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公共科技資金是指由政府或受政府委托的其他組織管理的用于基礎研究、前沿技術研究、社會公益研究、重大共性關鍵技術研究開發等公共科技活動方面的資金，這部分資金既包括財政資金又包括社會各界籌集的非財政資金，但財政資金是核心。與其他公共專項資金相比，公共科技資金具有獨特性，使得對其進行科學合理績效評價較難。
（一）公共科技資金產生具有多樣性及復雜性
科技創新目的在于推動社會經濟發展，改善人們生活?？萍寂c社會、經濟、生活的方方面面相關，其范圍廣泛，形成了公共科技資金的多樣性及復雜性。無論是基礎研究還是應用研究都最終應用到各行各業。然而，各個行業技術標準不同，其績效評價標準顯然不一致，必然增加公共科技資金績效評價的難度。與此同時，公共科技資金按功能分為國家科技計劃(基金)科研經費、科研機構運行經費、基本科研業務經費、科研條件建設經費、公益性行業科研經費等不同類別，不同類別資金績效評價的標準也必然不一致，也增加了科技資金績效評價的難度。
（二）公共科技資金使用具有隱蔽性
目前我國財政科技資金80%以上用于課題或項目方面的支出，又稱為課題經費或項目經費、專項經費等。因此,大部分公共科技資金的管理模式是課題制管理。在課題管理制下，一般采用課題負責人制，多是“誰爭取的項目誰用錢”，這種自我封閉式的管理模式使得科技資金的使用具有一定的隱蔽性，不僅會導致課題組與課題負責人經費使用隨意性較大等問題，而且缺乏健全的科技資源共享機制，造成科技資源布局條塊分割，儀器設備的利用率低，部分科研項目重復，造成科研經費重復浪費。與此同時，項目執行中缺乏有效的監督，存在“重申報，輕管理、輕財務”的現象，使得反映科技資金分配與使用的會計信息不完整，甚至不真實，使得整個科技項目運行過程如同“黑箱”，只能看到投入資金及產出，無法對具體的科技項目運行過程進行跟蹤與評價。
（三）公共科技資金投入具有高風險性
公共科技資金的投入未必能夠帶來預期的產出，相比其他專項資金而言風險較高?？茖W研究成功與科技進步總是以無數次的失敗為代價，很少出現一次就能功成名就。隨著失敗次數的增加，風險也越來越大，但是科技研究還必須不斷進行，直到取得成功。成功的科技項目產出較好評價，但未成功的科技項目卻很難評價。“失敗是成功之母”，一些科技項目雖然失敗了，但是科研人員可能會發現新方法、新物質，可能會改變以后的研究方向，從中獲得了經驗教訓，為以后的成功打下基礎。因此，失敗的項目也是有“績效”的，然而難以對這些“績效”進行評價。
二、公共科技資金績效評價現狀
目前我國公共科技資金管理與績效評價都是在財政部領導下會同科技部、發展改革委、教育部、工業及信息化部、農業部、自然科學基金會等部門單位共同進行的。此外，公共科技資金績效管理正處于探索階段，績效管理理念尚未牢固樹立，仍然存在“重立項，輕績效”的問題，不能實現對公共科技資金進行有效的績效評價。
（一）評價獨立性及客觀性缺乏
財政部與科技部、發展改革委、教育部等部門既是公共科技資金的管理者又是績效評價者。財政部等部門受人大委托管理公共科技資金，承擔公共受托責任，對人大負責；人大對財政部等部門的公共科技資金管理績效進行監督，使其能夠合理有效的使用公共科技資金。根據委托理論，委托方與方任何一方單獨的評價有失獨立性及客觀性。需要既要獨立于人大，又要獨立于財政部等部門的第三方機構來對公共科技資金進行評價。因此，評價才會更有客觀性及公正性，才最令人信服。顯然，僅僅是財政部、科技部、發展改革委等部門進行公共科技資金的績效評價缺乏獨立性，其結論必然缺乏客觀性。
（二）評價指標體系不健全
公共科技資金評價在我國剛剛起步，仍處于探索階段。而公共科技資金涉及面非常廣泛，不同行業不同領域的技術標準不同，績效評價的標準也必然不一致。雖然財政部會同有關部門制定了一套績效評價管理辦法與指標體系，如《財政支出績效評價管理暫行辦法》、《中央財政林業科技推廣示范資金績效評價暫行辦法》等，但是相應的指標體系比較寬泛，對技術產出的評價較多，對其經濟效益與社會效益的評價較少，沒有突出科技資金的特點，更沒有關注到科技資金的風險，很難實現對不同類別、不同領域的公共科技資金績效進行科學評價。
（三）評價方法不科學
由于我國公共科技資金管理實行的是自上而下等級制，手續多周期長，對項目執行過程缺乏有效監管。對于公共科技資金的績效評價往往采用結果導向評價模式，較多關注事后的效果，而對于科研項目運行過程的經濟性與有效性的關注不夠，讓科研項目運行過程成為了任由科研人員操控的“黑箱”。這使得有些科技項目的績效評價流于形式，不能真正發揮其作用。
三、公共科技資金績效審計評價構建
根據委托理論，需要既獨立于財政部等部門又獨立于社會公眾的第三方機構，對公共科技資金績效進行評價。而只有審計才能滿足這個要求，對公共科技資金的績效進行獨立、客觀、有效地評價。因此，需要國家審計機關對公共科技資金進行績效審計，確保公共科技資金在陽光下運行。
（一）構建健全的公共科技資金績效評價指標體系
審計的職責就是對受托者受托責任的履行進行監督和評價，而有效監督和評價的前提就是要構建健全的評價指標體系。因此，相對財政部、科技部、發展改革委等部門而言，審計機關更能考慮到資金使用的方方面面，摸清資金使用的脈絡，把握資金使用的績效，對于公共科技資金績效評價指標的構建更具有專業性。只要與公共科技資金的特點相結合，就能從系統的角度來構建健全的公共科技資金績效評價指標體系。
（二）進行科學的公共科技資金績效評價
審計機關長期從事審計工作，對各種專項資金的使用進行監督和評價，必然會形成一套科學的評價方法。在對公共科技資金進行績效評價的過程中，不單單進行事后的效果評價，而且會對事前的可行性研究、項目立項及事中科研項目的運行過程進行跟蹤評價，使公共科技資金的流動過程與項目運行過程更加透明，從而實現對公共科技資金的科學監督和評價。與此同時，可及時發現公共科技資金運行中的風險點，及時“預警”，使以后科技資金的使用更安全、更有效。
四、公共科技資金績效審計有效途徑
公共科技資金績效審計是對公共科技資金使用的“3E”即經濟性、效率性及效果性進行監督與評價，對其中發現的問題提出解決方案與改進建議，確保公共科技資金在陽光下運行，使之更好的造福于民，推動我國創新驅動發展戰略的實現，為經濟發展提供支撐作用。公共科技資金績效審計應注意以下幾點：
（一）擴充公共科技資金審計人力資源
公共科技資金績效審計不僅涉及到資金使用的財務知識，還涉及到高深的科技知識。目前我國審計人員主要是財務審計人員，對關系到多個行業，技術復雜，專業性很強的科技知識知之甚少，在科技資金績效審計過程中，首先遇到的就是“隔行如隔山”的問題。因此，審計人員只能對資金的財務收支進行有效審核，對于科技項目研發的程度，是否達到科技合同所要求的各項科技指標很難評估，很容易被科研人員用各種專業術語與技術解釋所辯駁甚至被“忽悠”，以至于做出錯誤判斷，加大審計風險。因此，需要建立專家聘用機制，甄選出獨立、合適的科技專家加入審計隊伍，協同完成公共科技資金績效審計。不同領域及行業的科技專家具有豐富的科研經驗，熟悉其所在專業領域的科技術語與科技研究現狀，對于科技項目的研究過程及研究結果會給出一個科學合理的評價。通過科技專家對科技研究過程及結果的評價，結合財務審計人員對科技資金財務運行狀況的評價，既不會對科技資金使用的“3E”做出高估，也不會低估，從而達到對公共科技資金績效進行有效審計。
（二）凸顯公共科技資金決策有用性審計職能
決策有用性層面的公共科技資金績效審計職能是對不符合公共科技資金受托管理職責“3E”標準的政策、法規及項目決策提出改進意見,重視對政府計劃決策的事前審查，并提供建議,以實現決策有用性。決策有用性職能具體可以分為事前決策有用性、事中決策有用性與事后決策有用性。其中：事前決策有用性是指對科技項目計劃、預算及其經濟的結合性等進行的可行性研究與成本預測，以防患于未然，促進科學決策；事中決策有用性是指把項目實施情況與之前的預測、計劃、預算與標準等進行比較分析,找出差距并發現問題，采取有效措施及時糾正,同時根據實際情況對計劃、預算進行調整和修改,使之更符合客觀情況,更加合理；事后決策有用性是指對已完成項目的經濟性、效果性、效率性進行分析評價,對績效結果與預期目標的偏差進行歸因分析,找出問題及其原因,找到改進途徑,為下次決策提供有益指導。
（三）選擇公共科技資金審計項目
公共科技資金績效審計項目的選擇與確定,是公共資金績效審計工作循環的開端,是取得審計成果、提升審計質量的基礎。我國公共科技資金的任務艱巨，日趨繁重，但審計力量不足,因此必須貫徹“全面審計,突出重點”的方針，選擇并確定合適的審計項目。審計項目的選擇與確定一定要圍繞著國家政策方針及工作重點，促進科技資源的有效配置及使用，為國家有效治理提供依據。具體應該注意幾個原則：其一增值性，即審計項目本身應具有一定改進空間,能夠通過審計達到價值增值,包括經濟效益的增值及社會效益的增值，能夠最大限度提高該項目的經濟性、效率性及效果性；其二重要性，即審計項目受社會關注的程度較高，所涉及的金額對社會影響較大。從科學發展觀的長遠目標而言,社會關注的有關公共科技資金績效的熱點問題必將是國家與政府關注重點,也是審計應該關注的焦點；其三可行性，即選定的審計項目應是審計機關的經費保障、人員規模及技術保障等審計條件下力所能及的，要爭取被審計單位的認可與理解。與此同時，公共科技資金績效審計項目的選擇與確定應包括：建立審計項目庫、收集備選項目信息、綜合量化分析各因素、征求意見反饋、可行性分析及正式立項等六個步驟，其中對審計項目進行的成本效益可行性分析是決定公共科技資金績效審計項目是否得以最終確定必不可少的關鍵性環節。
（四）引入公共科技資金績效歸因及核心要素分析法
風險導向審計既注重降低審計風險,又注重節省審計成本，可以在不加大審計風險的前提下,提高績效審計工作的績效，在選擇審計戰略時,注重在審計效果與效率之間尋找一個均衡點；全過程跟蹤審計就是對科技項目的申請、立項、運行過程、成果鑒定、項目效益等科研項目的全過程進行同步審計，及時發現問題，并解決問題；績效歸因及核心要素分析法是指根據科技項目的具體績效預期目標與實際成果，找到目標偏離并對其影響要素進行歸因分析，找到影響績效的核心要素，把握科技項目運行過程中的關鍵控制點,尋求更合理的目標與考核標準，為以后的科學決策提供指導。我國公共科技資金量大面寬，而審計部門和審計人員精力有限，目前結果導向績效審計模式顯然不能滿足公共科技資金績效審計的需要，必須實現審計模式由結果導向向風險導向過渡，采取風險導向審計為主的審計模式，提高審計效率。與此同時，公共科技資金績效審計的全面性與復雜性要求審計人員采用全過程跟蹤審計，并引入績效歸因及核心要素分析法，以使審計更具系統性與前瞻性，提高審計質量。具體而言，把風險作為審計的起始點,在審計測試中充分考慮各種可能的未預料因素,將風險評估貫穿于審計工作全過程,即在對科技項目計劃、預算及其經濟結合性可行性分析的事前審計、對科技項目管理與資金運行有效性的事中審計、科技項目產出的事后審計等都要鑒別風險，找到風險點，并分析其原因，找到解決方案。同時，對于項目實際產出與預期目標進行比較，對目標偏離進行歸因分析，從結果向過程逆向探尋，找到影響績效的核心要素，把握科技項目運行過程中的關鍵控制點。在風險導向下，通過正向與反向全過程尋查與分析，找到風險點及關鍵因素，以更好實現高審計質量與審計效率的結合。因此，要求審計人員一方面必須在收集、整理審計證據以及對審計結果評價的過程中始終保持合理的職業謹慎與懷疑，另一方面要了解相關政策與科技項目的內容、執行過程及結果體現，以及其所屬的行業特點、業務流程、管理狀況及內部控制等基本信息，以構建科技項目的關鍵控制點，然后才能有的放矢，進行績效審計，最終提高科技項目績效審計的“績效”。
（五）構建公共科技資金審計指標體系
審計指標體系的構建是公共科技資金績效審計的前提與基礎。只有構建科學合理的審計指標體系，才能對政府的公共科技資金管理進行正確有效的監督與評價。應考慮四點：其一，既要注重宏觀上的公共科技資金績效評價，又要注意微觀上公共科技資金使用項目及其管理過程評價，兼顧宏微觀效果；其二，評價對象既要包括科技管理部門，也包括項目承擔單位；其三，既要評價事后的靜態效果，又要評價事前及事中等科技資金運行與項目研究的全過程動態效果；其四，既要評價已完成科技項目產出，又要考慮到未完成包括失敗的科技項目產出。本文結合績效審計實際，其中：各指標的權重可以采用專家判斷法來或層次分析法來確定。
作者：陶玉俠 謝志華 杜海霞 單位：北京市豐臺區職工大學 北京工商大學 北京財貿職業學院
