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摘要：在經濟新常態下，我國城鎮化不斷發展，已經成為經濟增長的重要引擎。目前，我國城鎮化在發展進程中仍存在總體發展水平不高、農民切身利益和基本權益得不到有效保障、體制機制制約、資源要素制約等問題。但在新常態下，我國城鎮化發展呈現出以人為本、中高速發展、高效集約等新特點。因此，我國城鎮化的發展路徑應著眼于新發展理念、制度改革、基礎設施建設、產業結構升級、生態環境保護等方面，適應新常態，培育新的經濟增長點。
關鍵詞：經濟新常態；城鎮化；發展路徑
2014年5月，在河南考察時強調：“中國發展仍處于重要戰略機遇期，我們要增強信心，從當前我國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態。”在當前國內經濟下行壓力逐漸加大的背景下，運用“新常態”來定義我國經濟發展的階段性特征是符合經濟發展大勢的。進入新常態說明我國的經濟已經與改革開放40年的10%左右的經濟高速增長模式基本告別，經濟逐漸進入中高速發展階段，傳統的不平衡、不協調、不可持續的粗放增長模式已經不再適應經濟增長的需要。黨的十八大提出，我國要不斷加快城鎮化建設，并且將城鎮化發展作為我國未來經濟社會發展的重要戰略。國家發展改革委印發的《2019年新型城鎮化建設重點任務》中強調，加快實施以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略?？梢?，在經濟新常態下，只有清醒認識和深刻剖析制約我國城鎮化建設的主要因素，才能做到在經濟新常態下，尊重客觀規律，以我國的實際國情為依據，選擇適宜的發展路徑，從而推進我國新型城鎮化的發展，促進國民經濟健康穩步發展。
一、我國城鎮化發展過程中的約束
1.城鎮化發展速度較快，但總體發展水平不高。目前，中國的經濟在全國人民共同努力下，已經實現了平穩增長，且經濟總量已經達到了全世界第二位。21世紀，我國城鎮化發展迅速得益于中國經濟的快速發展，實現了短期高速城鎮化。國家統計局數據顯示，至2018年末，我國城鎮化率為59.6%，這一比率依然低于人均收入與我國相近國家61%的城鎮化水平，更低于發達國家的81%的水平，且我國戶籍人口城鎮化率只有43.4%左右。以上分析可以明確看出，我國城鎮化發展速度快，但總體發展水平依然不高。相關研究得出，若城鎮化率每增加1%，將有約1000萬人從農村轉移到城市。由此看來，在未來相當長的一段時間內，從土地城鎮化轉向人口城鎮化的轉變問題是新常態下我國城鎮化發展面臨的重要問題。2.城鎮化發展過程中農民的切身利益和基本權益得不到有效保障。城鎮化的根本是農業人口轉化為非農業人口，并逐漸向城鎮地區生活聚集，最終目標是要實現城鄉一體化和共同富裕。但是，在這一過程中存在的主要問題有：一是在城鎮化的過程中存在著農民非意愿內強制拆遷，不尊重農民的情況，使他們的切身利益和意愿得不到有效保障；二是失地農民的福利、再教育權利等得不到有效保障；三是現有的土地產權制度和土地補償制度還不夠完善?；谝陨戏治?，在今后一個時期內，要使農民的意愿、福利和再教育等權利得到充分保障，政府必須完善相應的規章制度。3.體制機制不完善、不健全影響城鎮化發展的進程。城鎮化發展進程面臨的體制機制問題。主要表現為以下幾個方面：一是行政等級化的管理體制制約城鎮化發展。按行政級別劃分出的等級較高的城鎮可以利用自身的優勢去吸引更好的資源，獲得更多的生產要素（如土地、資本、人才等要素），從而導致區域城鎮化水平失衡問題、城鎮體系發展失衡等問題不斷凸顯。即小城市的城鎮化發展進程緩慢，水平偏低，而行政級別較高的大城市，尤其是特大城市城鎮化進程較快，甚至出現畸形擴張。同時，城鎮化這種行政分割現象加劇了城市政府區域合作之間的限制。二是戶籍制度滯礙城鎮化的進程。戶籍制度附帶著與居民生活相關的利益，教育、醫療、就業等均受到戶籍制度的限制，這成為實現城鄉一體化中難以逾越的鴻溝。4.資源要素短缺制約城鎮發展的速度及規模。城鎮發展的規模及速度要受到各種資源環境要素的制約。與傳統的粗放型城鎮化發展模式相比，新型城鎮化發展更強調資源有效利用。目前，資源受限和要素短缺仍然是我國資源要素面臨的主要問題，具體體現為：一是資源受限愈演愈烈。盡管我國一直強調要建設資源節約型和環境友好型社會，但由于歷史遺留堆積的這方面問題較多。再加上中國人口基數大等國情，使得資源環境的約束仍在強化。我國人均資源占有量遠低于世界平均水平相比，并且還面臨著資源運用量大、高效利用率低的問題。國家統計局相關數據顯示，2017年我國水資源總量為28761億立方米，人均水資源占有量僅2075立方米，僅為世界人均水資源總量的1/4左右，而且水資源供需量嚴重不平衡；城市快速發展占用大量耕地，使得近年來我國進口糧食的需求量增加。二是資金、技術、人才等要素缺口不斷加大。資金短缺、技術水平程度較低、人才數量不足等制約著城市化進程，會導致城市化進程步伐放慢。
二、新常態下我國城鎮化的新特征
經濟發展新常態下，我國城鎮化也要表現出新特點，主要體現在以下幾個方面。1.城鎮化首要目標的轉變———“以城為本”轉變為“以人為本”。隨著城鎮化建設的速度逐漸加快，一些地區將“造城”建設作為城鎮化建設的首要目標，這不僅導致城鎮化建設的成本提高，同時加劇了房地產泡沫的出現?！秶倚滦统擎偦巹潱?014—2020年）》中明確強調，要“堅持以人為本，推進以人為核心的城鎮化”。2015—2018年間，我國常住人口城鎮化率由53.6%上升至59.6%，提高了6.3百分點，年均提高1.6個百分點。2015年我國戶籍人口城鎮化率為39.9%，到2018年提高至43.4%，提高了3.5個百分點。城鎮化的進程逐漸加快的過程中，半城鎮化狀態問題日益凸顯，嚴重影響廣大農民入城的夢想。為此，中央順應城鎮化發展的要求，提出“在經濟發展新常態下要更加注重滿足人民群眾的需要，更加注重引導社會預期，這就要改變以城市建設為要務的傳統城鎮化推進路徑，不做表面文章，更加突出以人為本的理念”。2015年、2019年《政府工作報告》中分別提出，堅持以人為核心、發揮好城鎮化對現代化的支撐作用和進區域協調發展、提高新型城鎮化質量，這些內容都進一步明確了我國城鎮化發展的方向。2.城鎮化增長速度———由高速增長轉變為中高速增長。從1978年我國開始實行改革開放政策以來，我國城鎮化發展速度可以用迅猛來形容。國家統計局相關統計數據顯示，1978年我國的城鎮化率為17.9%，至2018年已經提高至59.6%，改革開放40年間，平均每年基本上以1%的速度增長。隨著我國經濟進入由高速增長轉變為中高速增長的新常態階段，我國城鎮化發展步伐也在逐漸放緩。尤其是近年來，我國就業的層次水平不斷提高，新農村建設、鄉村振興計劃等的不斷實施，農民“市民化”趨勢也在不斷趨緩。目前，發達國家城市化率平均水平已經達到70%以上，我國的城鎮化發展與這些國家相比，擁有一定的發展空間，并且會一定合理的速度進行發展?！秶倚滦统擎偦巹潱?014—2020年）》中指出，“到2020年城市常住人口城鎮化率每年約提高0.8個百分點。”可見，我國城鎮化的增長速度正在由高速增長向中高速增長轉變。在經濟發展新常態下，各地區對于城鎮化建設的考量也逐漸由重視速度指標向重視質量指標轉變。3.城鎮化發展方式———低效粗放型轉變為高效集約型。近年來，在我國城鎮化快速發展過程中伴隨著諸多問題，如拆遷過多，新城區面積擴張過快，有限資源難以支撐過渡的需求，環境污染越發嚴重等問題日益突出。當前我國人均自然資源占有量與發達國家相比處于較低水平，這促使原本的粗放型利用資源方式難以為繼。經濟新常態下，我國新型城鎮化的發展必須徹底摒棄傳統的粗放型發展方式，更加注重有效利用資源，不斷向高效集約城鎮化發展方式轉變。同時，各地政府要更加注重城鎮化發展質量，提高城市壞境質量、土地開發質量、促進產業結構優化升級，切實采取有效措施解決城鎮化過程中出現的問題，從而形成綠色低碳、生態文明、布局優化、和諧宜居的新型城鎮化發展格局，使城鎮化真正實現高效集約發展。
三、新常態下我國城鎮化發展的路徑
1.樹立和諧的新型城鎮化發展新理念。以人為本、生態文明、集約發展是新常態下我國新型城鎮化發展新理念的核心思想。新型城鎮化發展必須提出人民的主體地位，以人為中心，最基本的要求是要讓農民切實享受到城鎮化帶來的好處，在此基礎上要充分考慮失地農民的就業問題、再教育機制以及他們對美好生活的需求。唯有如此，才算真正做到以人為本，避免社會矛盾的發生。此外，目前資源環境對我國經濟發展的約束越來越突出，在全面推進新型城鎮化建設過程中，要重點關注生態文明，樹立生態文明發展新理念，切實處理好產業發展與資源節約、環境保護等相關關系，使我國新型城鎮化實現可持續發展。同時，還應徹底改變過去粗放式發展模式，完善產業、土地、資源等準入門檻，推進集約式發展，提高產業可持續發展能力。2.加快相關制度改革，推進新型城鎮化發展進程。政府必須不斷加快相關制度改革，進一步推進新型城鎮化發展。首先，完善住房保障制度。要讓農民工和城鎮低收入人群都有房住，解決他們的進住城市的基本顧慮。其次，改革土地管理制度。進一步規范土地的使用和流轉制度，明晰土地產權制度，使土地能夠真正成為農民謀取福利的工具。同時，政府應合理規劃土地用地，盡可能減少甚至要避免對農用土地的行政侵占，不斷完善土地征收制度，切實保障農民的合法權益，改革規劃和管理制度，為新型城鎮化的有序推進創造公正合理體制和政策環境。再次，完善社會保障制度。提高社保統籌層次，把社會保險法制化推廣到一個新的高度；逐步提高社會保障水平，建立健全養老、醫療、失業等社會保障制度；加大財政資金對社會保障的投入，并且可以在安全的基礎上讓社?；饘崿F保值增值。最后，完善現有的規劃制度。為了縮小城鄉差距，實現城鄉一體化，應該科學合理地對城鄉的產業發展建設進行規劃。3.建立城鎮化資金保障機制，完善相關法律法規。城鎮化的發展需要依靠一定的資金才能得以維持，應該盡快落實我國城鎮化發展的資金來源渠道。首先，在財政轉移支付方面，政府應該合理的界定各級政府在社會保障、教育、公共衛生等公共服務領域的事權，建立健全城鎮化進程中城鎮基本公共服務支出的財權，堅持事權財權相匹配原則，切實減輕城鎮化過程中地方的財政支出壓力。其次，為了使城鄉市民享受更多的公共服務資源，可以推薦稅法改革，推動環境保護費改稅、推出房地產稅等。再次，開通城市建設融資渠道，政府可以在法律允許的范圍內，發行債券，拓寬融資渠道。最后，提倡社會資本參與城鎮化建設。在這一的程中，優先使用社會投資，堅持市場化原則，不足部分由政府調控補助。4.促進產業結構優化升級，強化城市基礎設施建設。根據經濟社會發展的實際需要，要加強民生建設，切實把人民的利益放在第一位，大力對城鎮棚戶區和危房進行改造，保證社會公共服務設施健全運行，得以讓老百姓安居樂業。提高與居民切身相關的交通、水利、消防、排水防澇等基礎設施的建設質量，加強他們的防災減災意識，提升城市生態環境質量，保障居民在一個放心的地方生活。提倡打造數字化城市、智慧城市，引入大數據支撐城市發展。作為現代產業發展載體的城市，產業結構優化升級有利于進一步推動城鎮化發展。在新常態下，依然面臨著產能過剩、企業經營困難和生產價格一直降低等問題，發展新興產業是改變現狀的解決途徑。順應新形勢，把傳統的投資驅動轉變為創新驅動，大力發展新興產業、服務業，積極探索新的發展模式，不斷提高城市的綜合能力，使城市成為拉動經濟發展的健壯臂膀。5.重視城市生態環境建設，提倡城市文化建設。2018年的《關于加快推進生態文明建設的意見》中指出，“強化城鎮化過程中的節能理念，大力發展綠色建筑和低碳、便捷的交通體系，推進綠色生態城區建設。”這要求各地政府在新型城鎮化建設發展的過程中，要重視對城市生態環境的保護，提倡廣大人民群眾要綠色生產、綠色消費，讓環保的理念深入人心，同時鼓勵每個城市因地制宜，根據自身的優良條件，創建山水合一，人與自然和諧相處的城市；高度重視城市傳統文化的傳遞，讓傳統文化和現代文化相融合，有利于公民素質的提高；注重在新城區改造中加入文化元素，讓城市體現出身上的特色文化。
作者:程旭 吳雪 單位:陜西師范大學國際商學院 西安電子科技大學馬克思主義學院