前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的創新制度下城鎮化發展論文，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
一、新型城鎮化面臨的現實挑戰
(一)新型城鎮化沒有更好的體現以人為本
城鎮化的主角是“人”，不僅表明城鎮化的推動者是人，帶來城鎮發展所必需的智慧、資本、才能和體力，同時還表明城鎮化的落腳點也應該是“人”自身的發展，使人在城鎮化中能夠更好地生產、生活。目前我國被納入城鎮常住人口統計的2．63億農民工及其家屬，在就業、教育、醫療衛生、保障性住房等方面與城鎮戶籍居民相差甚遠。據統計，截至2012年，農民工參加城鎮職工養老、工傷、醫療、失業和生育等五項基本社會保險的比例僅為14．3%、24．0%、16．9%、8．4%和6．1%，參保率仍較低。農民工基本不能享受廉租房和經濟適用房，也沒有住房公積金制度。未能和城市居民一樣平等地享受就業、教育、醫療、社保、住房等等基本的公眾服務。
(二)新型城鎮化質量不高
新型城鎮化的本質是提升城鎮化建設的質量。但近年來部分地區在城鎮化進程中出現的野蠻拆遷和低價拆遷等行為，使農民利益受到損害，將原本是城鎮化主體的廣大農民排斥在城鎮化發展成果之外，出現了“土地城鎮化、數字城鎮化”等發展偏差?，F在每四個城鎮常住人口當中，就有一個是外來的流動人口，沒有戶籍的常住人口，他們是城市的過客，被稱為二等公民，其就業質量、福利保障，跟戶籍的城鎮人口有很大的差距，形成了城鎮內部新的二元結構。
(三)城市管理和運行水平不高
在行政等級化的城鎮管理體制下，各地城鎮化帶有明顯的政府烙印，從城市設立、土地獲得、建設規劃、福利標準，全部靠行政審批。近年來，一些地方借推進城鎮化之名，盲目追求城鎮化速度，城市規模無序擴張。2000－2011年，我國城市建成區面積增長76．4%，遠高于城鎮人口50．5%的增速，城鎮建設用地年均增長110萬畝以上，但開發強度普遍偏低，工業用地容積率一般只有0．3－0．6，而發達國家和地區一般在1以上。人口壓力過大，資源環境承載能力已超過極限，環境污染、居住擁擠、交通堵塞、房價高企等“大城市病”凸顯。城市重規模擴張，輕服務管理，城市空間利用效率偏低，基礎設施管理運營水平不高，基本公共服務供給能力不足。
(四)不同規模和層次的城鎮發展不夠協調
由于行政指導的資源分配體系導致的不公平，資源分配與城市等級掛鉤。城鎮居民比農村居民更容易獲得教育、醫療、清潔水資源、公共交通等基本的公共服務。在城鎮化形態和城鎮布局上，不同規模和層次的城鎮發展不夠協調，如縣域城鎮數量雖然多，但規模偏小，基礎設施薄弱，人居環境差，綜合承載能力不足，集聚產業和人口的能力十分有限。截止到2012年底，全國還有20%的小城鎮沒有集中供水，有80%的小城鎮沒有污水和垃圾處理設施，縣域城鎮建成區平均人口均7000人左右，相當多的建制鎮的居民不足5000人。而沿海城市一個鎮的發展水平遠遠超過西部地區一個地級市的發展水平，直轄市明顯高過省會城市，省會城市明顯高過地級城市。
(五)東、中、西部的城鎮化發展不均衡
目前城鎮人口占全國人口的比例為52．6%，而6000萬以上的進城務工農民被統計為城鎮人口，他們并沒有完全享受城市居民的各種福利待遇。按照真實的城市化水平來衡量，我國目前的城鎮化率或者城鎮化水平仍然低于世界平均水平，是美國上世紀20年代的水平，日本1955年的水平。目前我國最高的東部地區城鎮化率為60%左右，西部地區為40%左右，東西部有將近20%的差距。
二、新型城鎮化面臨挑戰的制度掣肘
(一)戶籍制度的限制
在世界上200多個國家中，目前只有中國、朝鮮、貝寧三國實行嚴格的戶籍制度限制。中國戶籍制度最早起源于夏朝?，F行的戶籍制度是在建國后逐步建立健全起來的。1958年1月9日國家頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》。條例以法律形式嚴格限制農民進入城市，限制城市間人口流動。戶籍管理中對人口遷移的行政控制、城鄉人口界限壁壘以及在勞動就業、教育、住房、福利保障、生活資料供給方面的差別對待，對國家工業化、城市化進程，以及農業現代化建設上產生諸多不利的因素和影響。有研究表明，戶口本上共有67項城鄉居民“不同等待遇”。戶籍與政治、經濟、福利保障和文化教育等權利掛鉤，不斷引發著戶口“附加值”糾紛，剝奪了部分公民應當享有的權利，人為構筑了城鄉之間的森嚴壁壘，造成了城鄉居民之間事實上的不平等，嚴重制約了生產要素在城鄉之間的合理流動和優化配置。
(二)城鄉社會保障體系建設滯后
農村的利益格局與城鎮完全不同。農民在農村擁有土地、林地等承包權，擁有宅基地，享有集體經濟的收益權、分配權。而一旦成為城鎮居民，就失去了這些權利和資源。盡管可以獲得城鎮的社會保障，但城鎮的“最低生活保障線”只是城鎮生活的最低水平，只能勉強維持生計，很多農民難以適應。而地方政府缺乏為農民工提供公共服務的相應財力，中央財政也缺乏相應的支持激勵政策。國務院發展研究中心數據顯示，我國農民工總量超過2．5億人，20%的農民工子女無法入讀全日制公辦中小學校，參加除工傷保險之外的其他城鎮職工社會保險的比率均未超過30%。大部分地區未將農民工納入住房保障對象。全國僅10%左右農民參加新型農村社會養老保險，2011年全國僅8%外出農民工享有失業保險，大部分仍沒有保障。城鄉福利差距巨大，農民工工作在城市而保障在農村，由此形成了“候鳥式”、“鐘擺式”遷徙。
(三)土地征地制度改革滯后
土地是農村多功能社會保障的載體。由于目前我國城鄉二元制度結構、尤其是城鄉二元的基本公共服務體制尚未有實質性改變，導致農村土地的社會保障功能處于不斷強化的趨勢，并成為制約新階段農村土地制度改革的重要因素。在中國現行土地制度下，農村土地屬于集體所有，國家為了公共利益可以將農村集體土地收歸國有，轉變為國有建設用地后售賣。農民在被征地過程中缺乏話語權。當前的征地制度對農民的土地保護力度不夠、補償不足，在使得工業發展取得比較低的成本優勢的同時，實質上還是在延續農業補貼工業、農村補貼城市的路徑。依照現行的《土地管理法》，征地補償以土地被征收前的年產值為基準，最高不超過年產值的30倍，而這些被征的土地轉為國有建設用地出讓時，市場價格遠高于征地價格。其結果導致地方政府、企業和村級組織占據了土地收益的絕大部分，而為數眾多的農民所占份額微不足道。調查顯示，目前被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%－30%，企業占40%－50%，村級組織占25%－30%，農民僅占5%－10%。對失地農民的補償從實踐來看，各地執行中補償差距非常大，破壞了法律的嚴肅性，導致群眾不斷上訪和群體性事件發生，給社會穩定埋下了隱患。
(四)城市發展的融資模式不合理
目前各地城鎮化建設資金主要來源于貸款。而貸款需要擔保、抵押。但很多基層政府尤其是縣財政收入少，幾乎到了保無可保、押無可押這種程度，資金破解成為難題?？h域金融相對城市金融，由于信用環境差異和融資成本較高，目前還難以滿足縣域發展資金的需要。政府基礎設施投資主要依托于土地的抵押融資，2011年全國土地抵押面積是420萬畝，抵押金額達到4．8萬億。高度依賴土地加劇了地方政府的債務風險。
三、新型城鎮化發展的制度創新路徑
(一)改革戶籍制度實現從管制到服務的轉變
加快推進戶籍制度改革，弱化直至消解城市戶口的附加利益，通過有序的分梯隊逐步消除戶籍中的政治特權、社會身份、社會福利、經營壟斷等因素，盡快實現地區之間、城鄉之間的戶籍平等制度。建立合理的農民工市民化支付機制，在有條件的地方逐步實施融居住登記和就業、社保、租房、教育、計生等多種服務管理功能于一體的居住證制度，讓“一證通”助力實現農民工在子女就學、社會保障、技能培訓、公共衛生、養老等方面的待遇均等。加強農民工的公共就業服務，落實好公共就業服務向農民工延伸的政策。構建反映城鄉勞動力變動情況的綜合信息交換平臺，盡快實行農民工就業管理與服務的“就業信息卡”制度，將農民工的管理與服務納入整個信息網絡。
(二)加快推進城鄉基本公共服務制度對接
加快改革城鄉分割的公共服務體制，縮小城鄉的公共服務差距，逐步實現教育、醫療等基本公共服務由戶籍人口向常住人口全面覆蓋，實現城鄉居民基本公共服務均等化。在經濟發達地區，可率先建立城鄉統一的基本公共服務制度，鼓勵有條件的地區進行改革試點，率先把農村居民全部納入城鎮基本公共服務保障范圍;在中等發達地區，加快提高農村基本公共服務水平，為城鄉制度對接創造條件，在統一城鄉基本公共服務制度之前，可先出臺過渡性辦法，預留城鄉制度對接的銜接口，在此基礎上，借鑒發達地區經驗，試點推進，最終實現城鄉基本公共服務制度的對接;在欠發達地區，完善農村基本公共服務體系，在政策和制度設計上，預留城鄉基本公共服務制度銜接口。
(三)深化土地制度改革保護農民利益
土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，完善分稅制和轉移支付制度，讓地方政府有與其事權相匹配的財稅收入，擺脫對土地出讓金的依賴。建立能促進節約用地、優化配置、公平分配土地收益的財稅制度，使稅收、投資、補貼成為國家調控土地的主要手段。加快農村集體土地確權、登記、頒證工作。支持農民承包地按照依法、自愿、有償的原則有序流轉，促進農村土地適度集中和規模化經營。同時深化征地制度改革，建立符合市場規律的征地補償機制，在保護農民土地財產權利的同時確保土地增值收益主要歸農民所有。國有土地、農民的經濟土地通過統一的市場來完成流轉。政府為公益用途實施征地的補償，應“以市價為準”，而不再以法定的、政府定的、抑或專家或輿論定的任何其他補償標準為準。
(四)建立可持續的城市投融資機制
改變城市融資運轉模式，把以土地作為資金來源的模式轉向多元化的資金來源模式，形成中央、地方、企業共同承擔城鎮化成本。鼓勵符合條件的投融資平臺采取發行城市建設債券、上市融資、信托計劃等形式籌集建設資金。探索實行城市基礎設施特許經營制度，吸引社會資金包括民間資本和國外資本參與城鎮建設，拓寬市場運作、社會參與渠道。推動有條件的地方政府通過整合現有融資平臺，注入優質資產，提高融資能力。
(五)消除城鎮化的政府烙印
城鎮有自我成長的內在機制。行政主導的城鎮化，過分重城市化的物理外觀，輕權利的制度安排。新型城鎮化的推進應該是上下聯動，上下齊動的系統工程，既要有國家層面的支持，還要靠基層市場推動，公民、企業自愿參與。新型城鎮化需要市場無形之手和政府有形之手的兩手配合，但是要防政府“閑不住的手”過分干預，推進城鎮化要因地制宜，不搞一刀切。應力戒城鎮化建設中的唯GDP論，不能為了城鎮化而城鎮化，更不能為了城鎮化而消滅農村。各地應選擇適合本地區特點和發展階段的城鎮化模式。大城市和特大城市應促進資源要素集約集中利用，防止“大城市病”;中小城市應適度超前地推進市區道路、電力、通信、煤氣、地鐵、地下管廊、給排水、教育醫療、養老保險等公共基礎設施建設，增強人口吸納能力和綜合承載能力，促進農村人口就地就近城鎮化。農村應加強完善基礎設施建設，提高基本公共服務水平，建設美麗鄉村。
(六)構建現代產業發展新體系
盡快實現農民工市民化是城鎮化轉型的突破口，而農民市民化要以就業為先導。應通過發展低碳經濟、循環經濟、綠色經濟等新經濟形式構建適應新型城鎮化發展需要的現代產業發展新體系，以產業發展的引領作用提供更多就業機會，構筑產城融合的發展模式，實現產業與城市發展雙輪驅動。注重培育城鎮產業經濟，重視二、三產業的轉型升級，逐步形成大中小城市和小城鎮、城市和農村合理分工、特色突出、功能互補的產業發展格局，城鎮化和工業化、信息化、農業現代化形成相輔相成同步推進的局面。
作者：李宏 單位：中共日照市委黨校
