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摘要：
在陳述我國城鎮化發展現狀及問題的基礎上，分析實現城鎮化的途徑，說明由要素驅動向創新驅動的必要性，并從文化創新、制度創新和產業結構創新三個方面探討我國城鎮化發展策略。
關鍵詞：
創新驅動；城鎮化；發展策略；改革
一、我國城鎮化的發展現狀及問題
城鎮化指農村人口不斷轉化為城鎮人口，第二、三產業在城鎮聚集，城鎮數量和規模隨之增加的過程。城鎮化是中國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，城鎮化發展水平取決于經濟發展水平。自1978年實行改革開放以來，我國對城鎮化的重視程度不斷提高，對限制城鎮化發展的體制和政策進行了改革和調整。因此，城鎮化進程有所加快，每年平均提升1.02%，城市綜合實力不斷增強。小城鎮建設穩步推進，城鎮空間結構不斷優化，已初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮為基礎的多層次城鎮體系。2011年城鎮化率達到51.27%，首次超過50%，達到世界城鎮化水平；2015年底，城鎮化進一步推進，城鎮人口占全社會人口比重為56.1%，達到中等收入國家水平。隨著城鎮化進程的推進，很多現實的問題和挑戰不斷凸顯出來，具體有以下五個方面。第一，在推進城鎮化的過程中，城市供地和用地有基本的制度保障，但是否能夠繼續有效地保護農業用地是一項嚴重的挑戰。第二，隨著城鎮化率提高，城鄉戶籍以及福利制度是未來發展城鎮化的阻礙。第三，城鎮化是農民變市民的過程，而這個過程需要龐大的公共投入和個人投入，這對于地方政府而言是個巨大的挑戰。第四，城鎮化的核心是要給城市居民工作的機會，而城市就業機會是由城市產業提供的，所以城市產業不足也會抑制城鎮化發展。第五，很多農村居民受傳統思想的影響，不愿放棄宅基地，更不愿改變生活方式，這對于城鎮化推進也是個挑戰。
二、我國實現城鎮化的途徑
在過去30多年的城鎮化進程中，我國城鎮化的快速發展采取廉價“土地紅利”和廉價“人口紅利”要素驅動發展模式。然而，過度依賴“土地紅利”不僅容易導致城鎮化質量有待提高、城市資源配置效率低下，而且會對城鎮化過程中的居民生活和城鎮化可持續發展等多方面產生負面影響；過度依賴廉價勞動力所帶來的“人口紅利”也由于人口結構的變化不具有可持續性。因此，城鎮化必須從“要素驅動”向“創新驅動”轉變，依靠創新驅動發展，實現城鎮化發展從重視數量增長到重視質量提高的轉變。我國政府也相應地制定并出臺了一系列規劃綱要來指導城鎮化發展，如2012年中共“十八大”報告中提出“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。具體而言，城鎮化的“創新驅動”需要以文化創新為前提、制度創新為保障、產業結構創新為手段，實現城鎮化、工業化、信息化、農業現代化的深度融合和同步發展。
三、基于創新驅動的城鎮化發展策略分析
基于創新驅動的城鎮化發展策略包括文化創新、制度創新、產業結構創新三方面。文化創新就是推行城鎮化發展從以往的有規模、無質量、簡單粗放型轉向集約型，向城鄉居民宣傳、貫徹城鎮化發展的創新理念，使其能夠主動積極地配合城鎮化發展。制度創新指對財政稅收制度、土地制度和人口流動制度的改革，以制度為保障。一方面，保證城鄉居民的合法權益，使其享有均等的社會福利；另一方面，也緩解了政府的財政壓力。產業結構創新是對現有產業結構的優化調整，推進產業結構從低端向中高端的轉移，這有助于提升城鎮化的質量。
（一）文化創新
文化創新的核心是理念創新，這是實施創新驅動的城鎮化策略的前提和基礎。在推進城鎮化過程中必須符合可持續發展的要求，堅持“以人為本”的理念，探索一條集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。首先，新型城鎮化的最大特點是強調人的城鎮化。在城鎮化過程中，應該堅持“以人為本”的理念，不僅使得農村居民能夠順利轉移到城鎮，還要保證農村居民在城鎮可以享受同以往的城鎮居民均等的社會福利和公共服務。其次，城鎮化的發展應該把各種社會要素以集約的方式加以利用，以規模經濟的方式取得資源要素給人類帶來的最大福利，是一種提高資源利用效率的發展方式。再次，倡導將城鎮化過程中可能對資源和環境造成負面影響的污染集中起來，進行有效地處理，而且提倡城鄉居民更多地使用人力資本而不是自然資源謀取福利。這種依靠人類智慧的“最后資源”使用，是人類不斷追求生活質量條件下實現可持續發展的希望所在。最后，在城鎮化發展過程中，關注有城鎮化引起的問題，諸如人口膨脹、交通擁堵、環境惡化、住房緊張、就業困難等，盡可能減少“城市病”現象。
（二）制度創新
制度創新是城鎮化過程中實施創新驅動策略的有力保障，所有創新活動都有賴于制度創新的積淀和持續激勵，通過制度創新得以固化，并以制度化的方式持續發揮著自己的作用。制度創新包括三個方面，即財政稅收制度創新、土地制度創新、人口流動制度創新。
1.財政稅收制度創新
財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。為推進新一輪城鎮化，必須建立新型財政制度，同時發揮中央和地方兩個積極性。一方面，中央政府通過完善一般性的財政轉移支付增長機制，將部分事權支出責任委托給地方承擔，從而來調節地方的財政缺口；另一方面，深化稅收改革制度，完善地方稅體系，中央政府通過進一步的財政分權，如允許地方政府發行地方公債來幫助城市政府解決公共投資不足的問題。
2.土地制度創新
中國當前實行土地公有制制度，因此在推進城鎮化過程中也產生了中國特色的土地問題，如農村宅基地的合理利用問題、全國農業用地的有效保護問題等。為了解決這一系列特色鮮明的土地問題，必須對土地制度進行改革創新。第一，應該堅持農村土地公有制而非私有化，并且依法賦予農民對承包土地的占有、使用、收益、流轉、繼承等權利，建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易的規范運行。第二，應該允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價，減少公益性用地劃撥，改革完善農村宅基地制度，完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。第三，應該鼓勵農民將承包地向農業企業、農業合作社或者種植大戶流轉，促使土地集中，促進農業生產經營專業化、標準化、規模化和集約化。
3.人口流動制度創新
城鎮化的過程是農村人口向城鎮人口轉移的過程，但城鎮化并不該只停留在農業人口市民化階段，還要保證轉移的農村居民在城鎮能夠享受同等的社會福利和公共服務，因此，人口流動制度也應該有所創新。首先，實行城市戶籍和城市居住證共存的制度，這相比于市場自發調節人口流動具有更好的現實作用。針對中小城鎮而言，解除居民落戶限制；對于如北京、上海、廣州、深圳等大城市而言，則應該合理確定落戶條件，為滿足條件者辦理戶籍，不滿足者辦理城市居住證，嚴格控制城市人口規模。其次，建立民生服務一卡通制度，即為所有居民辦理民生卡。該卡融就業、社保、租房、教育、計生等多種服務于一體，實現所有居民的社會經濟福利均等化。例如，把進城落戶的農民同樣納入城鎮住房和社會保障體系，在農村和城鎮參加的養老保險和醫療保險享有同等待遇。
（三）產業結構創新
在我國城鎮化進程中，以城鎮化為核心，用城鎮化帶動產業化，城鎮化的發展為產業化服務，產業化支撐城鎮化發展。一方面，通過產業結構優化實現傳統工業向現代產業如高端制造業的轉換、技術含量低向高新技術產業轉換，構建現代服務業為主導、先進制造業為核心、現代農業為基礎的產業結構，提高社會生產力，使得我國的經濟增長由數量轉向質量。另一方面，還應該重視產業與城鎮的有機融合，加快發展戰略性新興產業和現代服務業，大力發展循環經濟，以工業園區、現代服務業集聚區等產業園區為載體，引導產業集群集聚發展，帶動人口集中，提升城鎮化發展的集約化水平。此外，還應該充分發揮城鄉之間的比較優勢，促進各級城鄉間形成合理的產業分工，如大城市以科技、人才、知識、信息等為依托大力發展現代產業，提高城鎮化的智能化和信息化，中小城市以發展傳統工業為主，小城鎮以及農村以現代農業為主，推進城鎮化格局不斷完善。
總之，城鎮化對于我國經濟社會發展具有不可替代的促進作用，應大力實施基于創新驅動的城鎮化發展策略，即以文化創新為前提，制度創新為保障，產業結構創新為手段，全面推進我國城鎮化快速、健康的發展.
作者：李衛東 高婉 單位：北京交通大學經濟管理學院
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