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（一）環境治理現代化的“政府主導模式”
“政府中心主義”是當代國家治理理論的早期形態，或者說是當代第一階段的國家治理理論，主要是強調國家治理過程中政府的中心地位和主導性作用。同樣，“政府主導”的環境治理現代化模式也是強調政府的中心地位和決定性作用，這是當代環境保護運動興起階段的突出特征，在我國體現得尤為顯著。當代環境治理現代化“政府主導模式”的出現有其必然性。20世紀后期，全球性的環境保護運動的目標從環境管理發展到環境治理，表明環境保護事業發生了突破性進展。同時，環境治理從“民間主導模式”發展到“政府主導模式”，表明環境治理體系和治理能力又發生了本質性的突破。因為，環境治理的“政府主導模式”體現了現代國家治理的必然性之道，適應了現代社會發展過程中的階段性需要，反映了現代公共生活的合法性基礎，“不僅是認識上的提升，更是國家治理技術層面的完善”?，F在，環境治理面對的嚴峻形勢，突出表現為資源約束日益趨緊，環境污染不斷嚴重，生態系統更加退化。重視政府在環境治理中的重要地位，有利于樹立尊重自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位；強化政府在環境治理中的重要能力，有利于樹立順應自然的生態文明理念，努力建設生態良好、環境優化的美麗中國；發揮政府在環境治理中的重要作用，有利于樹立保護自然的生態文明理念，實現中華民族的永續發展。當代環境治理現代化“政府主導模式”的內涵有其合理性。這是環境治理實踐的一次升華，是環境治理理論的一次飛躍。升華意味著我們已經從傳統治理發展到現代治理；飛躍意味著我們正在從現代治理發展到現代化治理。傳統的環境治理是以人治為核心的治理，現代的環境治理是以法治為核心的治理，現代化的環境治理是以人本為核心或者說以人為本的治理。從人治到法治，這是環境治理的本質性突破；從法治到以人為本的環境治理，這是“政府主導模式”的現代性要求?，F在，肯定環境治理“政府主導模式”的合理性，不僅僅要在環境治理中發揮政府的作用，更要通過深化環境保護激勵措施，進一步完善領導干部政績綜合評價體系；不僅僅要充分發揮地方政府預防和治理環境污染的積極性，更要引導地方各級政府把環境保護放在全局工作的突出位置；不僅僅要完善中央政府進行環境保護的投入管理機制，更要加大地方各級政府進行環境保護的投入力度，及時研究解決本地區環境治理的重大問題。當代環境治理現代化“政府主導模式”的影響有其局限性。我們肯定政府在環境治理中的作用，又不能過于夸大它的作用。因為，“政府也有著組織管理、信息不對稱性、利益協調的一系列交易成本，而且這些成本因為政府組織的壟斷性、政府官員的內部市場流動有限和向上負責制等一系列組織制度特點而放大和加劇了”。也就是說，在環境治理隨著政府組織規模的迅速擴大而擴大的情況下，治理的差異性在內部整合上有著更多的代價，其污染治理和生態恢復的效率會相應下降。為此，我們參照國家機關治理投入負效率的觀點，可以看到：由于政府組織管理方面的局限性，可能導致環境治理等級鏈條的負面延長；由于政府信息不對稱方面的局限性，可能導致環境治理無序信息輻射的不斷分散；由于政府利益協調方面的局限性，可能導致環境治理信息不對稱狀況的加劇惡化。這是“政府主導模式”的環境治理不可避免的弊端，其典型結果是政府失靈，突出表現為政府對環境污染等現象的宏觀調控乏力、失敗甚至崩潰。
（二）環境治理現代化的“市場主導模式”
“市場主導模式”是環境治理理論的中期形態，或者說是環境治理現代化第二階段的主流模式，主要是強調環境治理過程中市場的中心地位和決定性作用。同樣，“市場主導模式”的環境治理實踐也是強化市場在生態文明建設中資源配置的中心地位和決定性作用。這是當代環境保護運動騰飛階段的突出特征，在我國環境保護運動發展的一個時期里體現得生機勃勃。當代環境治理“市場主導模式”的出現有其必然性。不論是國家治理還是環境治理，不僅要發揮政府的作用，更要提升市場的作用。在當代中國的環境治理過程中，人們面臨的問題不僅有工業民主國家發生過的市場失靈和政府失靈，而且有社會轉型國家存在的市場機制不成熟和政府監管責任缺失。為了解決環境治理中的政府失靈和市場不成熟問題，需要進一步健全環保產業的市場規則，盡可能減少生態文明中生產者和消費者地位的不平等和信息的不對稱，盡力避免和防止非公有制企業治理污染時對職工權益的侵凌，大力查處和遏制國有企業內部節能減排方面的腐敗和企業行為短期化，等等。為了解決政府環境治理監管責任選擇性缺失的問題，一方面要增強政府對生態文明建設產權的界定和保護；另一方面要減少或者取消政府對環保產業市場主體決策權的干預，沖破或者破除政府對環境保護市場機制作用正常發揮的阻礙。當代環境治理“市場主導模式”的內涵有其合理性。最大的合理性就是市場在資源配置中起決定性作用，不論是國家治理還是環境治理，這都是一條一般性、普遍性、全適性的規律。在環境治理過程中，實行資源有償使用制度和生態補償制度，是貫徹落實這一規律的突出體現，是推動地區間建立橫向生態補償制度的必然結果。為了全面反映市場供求的必然要求，必須堅持使用資源付費和誰污染環境、誰破壞生態誰付費的原則，加快自然資源及其產品價格的改革；為了全面反映資源稀缺程度的迫切要求，必須堅持誰受益、誰補償原則，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間；為了全面反映生態環境損害成本的現實要求，必須完善對重點生態功能區的生態補償機制，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度；為了全面反映修復效益的強烈要求，必須在建立市場化機制過程中加大吸引社會資本投入生態環境保護，必須在發展環保市場過程中大力推行環境污染的第三方治理。當代環境治理“市場主導模式”的影響有其局限性。其局限性的典型標識就是環保產業市場失靈，突出表現為環保市場游戲規則執行不力，造成環保市場的真空地帶，產生大量危害生態環境和社會經濟的問題。在環境治理過程中，過分強調市場作用，不利于劃定生態保護紅線。事實上，市場機制同實施主體功能區制度是有矛盾的，不利于對水土資源超載區域實行限制性措施；市場機制同建立國土空間開發保護制度是有沖突的，不利于對環境容量超載區域實行限制性措施。特別是在市場至上的情況下，很難嚴格按照主體功能區定位推動發展，不利于對海洋資源超載區域實行限制性措施。只有恰如其分地發揮市場的作用，才能對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣，取消地區生產總值考核。
（三）環境治理現代化的“社會主導模式”
“社會主導模式”是環境治理理論的新形態，或者說是環境治理現代化第三階段（不是最后階段、更不是終極階段）的環境治理理論，主要是強調環境治理過程中社會的中心地位和決定性作用。同樣，“市場主導模式”的環境治理實踐也是強調社會在生態文明建設中的中心地位和決定性作用。這是當代全球性環境保護運動持續階段的突出特征，更是在我國體現得方興未艾。當代環境治理“社會主導模式”的出現有其必然性。國外的環境治理理論或者國際組織推動的環境治理行動，其一個鮮明特征是“社會主導模式”。對于這個治理體制，不論是有學者稱之為“全能主義政治”，還是有學者稱作“總體性社會”，“它們其實都是圍繞實現一個神圣的理想社會的目標去設計的”。在我國，環境治理框架中仍然賦予社會極其崇高的意義，這個治理框架強調增強社會發展活力和激發社會組織活力。但同時規定“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動”。這些恰恰是我們在環境治理時需要把握的重要原則。當代環境治理“社會主導模式”的內涵有其合理性。其合理性突出體現在公眾參與問題上，這是社會主導環境治理的重要平臺。近些年我國實施全民環境教育行動計劃，就是重視環境保護的社會治理，動員廣大社會公眾參與環境監督和環境保護。當我們推進綠色創建活動時，在廣大城鄉居民中推行綠色生活方式，同時在全社會倡導綠色生產行為，這是環境治理的重要社會舉措，同時也是社會治理的重要環保方式。當我們完善生態文明建設的公眾參與制度、健全重大環境信息公開制度時，其結果不僅是在環境治理方面推進了城鄉環境質量的社會關注度，而且強化了重點污染源的社會監督度，加大了城市飲用水水質的社會管理度，完善了企業環境安全信息公開的社會規范度，有利于建立涉及企業有毒有害物質排放信息的社會披露制度。同時也是在環境治理方面引導企業進一步增強社會責任感，建立健全社會化的環境治理制度，有利于“暢通環境信訪、12369環保熱線、網絡郵箱等信訪投訴渠道，鼓勵實行有獎舉報，支持環境公益訴訟”。當代環境治理“社會主導模式”的影響有其局限性。社會的作用不能取代政府的作用和市場的作用，夸大和縮小社會的作用，都不利于環境治理現代化。如果局限于社會的作用，干擾政府獨立進行環境監管和行政執法，就難以完善污染物排放許可制，難以建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度；如果夸大社會的作用，也難以實行企事業單位污染物排放總量控制制度，難以建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制。當然，如果低估社會的作用，也不利于健全環保產業經營管理體制，不利于完善環保市場的集體產權制度改革，這一切都有賴于社會協同和公眾參與。因此，及時公布環境保護的公共管理信息，健全環境污染的社會舉報制度，加強生態文明建設的社會監督，特別是對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度并依法追究刑事責任，都具有重要意義。
二、環境治理體系現代化的主要取向
我國的環境治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，它的治理不僅僅是一個技術范疇，更是包括經濟、政治、文化、社會和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排的治理體系，構成一個“國家治理體系”的重要組成部分。就是說，環境治理體系既是國家治理體系的重要組成部分，又是融入經濟治理、政治治理、文化治理、社會治理各方面和全過程的治理活動。就環境治理體系的國家機關而言，主要有三個部分，即：立法機關的環境治理體系、行政機關的環境治理體系、司法機關的環境治理體系。各個國家機關環境治理體系的治理行動，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度的治理實踐。這個治理實踐能夠行動起來、運作起來，表明我們黨和國家對于環境治理規律有了新的認識，標志著中華民族和廣大人民群眾在生態文明建設上走向成熟時期。
（一）環境治理體系現代化的“立法導向”
“立法導向”意味著立法體制在環境治理問題上發揮更大的作用。這個導向在歷史的意義上應該是首先出現的導向，但實際上我國的這個導向主要是在邏輯上具有“首先”的意義。其意義在改革進入全面深化時期的主要體現是，“國家治理體系”中立法機關的環境治理行動實施以人為本的治理宗旨，可以保障人民有更多的參與權；實施依法行動的治理原則，可以使環境治理在憲法約束之下進行，在法定軌道之內進行；實施從中國實際出發的方針，可以使環境治理符合科學規律，適應中國國情。環境治理體系現代化“立法導向”的生成具有必然性。我國的環境保護立法經過長期努力，已經成為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分?，F在，中國環境治理的各方面總體上實現了有法可依，相繼進行的環境保護法、清潔生產促進法、大氣污染防治法、環境噪聲污染防治法、固體廢物污染環境防治法、環境影響評價法等法律的修訂工作，標志著我國生態文明的法治建設取得了重大成就，也是我們繼續進行環境保護法制建設的新起點。形勢在發展，時代在前進，環境法律體系必須隨著時代和實踐發展而不斷發展。今后一個時期，我們要加強環境治理領域立法，大力推進污染物總量控制、飲用水水源保護、土壤環境保護、排污許可證管理、畜禽養殖污染防治等方面的法制建設。進一步看，在環境治理的立法導向方面還有大量工作有待跟進，包括對環境污染損害賠償、機動車污染防治、有毒有害化學品管理、核安全與放射性污染防治等法律法規的制定，以確保國家生態文明建設于法有據。環境治理體系現代化“立法導向”的內涵具有合理性。其“立法導向”內涵的合理性在于，環境法規體系建設堅持了問題導向，這種導向在統籌開展污染物排放標準、環境質量標準、環境監測規范、核電標準、環境基礎標準、民用核安全設備標準等環境保護標準的制（修）訂工作方面，對于解決實際問題產生了重要的效應。其“立法導向”內涵的合理性在于，環境法規體系建設中堅持提高立法的針對性，在完善大氣、水、海洋、土壤等環境質量標準方面作用顯著；堅持提高立法的及時性，在完善污染物排放控制要求方面作用突出；堅持提高立法的系統性，在加強水污染物排放控制方面作用明確；堅持提高立法的可操作性，在強化企業周圍環境質量監控要求方面作用有力。其“立法導向”內涵的合理性在于，環境法規體系建設中發揮了立法引領和推動作用，其引領作用在推進環境風險源識別、環境風險評估方面體現得尤為突出；其推動作用在突發環境事件應急環境保護標準建設方面體現得更為強烈。環境治理體系現代化“立法導向”的影響具有局限性。例如，在對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記問題上有所不足，沒有盡快形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度；在建立空間規劃體系和劃定生產、生活、生態空間開發管制界限問題上尚有偏失，沒有盡快做好大量的用途管制落實工作；在健全國家自然資源資產管理體制問題上尚有差距，沒有盡快統一行使全民所有自然資源資產所有者職責；在完善自然資源監管體制問題上有所弱化，沒有盡快統一行使所有國土空間用途管制職責。特別是在健全自然資源資產產權制度和用途管制制度方面，除了立法之外還有很多其他重要的工作需要去做，這些工作不是立法能夠取代的。
（二）環境治理體系現代化的“執法取向”
“執法導向”體現了法律的生命力和法律的權威。各級國家行政機關作為環境法律實施的重要主體，具有擔負法律實施的法定職責。這個職責履行得如何，關系到環境治理的根本走向。當前，堅決糾正環境治理中有法不依、執法不嚴、違法不究現象，依然是一個突出的問題；堅決整治環境治理中以權謀私、以權壓法、徇私枉法問題，依然是一個嚴峻的任務。環境治理體系“執法導向”的生成具有必然性。這是進一步提高生態環境統一監管能力的需要。目前，我國的生態環境管理體制不順，必須改變生態保護能力建設滯后的狀況，解決人員隊伍、技術力量薄弱的問題；我國的國家重點生態功能區、生物多樣性保護優先區、自然保護區的綜合管理機制還需建立健全，必須提升生態監測技術體系與評價方法的水平，強化國家重點生態功能區、自然保護區、生物多樣性保護優先區的生態監測和評估；我國的區域生態保護與資源開發的矛盾仍較為突出，必須盡快落實生態保護日常的監督、管理職責，解決運行維護費用等問題。環境治理體系“執法導向”的內涵具有合理性。其“執法導向”內涵的合理性在于：1.完善了環境監察體制機制，例如，建立跨行政區環境執法合作機制，深入開展整治違法排污企業的專項行動；在建立部門聯動執法機制過程中，有力改進了環境違法行為的處罰方式；在加大環境執法力度過程中，產生了明顯的環境治理成效。2.明確了執法責任和程序，在持續開展環境安全監察過程中，進一步消除了環境安全隱患，完善了流域、區域、行業限批和掛牌督辦等環境督查制度。3.通過開展環境執法中的督查，提高了環境執法效率，特別是加強環境問題整改后的督察，進一步健全了重大環境事件和污染事故責任追究制度。環境治理體系“執法導向”的影響具有局限性。在優化國土空間開發格局問題上，這是一個人口資源環境相均衡的過程，僅僅依賴于行政執法，不可能完全解決使國土成為生態文明建設空間載體的預期；這是一個經濟社會生態效益相統一的過程，必須發揮“國家—政府”“國家—市場”“國家—社會”各個治理框架的功能。要控制開發強度，調整空間結構，給自然留下更多修復空間，需要各個國家機關的共同努力；要使生態空間山清水秀程度進一步提升，生產空間集約高效程度進一步推進，生活空間宜居美好程度進一步強化，都需要借助于市場在資源配置中的決定性作用；要進一步優化國土空間開發格局，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園，需要廣泛的社會協同，才能給農業留下更多良田。
（三）環境治理體系現代化的“司法取向”
“司法導向”反映了環境治理體系中司法機關的治理行動。這是深入推進公正司法、深化司法體制改革的需要，也是加快建設公正高效權威的環境司法制度的需要。其結果既完善了環境司法保障制度，也讓人民群眾在每一個環境司法案件中都感受到公平正義。環境治理體系“司法導向”的生成具有必然性。隨著我國經濟的過快增長和人口增加失衡，資源能源過度消耗和人為活動過分干擾，對生態環境的壓力正在不斷加大。產業布局和產業結構與生態環境承載力不匹配、不協調的突出矛盾不僅產生了一系列環境問題，也帶來了一系列司法問題。特別是產業轉移和資源開發對部分生態脆弱地區產生新的生態破壞，導致人民群眾對生態環境司法服務的需求不斷提高。同時，全球氣候變化的不確定性導致生態系統更加脆弱，影響生態環境對經濟社會可持續發展的支撐能力，特別是國際生態環境履約壓力不斷加大，進一步使我國環境保護國際責任的司法呼聲日益增強，履行國際生態環境公約的司法任務愈發艱巨。環境治理體系“司法導向”的內涵具有合理性。其“司法導向”內涵的合理性主要在于，必須加大生態保護和環境治理的公正司法，才能最終使良好的生態環境成為人和社會持續發展的根本基礎。因此，實施重大生態修復工程，需要深化司法體制改革的支持；增強生態產品生產能力，需要加快建設公正的司法制度；推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，需要加快建設高效的司法制度；擴大森林、湖泊、濕地面積，需要加快建設權威的司法制度；保護生物多樣性，需要完善人權司法保障制度；加強城鄉防洪抗旱排澇能力建設，需要嚴肅懲治司法腐??；加強防災減災體系建設，提高災害防御能力，需要加強和改進司法監督工作?？傊瑸榱俗屓嗣袢罕娺M一步感受到環境司法的公平正義，需要以解決危害人民生存、損害群眾健康的突出環境問題為重點強化公正司法。環境治理體系“司法導向”的影響具有局限性。事實表明，司法是否公正對于嚴格礦產資源開發生態環境監管關系極大。司法不公，影響了以稀土、煤炭等為突破口強化礦產資源開發生態保護的執法檢查與評估，影響了嚴格控制破壞生態系統的開發建設活動。對資源開發活動的生態破壞狀況開展司法調查與評估，對于制定全面的生態恢復規劃和實施方案關系極大，但是，司法腐敗極大地干擾了企業對礦山和取土采石場等資源開發區、次生地質災害區、大型工程項目施工基地開展生態恢復的監督。因此，“司法導向”的局限性不僅僅是對生態司法建設的認識不足、對各領域的司法協調統籌不夠，更重要的是對自然生境變化開展司法監測不夠，對開發建設等人類活動及其影響實施嚴格的司法監督不夠。
三、環境治理能力現代化的主要類型
環境治理能力是運用國家制度管理生態文明建設各方面事務的能力，包括實行最嚴格的源頭保護能力、推行生態損害賠償能力、堅持資源破壞責任追究能力、完善環境治理和生態修復能力、運用制度保護生態環境的能力等各個方面。相比我國經濟社會發展的要求，相比人民群眾的期待，相比當今世界日趨熱烈的環境治理，相比實現國家建立系統完整的生態文明制度體系的目標，我們在環境治理體系和治理能力方面還有許多不足，特別是在環境決策的制定、環境政策的實施、環境對策的應變等方面，還有許多亟需改進的地方。
（一）環境治理現代化的“決策制定能力”
提升“決策制定能力”意味著要切實把環境治理放在全局工作的突出位置，列入重要議事日程，明確目標任務，完善政策措施。目前，亟需提高生態保護的意識和認識，亟需進一步把生態功能綜合保護和生態系統綜合管理的理念融入到經濟社會發展的大局。環境治理現代化“決策制定能力”的提升具有必然性。當前，提升環境治理的“決策制定能力”，對于“完善政府負責、環保部門統一監督管理、有關部門協調配合、全社會共同參與的環境管理體系”具有重要意義，有利于充分發揮環境治理部門之間的協同作用，促進全社會環境治理聯動與信息共享。提升環境治理的“決策制定能力”，需要把主要污染物總量控制要求作為區域發展的重要保障，把環境風險評估、環境功能區劃編制、環境容量研究等作為產業發展的重要前提，加強對重點流域、區域開發和行業發展規劃開展環境影響評價，加強對重點建設項目開展環境影響評價。提升環境治理的“決策制定能力”，還要健全規劃環境影響評價和建設項目環境影響評價的聯動機制，加強對環境影響評價審查的監督管理。環境治理現代化“決策制定能力”的內涵具有合理性。合理的決策是比較完善的，例如，完善以預防為主的環境風險管理制度，需要實行環境應急分級、動態和全過程管理；完善更加高效的環境風險管理體系，需要依法科學妥善處置突發環境事件；完善更加高效的環境應急救援體系，需要提高環境應急監測處置能力。合理的決策是相當務實的，例如，制定切實可行的環境應急預案，需要配備必要的應急救援物資和裝備；加強環境應急管理籌劃，加大環境應急技術支撐提升，加快環境應急處置救援隊伍建設，必須提高環境應急組織培訓和演練的能力。合理的決策是重心明確的，例如，在開展重點流域、區域環境治理過程中，需要全力做好污染事件應急處置工作；及時準確信息，必須以減少人民群眾生命財產損失和生態環境損害為重心。合理的決策是責任健全的，例如，健全責任追究制度的著眼點，需要嚴格落實企業環境安全主體責任；健全責任追究制度的著重點，必須強化地方政府環境安全監管責任。環境治理現代化“決策制定能力”的影響具有局限性。在全面促進資源節約問題上，已經形成節約資源是保護生態環境的根本之策。但是，要節約集約利用資源，沒有推動資源利用方式根本轉變，沒有加強全過程節約管理，沒有大幅降低能源、水、土地消耗強度，是不可能從根本上提高利用效率和效益。要推動能源生產和消費革命，僅僅控制能源消費總量和加強節能降耗是不夠的，還需要支持節能低碳產業和新能源、可再生能源發展，確保國家能源安全。在加強水源地保護和用水總量管理問題上，不僅要推進水循環利用，更重要的在于建設節水型社會。因此，只有認識“決策制定能力”的局限性，才能更好地促進生產、流通、消費過程的減量化、再利用、資源化。
（二）環境治理現代化的“政策執行能力”
環境治理的“政策執行能力”不同于政策執行力，主要是指政策執行主體的能力素質問題。長期以來，在環境治理政策執行中出現的種種問題都表明，政策執行主體的能力素質問題已經成為推進或阻礙環境治理政策有效執行的最關鍵因素。其中一個重要的實踐檢驗就是，能否對該地區節能減排和生態環境保護的項目果斷實施審批，能否對未完成節能減排目標任務考核的地方果斷實施區域限批，并追究有關領導責任。環境治理現代化“政策執行能力”的提升具有必然性。這是在環境治理的日常監管和執法檢查過程中，正確理解頂層設計政策內涵要求和精神實質的需要。只有提升執行主體的政策領會能力，才能有力開展整治環保違法企業的專項治理行動，才能有效加強對環境法律法規執行情況進行監督，才能切實對環境問題整改情況進行督察。這是在建立建設項目全過程環境監管制度以及農村和生態環境監察制度過程中，將頂層設計政策和本地區本部門環境治理實際相結合的需要。只有提升執行主體環境治理設計執行計劃和執行程序的能力，才能完善跨行政區域環境執法合作機制和部門聯動執法機制，才能加強對環境污染和生態破壞事件的依法處置。這是在執行流域、區域、行業限批和掛牌督辦等督查制度過程中，政策執行主體調配環境治理的各種要素資源，集成環境治理各種有利條件的需要。只有綜合運用環境治理各種手段，實施環境治理政策規劃，保障環境治理政策有效落實，才能對未完成環保目標任務或發生重特大突發環境事件進行嚴厲查處，才能落實環境治理的整改措施，推行生態文明建設生產者責任延伸制度。這是在深化環境監督員制度過程中，政策執行主體及時發現、修正環境治理政策設計瑕疵的需要。只有不斷完善生態文明建設不合時宜的舉措，才能建立健全環境治理的各項制度，才能依法實行環境治理信息的充分公開，才能加強環境治理的公眾參與和社會監督。環境治理“政策執行能力”的內涵具有合理性。合理的依據在于政策領會的能力是環境治理的基礎和前提。政策執行主體只有正確領會和深刻理解頂層政策設計的精神實質，才能在大局下思考和行動，科學制定生態文明建設指標體系，才能結合本地環境治理實際創造性地實施生態文明建設的政策，改進地方各級政府生態環境政績考核。合理的舉措在于綜合規劃能力是環境治理的核心，資源配置能力是環境治理的關鍵。在繼續推進主要污染物總量減排考核過程中，只有明確環境治理的目標要求，精準選擇環境治理的路徑，科學配置環境治理的各種要素資源，才能順利開展環境質量監督考核，使環境治理既定政策落地生根和開花結果。合理的保障在于環境治理的自我完善能力是保障和提高生態文明建設水平和質量不可或缺的重要能力。在落實環境目標責任制過程中，定期主要污染物減排政策難以做到絕對正確和一勞永逸。環境質量必須在實踐中接受檢驗，重點流域污染防治規劃需要隨著實踐的發展而進行調整完善，環境治理實施情況要做到因時因勢而變，靈活機動，積極有效，才能及時有效地完成環保目標任務，并且防止發生重特大突發環境事件。環境治理“政策執行能力”的影響具有局限性。其局限性的突出表現是，在把資源消耗納入經濟社會發展評價體系過程中，固有的“先發展、后保護”思維理念、工作模式和作風養成沒有很好地轉變，不熟悉現代環境治理方式，不了解生態環境科技創新動態，不遵循環保產業市場經濟規律，處理不好發展與環保的關系，體現生態文明要求目標體系的局限性很明顯；在把環境損害納入經濟社會發展評價體系的過程中，還是“GDP崇拜”的老套路，給人以管理僵化、治理陳舊的感覺，少有讓人耳目一新的資源節約辦法、眼睛一亮的資源保護舉措、為之一振的節能減排工作狀態，體現生態文明要求的考核辦法局限性很明顯；在把生態效益納入經濟社會發展評價體系過程中，環境治理的擔當精神不夠，特別是查處環境污染時怕擔責任，少有生態文明建設的闖勁和新意，體現生態文明要求的獎懲機制局限性很明顯。上述種種表明，在深化資源性產品價格和稅費改革的過程中，環境治理的目標體系和考核辦法還有明顯缺失，不足以建立反映市場供求和資源稀缺程度的資源有償使用制度，不足以建立體現生態價值和代際補償的生態補償制度；在開展節能量、碳排放權、排污權、水權交易試點過程中，僅僅加強環境考核評價，不足以健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度。
（三）環境治理現代化的“對策應變能力”
“對策應變能力”是有效防范環境風險和妥善處置突發環境事件的重要條件，是完善以預防為主的環境風險治理制度的重要前提，是實行環境應急分級、動態和全過程治理的重要基礎，是依法科學妥善處置突發環境事件的重要保證。環境治理現代化“對策應變能力”的提升具有必然性。其必然性意味著，在環境治理過程中全面推進環境監測、環境監察等能力標準化建設，應變能力是當代人進行環境治理應當具有的基本能力之一。城市空氣質量、重點流域、地下水、農產品產地國家重點監控點位和自動監測網絡，都可能發生意外。這需要擴大應變范圍，建設國家環境預警應急網，其中，推進環境專用衛星建設及應用非常必要，提高遙感監測能力極其迫切。其必然性意味著，在加強污染源自動監控系統建設、監督管理和運行維護的過程中，應變能力是當代人進行環境治理應當具備的必要能力之一。當今社會的環境治理要面對比過去成倍增長的生態信息，需要持續開展全民環境預警應急宣傳教育，才能把握環境治理脈搏；迅速地分析環境治理信息，需要培育壯大環保志愿者預警應急隊伍，才能跟上生態文明建設潮流。其必然性意味著，在引導和支持公眾及社會組織開展環保預警應急活動過程中，應變能力是當代人進行環境治理應當具有的實戰能力之一。在增強環境預警應急信息的基礎能力、統計能力過程中，應變能力高的人能夠正確地選擇對策，將自己的能力服務于環境治理；而應變能力低的人往往不能選擇合適的對策。其必然性意味著，在建設環境預警應急信息資源中心的過程中，需要加強物聯網在污染源自動監控、環境質量實時監測、危險化學品運輸等領域的研發應用，推動環境預警應急信息的資源共享。環境治理現代化“對策應變能力”的內涵具有合理性。合理的對策是遏制當前我國環境狀況總體惡化趨勢的需要，應變能力高的人可以依據環境治理需要選擇靈活反應的對策，有利于緩解環境矛盾的凸顯，有利于減輕繼續加大的環境壓力。隨著人口城鎮化快速推進，能源消費總量不斷上升，這些問題需要人們在環境治理條件有較大變化時，具有良好的調節能力。隨著污染物產生量將繼續擴張，提升環境治理的應變能力需要選擇一些要求完整、持久、嚴密、細化的對策。隨著經濟社會的充分發展，環境治理的外界條件變化很大，環境約束將日趨強化，對人們應變能力的要求也進一步提高。因此，推動有關部門不斷完善國家重點生態功能區的發展政策，需要加大對國家重點生態功能區財政轉移支付對策的力度，擴大對策的覆蓋范圍。合理的應變能力突出表現為能夠提高轉移支付資金用于生態環境保護的比例。同樣，強化中西部地區和民族自治地方的生態保護，需要加大轉移中央以及地方的支付力度，推動自然保護區和生物多樣性保護優先區生態補償專項資金的支付；需要制定實施生態補償條例，包括繼續推進流域生態補償試點工作，特別是支持地方建立上下游流域市場化的生態補償機制。這一切都取決于“對策應變能力”的合理與否。環境治理現代化“對策應變能力”的影響具有局限性。其局限性主要表現為“對策應變能力”的不足、缺乏、薄弱、失靈、滯后。“對策應變能力”不足的突出問題是，對于一些重點流域、海域水污染嚴重的問題治理舉措不力，對于農村環境污染加劇的問題治理前景不明，對于越來越多區域和城市大氣灰霾現象突出的問題治理力度不大，對于許多地區特別是追求高速增長地區主要污染物排放量超過環境容量的問題治理成效不顯。“對策應變能力”薄弱的突出問題是，對于重金屬污染顯現沒有切實加強治理，對于化學品污染顯現沒有切實加快治理，對于持久性有機污染物等污染顯現沒有切實加大治理，對于土壤、地下水等污染顯現沒有切實加緊治理。“對策應變能力”缺失的突出表現是，對于部分地區生態損害嚴重失之于察，對于生態系統功能退化失之于管，對于生態環境比較脆弱失之于治。“對策應變能力”失靈突出表現是，對于環境問題已成為威脅社會穩定的重要因素之一估計不足，對于人民群眾環境訴求不斷提高視而不見，對于環境問題已成為威脅公共安全的重要因素之一置若罔聞，對于突發環境事件的數量居高不下聽而不聞，對于環境問題已成為威脅人體健康的重要因素之一麻木不仁。“對策應變能力”滯后的突出表現是，對于生物多樣性保護等全球性環境問題的壓力不斷加大沒有戰略規劃，對于環境保護法制尚不完善沒有創新，對于環境治理投入差距太大沒有及時彌補，對于環境治理執法力量太亂沒有加強整頓。
四、環境治理現代化的主要梯次
從環境問題的現代治理發展到現代化治理，表明環境治理體系和治理能力又發生了重大突破。迄今，人們對治理現代化的理解有兩種代表性的角度：一種是從內在結構的角度，認為“治理現代化既涵蓋各方面的科學治理、民主治理、制度治理，也容納法治、德治、共治、自治等內容”；一種是從外在序列的角度，認為提出和推進“國家治理現代化”，是繼“四個現代化”之后，我們黨提出的又一個“現代化”戰略目標。但是，這兩種角度的分析沒有從社會發展的長過程進一步把握治理現代化的本質特征，也沒有從社會發展的大格局進一步把握治理現代化的關鍵內涵。這個本質特征是在前現代化、現代化、后現代化的互動中反映出來的，這個關鍵內涵就是在頂層設計、中層設計、底層設計的關聯中體現出來的。我們認為，繼德國學者提出生態現代化、再現代化等現代化理論之后，中科院學者多年前提出的“第二次現代化”概念很有啟示。問題是，第二次現代化理論并不是現代化理論的終結，它還需要進一步理清前兩次現代化的內在關系，也還需要進一步闡述第二次現代化以后的發展，又需要探討21世紀的世界發展留下的很多懸念。因此，在后現代化的視角越來越開闊的情況下，可以提出“第三次現代化”的概念，以解決國家治理現代化視角下的環境治理現代化的新問題。
（一）“第一次現代化”過程中的環境治理
“第一次現代化”過程中的環境治理，主要解決的是工業化、城市化、市場化過程中的環境問題。工業化過程中的環境治理，雖然集中力量解決重點流域、區域、行業環境問題，但是沒有與解決全局性、普遍性環境問題很好地相結合起來；城市化過程中的環境治理，雖然建立了全面高效的污染防治體系，但是沒有與我國國情相適應的環境保護戰略體系很好地相結合起來；市場化過程中的環境治理，雖然健全了環境質量評價體系，完善了環境保護法規政策，改進了科技標準體系，但是沒有與完備的環境管理和執法監督體系很好地相結合起來，沒有同全民參與的社會行動體系很好地相結合起來。環境治理的“第一次現代化”具有必然性。第一次現代化過程中的環境治理體現了從農業時代向工業時代的轉變過程及其深刻變化，特別是在工業化過程中，為了大力提升環境科技基礎研究和應用能力，不斷夯實環境基準的科學基礎，不斷充實環境標準制訂的技術基礎，不斷完善環境調查評估工作，不斷加強環境風險監測預警建設，不斷健全環境風險防范等環境治理技術體系。第一次現代化過程中的環境治理體現了農業經濟向工業經濟的轉變過程及其深刻變化，特別是在城市化過程中為了組織實施好水體污染控制與治理等國家科技重大專項，加快推進工程技術中心建設取得顯著成效，大力推進國家環境保護重點實驗室建設取得重要進展，持續進行野外觀測研究站建設取得很多成果。第一次現代化過程中的環境治理體現了農業社會向工業社會的轉變過程及其深刻變化，特別是在市場化過程中，為了強化環境治理先進技術示范與推廣，加強研發氮氧化物控制技術，大力推廣污染控制的高新技術；加強研發重金屬控制技術，大力推廣生態保護的關鍵技術；加強研發持久性有機污染物控制技術，大力推廣環境風險防范的共性技術；加強研發危險化學品安全控制技術，大力推廣適合我國國情的土壤修復、農業面源污染治理等技術。第一次現代化過程中的環境治理體現了農業文明向工業文明的轉變過程及其深刻變化，為了讓社會公眾、知識精英、民間組織以及國家都成為環境治理中有能力的行動者，需要不斷提升中國社會的環境治理能力，真正構建一個人類與自然共存的和諧環境。環境治理的“第一次現代化”具有合理性。目前，中國的第一次現代化尚未全面完成，在21世紀需要迎頭趕上世界先進水平。第一次現代化過程中環境治理最重要的行動是要把環境保護貫穿于規劃的各個環節，提升可持續發展能力；把環境保護貫穿于建設的各個環節，堅持從源頭預防；把環境保護貫穿于生產的各個環節，提高治污設施運行水平；把環境保護貫穿于流通和消費的各個環節，加強生態保護與修復?，F在的問題是，如何使主要污染物排放總量顯著減少？為此，工業化的進步使重金屬污染有所控制，持久性有機污染物防治有了成效，危險化學品安全控制有些成果，危險廢物等污染防治有點成績。如何使城鄉飲用水水源地環境安全得到有效保障？為此，城鎮化的進程使城鎮環境基礎設施建設和運行水平得到明顯提升，生態環境惡化趨勢得到初步遏制。如何使城鄉環境安全大幅提高？為此，市場化的進展促進生態安全監管能力有所增強，環境安全水平有所提高，從一個角度激勵了環境監管體系進一步健全。環境治理的“第一次現代化”具有局限性。中國歷經三十多年的改革開放后，至今，已跨過了第一次現代化中間不惜代價的高速發展階段，開始注意環境與社會協調、人類與自然平衡發展。但生態文明的制度建設，尤其是全民族保護環境精神世界的梳理和保護生態的文化自我更新，還遠遠沒有完成。突出的是投入問題，在加大自然保護區和生物多樣性保護投入方面，推動得遠遠不夠；在把生態保護和監管列入各級財政年度預算并逐步增加投入方面，實現的差距太大；在完善市場化投融資機制，建立國家、地方、企業和社會的多渠道投入機制方面，形成的結果差強人意。另外，制定和實施有利于生態保護和建設的財稅政策，鼓勵和吸引國內外民間資本投資生態保護，都有待于進一步努力。
（二）“第二次現代化”視角下的環境治理
“第二次現代化”過程中的環境治理，主要解決的是知識化、信息化、網絡化過程中的環境問題。知識化的環境治理要求提高一系列行業污染物排放標準，提高清潔生產評價指標，但是，只有鼓勵各地落實更加嚴格的污染物排放標準，才能大力推行清潔生產和發展循環經濟。信息化的環境治理要求全面推進農業、工業、建筑、商貿服務等領域清潔生產示范，但是，只有全面推行排污許可證制度，才能推進生產、流通、消費各環節循環經濟發展。網絡化的環境治理要求深化循環經濟示范試點，但是，只有加快資源再生利用產業化，才能構建覆蓋全社會的資源循環利用體系。環境治理的“第二次現代化”具有必然性。第二次現代化以發展知識經濟為特征，是從工業時代向知識時代的轉變過程，通過知識化過程中積極推進中東部地區自然保護區發展，在繼續完善森林生態系統自然保護區布局的同時，大力加強河湖、海洋和草原生態系統及地質遺跡、小種群物種的保護，大力推進新建自然保護區的建設。第二次現代化是從工業經濟向知識經濟的轉變過程，在信息化過程中按照自然地理單元和物種的天然分布對已建自然保護區進行整合，加快建立生態廊道，大力增強自然保護區間的聯通性。第二次現代化是從工業社會向知識社會的轉變過程，在網絡化過程中探索新建自然保護區的新機制，進一步優化自然保護區空間布局，推動跨界自然保護區建設，加強與周邊國家的合作交流。第二次現代化是從工業文明向知識文明的轉變過程，在整個第二次現代化過程中，環境治理面臨著許多難題，最大的難題依然是今后人口與資源、經濟發展與生態環境之間的矛盾更加突出，因此，必須進一步破解中國未來現代化發展的最大制約因素。環境治理的“第二次現代化”具有合理性。第二次現代化過程中的環境治理在很大程度上是對第一次現代化治理成果的淘汰，但不是簡單的否定。因為，知識化條件下的環境治理有利于圍繞重點工程需求，強化環境保護政策驅動；有利于結合污水處理和垃圾處理，推進新型城鎮化發展；有利于結合脫硫脫硝和土壤修復，推進以環保產業為重點之一的裝備制造業發展。第二次現代化過程中的環境治理不同于第一次現代化的片面追求GDP，重點是提高宜居生活質量。因為網絡化條件下的環境治理有利于研究制定提升生態環境工程投融資水平，有利于生態文明設計和建設標準的制定，有利于環境保護設施運營和維護政策的實施，有利于節能減排技術咨詢業的健康發展，有利于清潔生產審核、產品認證和人才培訓等環境服務業水平的提高。第二次現代化過程中的環境治理不同于第一次現代化對大自然的征服，而是對大自然的一種回歸。因為信息化條件下的環境治理有利于推動跨行業、跨企業循環利用聯合體建設，有利于推進煙氣脫硫脫硝的專業化進程，有利于推進城鎮污水垃圾處理的社會化進程，有利于推進危險廢物處理處置等污染設施建設和運營的市場化進程。環境治理的“第二次現代化”具有局限性。我國第二次現代化過程中的環境治理尚處于發展階段，盡管各級政府開展了生態環境國情、國策教育，全社會加強了面向公眾的生態文明教育，但是在生態環境保護方面深入推進公眾參與遠遠不夠。我國第二次現代化過程中環境治理的特點和規律都處于形成和發展過程中，人們對它的認識是非常有限的，盡管發揮了科學智庫、新聞媒體和社會組織的研究、宣傳和監督作用，但是，僅僅在世界環境日、國際生物多樣性日組織自然生態保護宣傳教育活動還是遠遠不夠的，特別是在生態保護的公共參與方面還有很多工作要做。我國第二次現代化過程中環境治理面臨不可回避的挑戰和治理主體與治理對象的雙重壓力，盡管鼓勵公眾參與生態環境保護與監督，還遠遠不能使人滿意，還需要進一步動員社會各方力量共同推進生態保護與建設工作。
（三）“第三次現代化”前瞻上的環境治理
“第三次現代化”過程中的環境治理，主要解決的是均等化、生態化、人本化過程中的環境問題。均等化的環境治理要求加快實現環境保護基本公共服務均等化，大力維護人民群眾的生態環境權益，不斷促進環境與社會和諧有序，努力實現人類與自然協調進步，爭取全球性的可持續發展。生態化的環境治理要求在保護和恢復區域主要生態功能方面實現突破，在嚴格監管資源開發活動和生態環境準入方面實現跨越，在預防人為活動導致新的生態破壞方面實現變革，在深化生態示范建設方面實現創新，在構筑生態安全屏障方面實現重大提升。人本化的環境治理要求堅持以人為本，環保惠民，將喝上干凈水擺上更加突出的戰略位置，切實解決關系民生的突出環境問題；將呼吸清潔空氣擺上更加重要的戰略位置，加快建成資源節約型社會；將吃上放心食物擺上更加務實的戰略位置，加快建成環境友好型社會。環境治理的“第三次現代化”具有必然性。在“第三次現代化”公共服務均等化過程中，需要提高環境監管基本公共服務保障能力，保障國家與地方環境監管網絡的持續有效運行；需要建立經費保障渠道和機制，自覺探索代價小的環境治理規范，積極探索效益好的環境治理程序，主動探索排放低的環境治理制度，深入探索可持續的環境治理新道路。在“第三次現代化”公共管理生態化過程中，只有進一步加強環境治理體制機制創新，才能在更高程度上實現主要污染物總量減排，在更高水平上改善環境質量；只有進一步加強環境治理能力建設，才能有效防范環境風險，全面推進環境保護歷史性轉變。在“第三次現代化”公共治理人本化過程中，為了推進環境治理隊伍建設，必須加強基層環境監管人員培訓；為了提升環境治理人員素質，必須培養引進高端人才；為了完善環境治理培訓機制，必須切實解決影響地方發展和損害公眾健康的突出環境問題。環境治理的“第三次現代化”具有合理性。“第三次現代化”過程中環境治理的合理性在于，推進區域環境保護基本公共服務均等化，需要健全環境保護基本公共服務體系。為此，必須加強城鄉和區域統籌，必須合理確定環境治理基本公共服務的范圍和標準，必須提高環境保護基本公共服務供給水平。“第三次現代化”過程中環境治理的合理性在于，推進環境治理的生態化，需要加強生態環境監管。為此，地方政府要保障環境治理基本公共服務支出，以生態環境承載力為基礎，規范各類資源開發和經濟社會活動；要加強基層環境監管能力建設，防止造成新的人為生態破壞和生物安全問題。“第三次現代化”過程中環境治理的合理性在于，推進環境治理的人本化，需要進一步滿足人民群眾對生態服務的需求。為此，需要進一步應對全球氣候變化的不確定性影響，進一步增強生態環境對經濟社會可持續發展的支撐能力，進一步增加我國環境保護國際責任和履行國際公約的任務。環境治理的“第三次現代化”具有局限性。突出的問題是如何繼續推進環境治理的歷史性轉變。為此，需要圍繞與我國國情相適應的環境保護宏觀戰略體系，對于在發展中保護和在保護中發展的方針有所創新；圍繞與我國國情相適應的全面高效的污染防治體系和健全的環境質量評價體系，不斷強化對環境綜合運用法律手段進行治理；圍繞與我國國情相適應的環境保護法規政策和科技標準體系，不斷完善對環境綜合運用經濟、技術手段進行治理；圍繞與我國國情相適應的環境管理和執法監督體系，不斷健全對環境綜合運用必要的行政手段進行治理；圍繞與我國國情相適應的全民參與的社會行動體系，積極探索對代價小、效益好、排放低、可持續的環境項目進行治理。總之，我們一定要在推進環境治理模式現代化過程中更加自覺地保護自然，在推進環境治理體系現代化過程中更加積極地保護生態，在推進環境治理能力現代化過程中更加努力地保護環境，在國家治理與環境治理的相互促進過程中努力走向社會主義生態文明新時代。
作者：沈殿忠 單位：遼寧省社會科學院
