施平衡計分卡的環境與模式
在中國，農村水環境治理有其特殊性。其一，牽扯的利益主體眾多，難以平衡。整個農村水環境治理與政府、企業、農村、農民休戚相關，其間關系錯綜復雜，治理過程必須平衡多方之間的利益關系，尋求最佳利益契合點。其二，治理與監管脫節，缺乏戰略考量。在農村環境保護日益法制化的背景下，卻出現“邊治理，邊倒退”的尷尬現象［7］，后期監管乏力成為農村水環境面臨的一項現實難題。其三，績效評價指標冗雜，難以統一。水環境治理績效涉及指標眾多，涵蓋定性、定量指標，并且很多指標難以量化和設定?；谥袊r村水環境治理的特殊環境，利用平衡計分卡對其進行治理績效評價時，應該結合自身特點，建立一套適合中國農村水環境治理的指標評價體系框架，從而可以進行科學、統一、平衡的評估。基于此，本研究在平衡計分卡四個層面的基礎上，結合鄉鎮環保機構的實際情況設計了符合中國農村水環境治理的平衡計分卡的新模式，以便為具體的指標體系設計提供合理的框架。
4農村水環境治理績效的指標體系設計
4.1指標體系設計的原則
4.1.1系統全面的原則
整個指標評價體系應該科學、準確、全面地反映農村水環境治理的綜合狀況、子系統的變化趨勢及對農村水環境治理的影響。在具體設計各項指標時，應該做到相互補充、相互聯系、避免重復，使整個指標形成一個系統全面的統一體，能夠最大限度的適用于水環境治理績效評價中。
4.1.2定量與定性相結合的原則
由于環境治理活動不僅與經濟效益相關，還與環境效益、社會效益相關，不是所有的環境績效指標都可以用定量指標進行衡量，必要時還要采用定性指標來進行描述，以便可以更客觀的反映農村水環境治理績效的情況。因此，在實際的指標體系設計過程中，應該適當的增加定性指標的比重，注重定性指標和定量指標的結合使用，使績效指標評價更加科學有效。
4.1.3可控性與可操性相結合的原則
績效指標的單項指標設計應該在鄉鎮環保機構可以控制和調節的范圍之內，鄉鎮環保機構可根據自身的實際情況適時地調整相關指標權重的變化。此外，指標設計還應該充分考慮在實踐中操作的可能性，適當考慮成本效益，最大限度減少指標值收集的成本?？偠灾?，應在整體目標的要求下，同時注重績效指標的可控性和可操性，以充分體現農村水環境治理評價指標體系實用的特點。
4.2指標體系設計
如前所述，農村水環境治理牽扯利益主體眾多、影響面較廣，且隨著各地實際情況的不同而不斷改變。因此，以鄉鎮環保機構作為農村水環境治理主體，構建一套完整、科學的農村水環境治理績效指標體系還存在許多現實難題。本文在參閱相關文獻的基礎上，結合鄉鎮環保機構及農村的實際情況，建立了以平衡計分卡位框架的農村水環境治理績效指標體系。
5結論
農村水環境治理績效的評價，應由當地鄉鎮環保機構負責開展實施。整個績效考評應采用百分制，各項得分應按照考核的各項指標確定分值，考核結果采用加權打分法進行確定，主要設置為4個層級，第一層為90分及以上，考核等級為優秀;第二層為75～89分，考核等級為良好;第三層為60～74分，考核等級為合格;第四層為59分及以下，考核等級為不合格。在鄉鎮環保機構的組織實施上，應成立農村水環境治理績效考評小組，這不僅能夠對農村水環境治理進行統一的日?？荚u，而且能夠制定相關制度和辦法，監督管理農村水環境治理的綜合工作。此外，鄉鎮環保機構應該定期公開所轄各村的水環境治理結果，并將考核結果反饋給相應部門，并根據考評結果的好壞給予相應的獎勵和懲罰，不斷敦促各單位、各部門采取措施，優化農村水環境的治理辦法，提高農村水環境的治理水平。隨著農村社會管理體制的轉型，水環境治理也在這一背景下謀求新的出路。為打破原有政府作為單一治理主體的模式，多元主體逐漸介入，新的治理評價模式應運而生?；诖耍胶庥嫹挚ㄗ鳛槿嫦到y的績效管理工具，在本次績效指標體系設計中充分考慮了顧客這一維度，把村民納入設計指標中，使村民協同參與治理，這一理念也逐漸在公共部門廣泛運用。在農村水環境治理績效評價中，利用平衡計分卡進行指標體系設計是一項極其復雜的工作，農村水環境治理績效指標體系作為改善農村水環境的考評方式，雖然對推動農村水環境治理工作的開展有一定意義，但還需要在實踐中不斷發展完善。
作者：黃征 單位：河海大學公共管理學院
參考文獻:
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