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農村環境污染治理問題關系到鄉村振興戰略的實施，關系到全面建成小康社會的實現，關系到每位農民的切身利益。目前農村存在的鄉鎮工業污染問題及城市工業向農村轉移問題突出，農用薄膜的過度使用導致土壤質量下降以及白色垃圾問題。化肥過量使用導致土壤板結及水體富營養化問題。農業生產固體廢棄物利用低問題，農民環保觀念淡薄以及環?；A設施滯后問題。為實現廣大農民對美好生活的期待，整治農村環境污染，重現“青山綠水”，是新時代需要面對的重大課題。
一、農村環境污染的主要污染源
（一）工業污染源
近40年來，我國鄉鎮企業以其體積小靈活性大的特點，從產生到發展壯大，為農村經濟發展作出重大貢獻，也為大量農村人口提供就業崗位。但其布局亂、規模小、數量多、設備技術及生產工藝落后的特點，給農村環境帶來巨大的壓力。據統計，“我國鄉鎮企業排放的工業三廢（廢水、廢氣、廢渣）占全國工業污染物排放量的50%”[1]，成為農村環境的重要污染源。除此之外，城市污染也在不斷向農村轉移。根據“污染避難所假說”，污染密集型產業會選擇到環境標準較低、環境監管寬松的地方進行生產。隨著我國形成了《環境保護法》為核心的環境保護法律體系，加強對城市環境的保護，提高工業生產準入門檻以及懲罰力度。但相較城市，相關農村環境保護的法律法規嚴重不足，且缺乏操作性。隨著東部及沿海地區“騰籠換鳥”，產業升級，以及各地農村積極招商引資的吸力下，大量淘汰的落后產能，在農村聚集。農村環境壓力急劇變大。
（二）農業污染源
為提高產量，促進農業發展，實現糧食的自給自足，我國大量使用農藥、化肥及農用薄膜，造成農村環境污染問題日益惡化。根據《2015年中國環境統計年報》，我國農業源化學需氧量排放量為1068.6萬噸，農業源氨氮排放量為72.6萬噸。國內目前化肥年使用量約為4637萬噸，使用率不足30%。[2]由于化肥的利用率不高，大量氨磷元素在土地富集，造成土壤板結，耕地質量下降，部分流入地表水，造成富營養化，形成水體污染。我國使用的農藥具有較高毒性，除草劑、殺蟲劑等農藥的廣泛使用不僅會直接危害人體健康，造成魚蝦等水體動物的死亡，而且會通過土壤，被吸收進農作物體內，最終影響人類的健康和生命安全。2016年我國農用塑料薄膜使用量達到258.02萬噸，[3]而由聚乙烯材料制作的農用薄膜可降解程度很低，形成嚴重的白色污染。這會造成土壤的透氣性能變差，進而破壞植物的吸收系統，導致農作物減產甚至絕收。
（三）生活污染源
隨著經濟社會的發展，農村生產的生活垃圾數量急劇增長。農村聚居分散式的特點，使農村生活垃圾呈現“點多面廣”。農村村民環保觀念淡薄，為了方便省力，隨意隨地傾倒垃圾。沒有考慮農村生活垃圾成分的復雜性，比如含有重金屬等有毒物質的電池、電子產品等。大量的生活垃圾被傾倒在房前屋后，道路兩旁，廢棄的魚塘、溝渠等。這些垃圾長期堆積在露天環境之下，造成嚴重的大氣污染、水污染、土壤污染以及農村生產的農產品污染。農村環境保護基礎設施缺乏，造成我國農村垃圾多呈現“無人收集、無車運輸、無場處理”的傳統的垃圾處理狀況，導致農村垃圾無法實現常態化處理，進而引發一系列環境污染問題。
二、農村環境污染的立法不足
（一）農村環境立法框架欠缺
至今為止，我國尚未出臺一部綜合性的農村環境保護法律法規，立法存在空白。“目前，我國已經制定了環境法律9部，自然資源法15部，頒布環境保護行政法規50余項，環境保護部門規章和規范性文件近200件，國家環境標準500多項，簽署和批準國際環境條約50余項，地方性環境法規和地方政府規章1000多件”[5]，形成了以《環境保護法》為核心的環境保護法律體系。但是，由于我國長期受“城市中心”發展理念的影響，立法的重點長期放在城市環境保護、防止工業污染和治理城市生活污染上，而對農村環境則長期忽視，造成相關農村的法律法規供給嚴重不足。缺乏系統性，有限的相關農村的法律法規散見于《退耕還林條例》《秸稈焚燒和綜合利用管理辦法》《農業法》《固體廢物污染環境防治法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》等諸多法律法規中，未形成一部獨立、完整、執行性強的農村環境保護法律。其次，農村環境保護立法存在空白，尚未出臺單行法律法規來有效應對如農村垃圾處理、畜禽養殖污染、化肥農藥污染、土壤污染、惡臭污染防治等問題。農村環境問題“無法可依”的現狀，導致無法有效處理環境污染突發事件和環境糾紛。
（二）農村環境立法操作性不強
通過近30年來的發展完善，我國形成以《環境保護法》為核心的環境保護法律體系，但環境污染問題依然嚴峻?，F行法律條文存在概括性強，可操作性弱的問題，造成了法律“好看不好用”。且處罰條款及強制措施的缺失或籠統，使得法律法規的警示功能幾乎喪失，淪為具文。例如2018年新修訂《循環經濟促進法》第三十四條：“國家鼓勵和支持農業生產者和相關企業采用先進或者適用技術，對農作物秸稈、畜禽糞便、農產品加工業副產品、廢農用薄膜等進行綜合利用，開發利用沼氣等生物質能源”。為原則性規定，只有“鼓勵”，缺乏配套的制度和措施?！掇r產品產地安全管理辦法》第二十二條規定：“農產品生產者應當合理使用肥料、農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、農用薄膜等農業投入品，農產品生產者應當及時清除、回收農用薄膜、農業投入品包裝物等，防止污染農產品產地環境。”條文中使用“合理”“及時”等抽象概念，而沒有提出具體可操作的衡量標準及鑒別方法。
（三）農村環境立法全面性不夠
法律的指引作用是通過授權性規范、禁止性規范和義務性規范來實現。為了激發相關責任主體參與農村環境污染治理的積極性，應更多地使用授權性規范，增加一些激勵性的規定。只有這樣才能更好地發揮法律的作用，使其具有更強的針對性。以下是對我國重要的有關農村環境法律中相關條款進行的梳理。從表格可以看出，有關農村的環境立法中大部分是強制命令性條款，激勵性條款很少，有的甚至全文都幾乎沒有激勵性規范條款。如《畜禽養殖污染防治管理辦法》基本都是強制命令性條款。可見農村環境立法全面性不夠。
三、完善農村環境立法的路徑
（一）加強農村環境保護立法
首先應該制定一部針對農村環境保護的基本法。為了有效控制和治理農村環境污染，改善農村環境，構建生態宜居的美麗鄉村，應盡快制定一部《農村環境污染防治法》。在立法程序上，要尊重農民的主體性地位，暢通農民參與立法過程的渠道，明確農民環境權，切實保障其權益；在內容上，應包括農村環境污染治理的立法目的及基本原則、農民的環境權利和義務、環境破壞者的法律責任、主要污染的防治方法、監督管理體制等，形成我國防治農村環境污染的綜合性基本法律，在針對農村生態保護的具體制度規定上，規定農村環保財政投入、農村環境生態補償、發展循環農業、農村環境糾紛調解等制度。其次，針對農村環境立法存在空白問題，應根據污染源，逐漸制定和完善有關農藥、化肥、薄膜、土地污染、農村生活垃圾處理等單行法律、法規和規章。例如，制定完善《農藥使用環境污染法》《畜禽養殖污染防治法》《化肥使用環境法》及《重金屬污染防治法》，再次，應修改相關法律法規，以和上述的農村基本法《農村環境污染防治法》以及單行法律法規相協調。除了增加《環境保護法》中農村環境污染治理的內容外，還要修訂《農業法》《土地管理法》中農村資源利用和環境治理的規定。最后，建立我國農業環境質量標準和農業環境污染物排放標準制度，例如制定農藥、化肥等農用化學品的成分標識、施用方法和技術標準，制定秸稈等農村固體廢棄物處理的《農村固體廢棄物資源化處理辦法》，制定《農村飲用水源管理條例》以規范農村污水排放。
（二）提升農村環境立法針對性
農村環境污染具有“點多面廣、復雜多樣”的特點，且農村環境和農業發展有其特殊性。必須打破以城市為中心的立法慣例，建立區別城市的農村環境保護法律。要因地制宜，切忌“一刀切”。根據不同地區，突出重點地加以規定，不強求面面俱到，要突出針對性。相同的法律制度在不同的地域會產生不同的適用效果，因此同一法域的不同地方當有不盡相同的法律制度設計。我國是一個典型的城鄉二元結構社會，且東西部之間經濟社會發展水平差異大，農村環境立法更應結合城鄉及東西部之間差異的實際。有些在城鎮行之有效的法律法規在農村可能就是一紙具文，推行不了。在農村地區照搬城市的制度措施來應對相同的污染問題，效果往往不盡如人意。例如征收生活污水處理費、垃圾處理費，在城市切實可行，在農村極有可能會遭到抵制。在城市里按照污染物的排放當量來征收環境污染稅比較方便有效，但農村污染物的排放當量存在難以測量的客觀障礙，因而難以在農村推廣。在東部經濟發展程度較高的農村可適當考慮收取少量的垃圾收集轉運和污水處理費，在中西部農村就需要不同的做法。
（三）增加激勵性規范制定
改變“以罰為主”的立法理念，制定一些鼓勵性規范，對發展生態農業和農業循環經濟的主體，予以政策或稅收優惠，促使企業把環境保護作為事業和投資。充分發揮農業補貼的作用，不再以單純增加農民收入為目的，而要以增強農民環境保護主體性地位為宗旨。具體通過稅收優惠、生態補償、農業基金、技術獎勵等形式，調動相關主體自覺減少污染物排放的積極性，探索治理農村污染的最佳實踐。1.積極推行農村污染生態補償。生態補償機制是秉持環境公平與社會公平的宗旨，采用經濟手段如稅收補貼等方式來調節環境破壞者與保護生態環境者之間利益關系的制度。我國目前已在在自然保護區、生態公益林、秸稈和畜禽廢棄物的回收及綜合利用、有機肥和生物農藥的推廣、水源保護區等領域逐步實行農業生態補償，但尚未有針對農村的全面生態補償機制，農業的生態價值公益性屬性，迫切需要以政府為主體進行生態補償。目前學術界將生態補償機制分為激勵性生態補償和懲罰性生態補償，基于農村環境污染的特點，應采取激勵性生態補償。一方面農村的工業污染、農業生產污染及生活污染不同于城市的污染，如用懲罰性補償，將會影響農民的生存及鄉鎮企業的發展，而通過激勵性方式，則可作為誘因刺激其采取環保的生活方式和生產方式，另一方面，激勵性措施更容易調動人們的積極性。建立生態補償制度。首先，要明確生態補償適用的范圍、補償主體、補償對象，補償主體主要為國家。補償對象則有以下幾類：一是自愿采用環保技術，主動轉變生產方式經營者，一般采取稅收優惠、提供補貼、技術扶持的方式。二是踐行綠色消費理念，購買有環境保護標識的產品的消費者。三是主動選用生物農藥化肥、減少排污或主動防治污染而致利益受損的農民。再者，實行多元補償方式：一是資金補償。國家通過采取連續性或一次性專項補貼的形式，補償相關主體。二是政策補償。各級政府制定扶持綠色生產技術政策、鼓勵產業結構調整及構建環保型產業體系政策、政府補貼稅收優惠政策、綠色信貸等金融政策、風險分擔政策。間接影響綠色生產，引導綠色消費。三是項目補償，即通過項目扶持的方式實施農村生態補償。將有限的資金聚集起來有針對性的投入到某一領域，以項目運作的方式運營，能避免資金的重復投入、無效投入、資源配置低效問題，形成規模效益。其次，具體的項目，方便管理和監督，防治環境污染效果明顯。最后，因地制宜選擇生態補償機制是關鍵。根據不同地區的自然稟賦、社會經濟發展水平、不同的環境污染源、賠償對象的不同需求，制定和適用不同的具體制度。2.完善稅收方式以控制農村污染。2018年1月1日，《中華人民共和國環境保護稅法》正式實施。這不僅規范了我國環境污染收費標準，而且激勵了排污對象節能減排。但存在的不足限制了該法效力的發揮。首先，環保稅的征收范圍過窄，且不夠具體化?！董h境保護法》規定了大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等四類，作為二氧化碳排放大國，并沒有將二氧化碳納入其中。征稅額度是以排放量為依據，而沒有補充根據一些特定的污染物而征稅，忽視了農村污染排放當量難以測算的客觀障礙。其次，環保稅收收入使用目的不明確。根據第十四條第三款規定，只對征收機關作出了說明，并沒有對如何使用作出具體的規定。最后，稅收優惠政策缺乏激勵性。在第三章第十二條規定了四種免征環境保護稅的條款以及一般性兜底情形。其中針對農業生產（不包括規?；B殖）排放應稅污染物給予免征優惠，這種“一刀切”的做法不利于激勵農民轉變農業生產方式，選用新的生產技術如生物農藥、生物化肥等。為了更好發揮《環境保護稅法》在農村環境治理中的作用，應在下列幾個方面予以完善。第一，針對特定污染物征收環境稅。如設置農藥稅，化肥稅。對那些生產污染程度較大的農用化學品企業征收農藥稅、化肥稅，有利于倒逼企業轉型，提升生產工藝，生產環保型的農用產品。第二，明確環境稅使用，做到?？顚Ｓ?。為此，我們必須做到以下幾點：加大投資力度支持研發和生產農用環保產品的科研機構及企業，比如生產生物農藥、有機化肥及可降解薄膜低污染或無污染的產品；對主動安裝或更新設備，提升生產工藝的主體提供獎勵和補償；對因調整農業生產活動保護環境而利益受損的農民提供補貼。第三，適當縮小農業生產排放污染免征環境保護稅的范圍?？梢栽O置適用該條款的準用標準，即只有在達到該標準的情況下，才可以享受免征或減征環境保護稅的稅收優惠。3.建立國家生態發展基金。農村地區的環境污染治理，需要大量資金的投入，依靠民間自發投入無法解決資金來源問題。農村環?；A設施的建設，農村環境的修復，產業升級的補助以及環境治理的公益性，都必須建立國家生態發展基金。國家生態發展基金可以從以下兩個方面進行籌措。首先，將國家生態發展基金納入國家年度財政預算。提取專項資金用于治理農村環境污染的補償，幫助因難以承受排污稅而倒閉的企業解決員工安置問題。生態發展基金的額度隨實際情況動態調整，以滿足農村環境治理的實際需要。形成長效機制，以支持農村環境治理長遠發展。其次，將污染農村環境的企業的罰沒收入納入到農業發展基金。根據企業污染環境的程度收取不等的費用，既可以用來支持現有生態環保類型企業的發展，又能通過懲罰機制倒逼企業提高經營水平，淘汰落后生產技術，安裝環保設施，生產對環境無害的產品，促進環保產業的形成。
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作者:朱海
