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摘要：
落實中央重大政策措施和對宏觀調控部署情況進行審計監督是審計機關的一項重要工作。英國審計機關每年圍繞議會和公眾關注的熱點以及執政黨的執政政策等重點開展公共政策績效審計，在服務國家治理中發揮著重要作用。其在審計項目的確定、審計內容的把握、審計質量的控制、審計成果的利用等方面的經驗值得我們借鑒。
關鍵詞：
英國；公共政策；績效；審計
英國是現代審計制度的發源地，績效審計走在世界前列?？疾旌脱芯坑舱呖冃Ч芾淼倪\作機制以及公共政策績效審計的經驗與做法，對我國進一步加強和完善貫徹落實中央重大政策措施和宏觀調控部署情況的審計監督具有重要的借鑒意義。
一、英國公共政策績效管理的運作機制
西方學者認為，國家是人們為實現公共利益，確保個人生活和發展而做出權力讓渡的結果。公共政策是現代國家進行公共管理的基本手段。對公共政策的定義，弗蘭克•費希爾認為，“將公共政策界定為對一項行動的政治上的決議，目的在于解決或緩解那些政治日程上的問題，如經濟、社會、環境等問題”，艾拉•夏坎斯基認為“政府的重要活動即為公共政策”，戴維•伊斯頓則認為“公共政策是對全社會的價值作權威性的分配”。盡管各國學者從不同學科對公共政策做出不同解讀，但公共政策都具有政治性、公共性、權威性、普遍性、目的性和預見性等特征。公共政策必須以解決公共問題為目的，以實現公共利益為出發點和歸屬點，在社會公共事務管理中發揮管制、引導、調控或分配功能。公共政策運作過程主要包括政策問題的形成、政策方案的制定、政策方案的通過、政策的實施、政策的監督與評價五個部分。英國公共政策運作基于法治原則貫穿于每一個環節，通過法定職責的有機運作以及不同利益訴求的權利制衡，共同構成公共政策運作的績效管理機制，從而最大程度地保障了公共政策績效管理的有效性。政策制定與政策績效審計作為英國公共政策運作的重要環節，前者保證了公共政策出臺的嚴謹性和廣泛的民意基礎，后者對政策運行情況的信息反饋促進政策落實和責任追究。就政策動議而言，國家面對的有關經濟、社會等諸多問題中只有一部分能夠上升到國家政策層面，一是某個特定領域的問題引起社會關注，要求做出相應的政策調整，迫使政府重新安排某一范圍內的秩序和利益關系；二是政府從公共利益出發主動醞釀一項政策適應經濟社會發展要求，解決或緩解政治日程上的經濟、社會、環境等問題。政策問題確定后，英國政府通過專家咨詢制定政策建議，對重大敏感問題，還會進行公開的社會辯論，最后形成正式政策文本，需要形成法律的則以議案形式提交議會。下院接受議案后需要經過“一讀”、“二讀”、“三讀”程序以及朝野各黨的辯論和修改。當然，議案也有被否決的可能。議案通過下院的立法程序則被提交上院，上院提出修改意見交由下院修改后，議案提交英國國王，經國王批準正式成為法律。政府頒布的政策文本或形成法律后，即進入政府相關部門政策執行階段。公共政策績效審計是對政策運行情況及其效果的審計和評價，是重新配置政策資源的基本前提。通過公共政策績效情況審計，評價政策效果，發現政策執行中的有關問題，揭示政策執行結果與政策目標的偏離程度，有關情況反饋議會，議會通過質詢和問責機制，促進政府提高公共政策執行能力，保障公共政策價值目標的實現。
二、英國公共政策績效審計的經驗與做法
英國審計機關在績效審計中高度關注公共政策的貫徹執行情況及結果?？冃徲媽嵤┻^程強調關鍵環節，2011年版《績效審計手冊》定義的“績效審計循環”包括審計項目、制定審計計劃、現場審計和起草審計報告、交換意見、批準和審計報告、提交議會公共賬目委員會、衡量審計影響和跟蹤檢查八個關鍵環節，在審計項目的確定、審計內容的發展、審計質量的控制、審計成果利用等方面有著豐富經驗。
一是審計項目的選擇。英國審計機關每年圍繞議會和公眾關注的熱點以及執政黨的執政政策等重點，根據政策取向、資源分配或者管理方式等情況自行確定公共政策績效審計項目。審計項目的確定經過了廣泛的前期調查，采取向議會公共賬目委員會及專門委員會、相關地方政府、有關公共機構以及社會公眾征求意見，并查閱議會的相關報告、媒體報道、學術研究報告、內部審計以及其他監督機構的大量文獻。項目選擇綜合考慮多種因素，包括項目的重要性和影響力以及增值性、可行性、時效性等，利用有限的審計資源選擇具有潛在審計價值的項目實施審計，提供最有價值的審計成果，審計項目本身做到“價值為本”。在法律授權范圍內，公共政策績效審計涉及稅收、教育、環境保護、信息安全、醫療養老、兒童保護、社區服務、住房、消防以及國防安全等領域，與英國社會經濟發展水平、審計環境以及審計機關自身的技術資源等條件相適應。
二是績效審計的內容。英國屬于立法型審計模式。1983年出臺的《英國國家審計法》規定主審計長可以對任何組織（政府部門或其他相關組織）為履行其職能而使用所掌握公共資源的經濟性、效率性和效果性進行檢查。英國的績效審計理念注重貨幣價值、強調結果，關注從成本到產出再到效果的狀態。英國審計署還順應新公共管理要求，將“可持續性”概念引入績效審計，豐富了績效審計的內涵。根據2011年《績效審計手冊》的定義，可持續性是一種決定、政策對經濟、社會和環境的長期影響的狀態。不同的公共政策績效審計項目可以對上述四項內容中的一個或多個進行檢查，審計和評價內容服從于審計目的，有的側重經濟性，有的側重效果性，有的則著重對效果性或者可持續性進行審計和評價。此外，由于政策制定過程的嚴謹性和政策出臺的嚴肅性和權威性，以及保證審計人員在政治或其它方面不持偏見，英國公共政策績效審計僅限于對政策執行情況進行審計，對政策本身不提出任何質疑。
三是審計質量的控制。英國績效審計的質量控制標準包括《績效審計手冊》以及績效審計指南、績效審計項目設計指南、績效審計抽樣指南、績效審計案例指南、可持續性和績效審計指南等一系列規范；審計評價沒有統一的評價標準卻有明確的評價依據。審計評價依據政策和法規、行業規定和專業標準、同類事項的約定或平均指標、歷史數據、權威評估機構的評判標準以及有關專家的研究結論等做出判斷，審計不參與評價標準的制定，也不對評價標準發表意見，確?？冃徲嬛幸玫臄祿?、指標、標準、評價結果能為社會各界和被審計單位所接受；審計實施中獲取審計證據過程嚴謹細致，要求審計證據必須充分、相關、可靠。英國沒有硬性規定績效審計的程序、步驟，而是要求審計人員根據審計項目的具體情況，選擇適當的方法、程序和報告方式。英國審計署歸納總結出專業勝任能力、公正性、客觀和獨立性、責任等八條績效審計原則，其中的溝通協商原則要求，審計報告起草完成后，報告敘述的事實和表述要與被審計單位達成一致或者充分交換意見，在絕大多數情況下，還要向被審計單位以外的第三方征求意見，充分保障審計報告的客觀性和說服力。由于審計報告涉及的問題會被議員用來質詢有關責任人，被審計單位會竭力辯解，交換意見的時間有時會花幾個月。當審計人員的意見不能與被審計單位達成一致時，則要求在審計報告中說明被審計單位的觀點和意見。此外，英國議會的公共賬目委員會收到審計署提交的績效審計報告后，會將其中一些報告送牛津大學、劍橋大學等權威機構、學者進行驗證，審計報告驗證后才對外公布。
四是審計成果的利用。審計報告經審定后正式印刷，同時準備一份介紹報告內容概要的新聞稿。英國審計機關雖然沒有審計處理、處罰權，但要向議會提交審計報告，并反饋給政府部門，同時通過報刊、網絡等形式對外公布，公開性和獨立性是英國國家審計的靈魂和軟實力。公共賬目委員會將就審計報告反映的問題舉行聽證會，向被審計單位提出質詢，有時會做出相應的決議。英國審計署每年向議會提交約50份績效審計報告，公共賬目委員就其中大約35份舉行聽證會。蘇格蘭審計署在績效審計方面取得的成就受到世界審計界關注，其中重要的一條就是政策執行審計產生的影響力，關注政策從中央到各部門的貫徹執行情況，檢查政策執行的遵循性、效果性以及政策執行成本與預算的差異情況，有關負責人會受到議會質詢，甚至辭職。英國審計署政策審計的成果還通過其他途徑被有效利用。對績效審計涉及的部門或機構管理層提供建設性報告，陳述審計發現的問題和情況，提出審計建議；有時還會將績效審計與財務審計發現的一些問題結合在一起形成績效審計調查報告，促進政策資源的有效利用；有的審計機構還根據績效審計結果，適時組織專題研討或講座或在期刊雜志上發表文章；針對具體部門的審計事項，審計署有時與其它機構一起共同出版針對特定業務領域的業務指南，以擴大審計影響；出版國際文本，以助于社會各界對英國政府部門或公共機構的表現展開討論、做出評判。
三、英國公共政策績效審計的借鑒與啟示
我國正處在改革發展的關鍵時期，利益格局深度調整。原有的一些體制機制已經不適應實踐發展要求，需要出臺一系列有關經濟、民生等方面的新政策，這就決定了轉型時期的中國仍然是一個政策大國。進一步加強和完善貫徹落實中央重大政策措施和宏觀調控部署情況的審計監督，更加優質地服務國家治理，從英國公共政策績效審計的經驗中可以得到有益啟示。
一是制定有關績效審計的規范和標準。總結我國多年實踐和探索績效審計的經驗，制定績效審計準則或者有關公共政策績效審計等方面的專業指引，規范審計行為和審計標準，達到防范審計風險、提高審計質量的目的。同時賦予審計人員開展績效審計采用的審計程序、審計步驟、審計方法以及審計報告方式等方面具有更大的靈活性和實用性，引導審計人員把主要精力集中于深入查證問題方面，避免因無效程序、環節繁瑣而浪費審計資源和效率。
二是提高政策執行審計選題立項質量?？冃徲嫵尚Ш脡娜Q于審計的組織實施和質量控制，更取決于審計項目的重要性、增值性、時效性等因素，通過前期調查和分析評估，政策執行有顯見改進空間，是選題立項的關鍵。近幾年，國務院出臺了成百個“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”等方面的新政，例如，財政部財政科研所所長劉尚希在“2015中國改革論壇”舉例稱，“近兩年，光財政方面發的文件，包括國務院和財政部的已經將近40個了，一個月差不多發2個。”審計機關開展政策措施和宏觀調控部署情況審計，首先要解決好要關注哪些領域、審計哪些政策、什么時點切入的問題。一項政策出臺需要消化、落地過程，一個指標文件、一項財政專項資金從財政部國庫賬戶撥出需要經過五級財政流轉才能按規定程序最終落實到項目資金使用單位，財政資金在規定時間節點剛到中途，審計組就已經延伸到具體項目單位，審計效果可想而知。由此可見，政策執行審計的選題立項需要進一步加強前期調查和評估工作，實現精準立項，避免眉毛胡子一把抓，切實提高項目立項質量。
三是改進政策執行審計組織方式和報告模式。公共政策績效過程從政策制定、政策出臺、政策執行到審計監督和信息反饋，必須構成一個閉環系統。對審計監督和信息反饋環節而言，地方各級審計機關任何一個環節出現掉鏈或斷鏈等信息流轉不暢現象，都會直接影響審計結果的客觀性。因此，必須改善頂層設計，改進現行審計組織方式，審計組織實施和結果報告由“由下而上”改為“自上而下”，由最高審計機關按照一條主線一查到底，在審計力量配置方面，各級審計機關實現“四個結合”，沿著政策、資金流向查到哪一級地方政府，從哪一級審計機關抽調符合專業要求的審計人員配合，審計情況分級交換意見，由審計署或各特派辦匯總審計情況形成審計報告，審計結果直接上報，通過封閉運作，從而切實保證審計質量和效果。
四是加強對政策執行情況的審計分析評價。從根本上講，制度失靈很大原因是由于制度設計不完善，涉及到對政策預期實現的目標以及實現這些目標的手段兩個方面的問題。公共政策的最終目的是通過對公共資源和社會價值進行重新安排從而調整某一范圍內的秩序和利益關系。通過政策調動地方政府的積極性和創造性，得到民間資本等各種社會資源的積極響應，才能從根本上保證政策落地生根，釋放改革和政策紅利。但審計作為一種督促和矯正手段，在一定程度上能夠發揮促進政策執行的作用。此外，我國審計機關與執政黨的政治意愿保持一致，可以就政策本身存在的不完善之處提出審計建議，具有英國審計不具備的優勢。近年來，政策績效審計由事后向事中審計、跟蹤審計發展，更需要加強對政策產生的影響和實際效果進行客觀評估，發現政策本身不切實際的問題或執行中出現的需要糾正的偏差，及時反饋審計信息，促進規范政策制定論證過程，提高相關政策作用力和執行力，從而在更高層次上發揮審計作用。
五是拓展政策執行審計結果的利用途徑。審計項目的最大成效在于審計結果得到充分有效的利用。法律賦予我國審計機關具有審計處理、處罰權，被審計單位必須執行審計機關依法作出的審計決定，具有英國審計機關不具備的條件。但公共政策績效審計具有政策性強、資金種類多、涉及面廣、審計鏈條長、時效性強、情況復雜等難點，審計部門如何對政策的制定和執行情況進行績效評價、作出客觀結論、提出切中要害的審計建議有一定難度。但除了審計部門外，還有更多參與國家治理的政府部門和公共機構同樣關注政府政策的執行效果。英國在審計質量控制方面的經驗值得學習和借鑒。例如，可以就某一項或某幾項公共政策的審計結果，聯合財政部門、經濟管理部門、大學院所、科研機構、有關專家教授，組織專題研討進行論證，深入分析問題產生的原因，從而更加切實有效地提出完善政策、加強政策執行等方面的審計建議。
作者：王祥君 單位：江蘇省常州市審計局
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