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【摘要】近年來隨著全面持續深入推進的預算績效管理，由審計機關實施的績效審計與由績效及各支出部門實施的績效評價之間，存在著工作重復、信息不互通等問題，故構建預算績效審計與預算績效管理的銜接機制勢在必行，如何借績效審計之力推進全面預算績效管理也是亟待解決的問題。本文嘗試從上述兩方面，構建績效審計服務全面預算績效管理的路徑。
【關鍵詞】全面預算管理；績效審計；路徑；協同
為促進政府執行力和公信力的增強，國務院所出臺的《意見》當中明確指出“要構建方位預算管理格局，全過程管理鏈條，通過多管齊下對全覆蓋預算管理體系進行完善，同時在《意見》中還提出硬化預算績效管理約束，對預算績效管理中，審計機關的審計監督職責進行了明確，在現階段的監督資金績效中，績效審計是不可或缺的重要方式，增強政府職能，構建高效廉潔政府，促進公共服務質量和水平的提升等方面大有裨益。據此，國家審計應當繼續深化績效審計成果，推進全面實施預算績效管理。
一、全面預算績效管理的含義及現狀
全面預算績效管理這種模式主要是結果為導向的，其作為一種全覆蓋、全過程、全方位的管理模式，涉及所有的預算構成體系，是一項長期的、系統性的工程，是政府治理方式和治理能力的一項深刻變革。通過績效審計，促進全面實施預算績效管理意義重大。績效審計是傳統的績效審計與預算績效審計相結合的產物，是一種新興的交叉融合的審計。近年來，審計署先后在績效考核部門預算執行審計、地方績效收支審計中將預算績效審計作為重要專題來審計，也探索性地開展了專項轉移支付績效審計，并取得一定的實踐經驗，但還是存在一些問題。
二、全面預算績效管理與績效審計的關系
首先，在我國預算績效管理的實踐中，不僅有績效考核部門牽頭實施的績效評價，也存在由審計機關實施的績效審計。作為預算績效管理最重要的外部評估主體，審計機關對于公共支出的績效提升具有很強的促進作用。然而，目前審計機關主導的績效審計與績效考核部門主導的績效評價之間，存在著信息不互通、重復評價、監督資源浪費等問題，導致評價結果不一致、績效結果運用有限。當前預算績效管理正在不斷完善發展，立足于當前實際情況來分析，績效審計促進實施預算績效管理目標往往可分兩個方面：一是推動建立全面實施預算績效管理理念，促進預算績效管理工作的全面開展，將政府性基金預算國有資本經營預算、社會保險基金預算三本預算全部納人績效管理；二是關注和檢查績效考核部門和各主管部門以及資金使用單位實施預算績效管理存在的具體問題和困難，提出有針對性的意見建議，以期更好地讓預算管理績效落到具體的環節中。其次，《意見》的使審計機關對預算績效管理情況開展審計有了明確的制度保障，有了強有力的制度支撐，讓切實的監督內容和具體的結論依據，將推動國家審計向著促進預算科學和約束有力、績效制度不斷完善方面進一步發展。國家審計在國家監督體系占據著舉足輕重的地位，國家審計對預算績效管理情況長期保持了連續的關注，特別是近些年來，審計機關對績效資金績效情況、績效評價開展情況等進行了相關績效審計，并在審計報告中反映了制度建設取得的進展、成效和存在的問題，推動了全面預算績效管理的建設進程。受多種因素的掣肘，在現階段預算績效管理中還存在諸多問題，比如，思想觀念教學落后，尚未樹立績效理念，缺乏完善的管理績效，重支出輕績效、重投入輕管理等，績效審計通過全過程監督評價預算績效管理，有助于政府革從思想上正本清源，調整和優化財政支出結構，推動政府職能的轉變，促進政府執行力和公信力的增強。
三、績效審計服務全面預算績效管理的路徑研究
1.構建績效審計與全面績效管理評價的銜接機制。（1）績效指標的銜接?，F階段，績效審計和績效評價各自制定績效指標，可能會導致評估結果的分歧，從而降低績效結果的嚴肅性和可信度。目前，績效考核部門制定的績效指標相對較多，而審計機關尚未形成較為科學完善的績效審計指標體系。故在考慮指標銜接時，可大體沿用績效考核部門的績效指標體系，將績效審計的特色指標納入其中。具體來說，可以以績效考核部門的“決策—過程—產出—效益”框架為底板，充分發揮績效考核部門和各預算單位對項目具有較深了解的優勢，同時注意合規性審計指標的引入，以構建績效審計與績效評價的共同指標體系。這樣就可以增強績效審計與績效評價的信息可比性，促進結果的銜接與整合。審計機關則可以按照共同指標體系，結合內部評價的資料，展開重點項目的績效審計。（2）績效結果應用的銜接。目前，中國績效審計結果的表現形式為審計報告、審計決定書和審計移送處理書，這幾種文件披露績效支出項目績效方面存在的問題，并提出改進意見。而績效評價結果的具體表現形式主要是績效評價報告，在根據評價指標體系給出績效得分的同時，還會給出優良中差的定性判斷。然而由于績效評價結果的公信力和權威性不夠、預算績效管理體系的復雜性等，績效評價結果很難與預算資金安排直接掛鉤。對于績效審計，其最終目的是發現問題并進行整改，只有切實有效地運用審計成果，才能真正發揮績效審計的效用。目前審計機關更多地將審計重點放在審計程序的完整和規范，忽視了績效審計結果運用這一關鍵環節，對于審計報告中的審計建議是否得到落實、整改的后續跟蹤檢查等工作，還存在落實不到位的現象。針對當前績效審計報告與績效評價報告分別獨立的弊端，可以考慮將績效評價結果與績效審計結果聯合。由績效考核部門和審計部門作為共同的實施主體，在績效評價與績效審計的整體銜接框架下，形成一致的績效評估結果，并由兩部門聯合。這樣不僅可以增強評估結果的科學性和可信度，還可以更好地促進評估結果的運用。此外，還應將這種聯合的績效報告提交同級人民代表大會審查，形成追蹤反饋機制，促進各級人民代表大會對預算績效管理的審查監督。
2.開展績效管理審計推進全面績效管理。（1）對實施預算績效管理情況開展績效審計?？v觀當前，各地預算績效管理工作都有不同程度的進展，很多地方的預算績效管理，已經從項目績效向著部門和單位的整體績效推進，并統籌規劃，一層一層的對政府績效運行情況實施綜合績效評價并從單純的預算績效評價，向著預算撥付和考核獎勵與預算績效掛鉤推進。因此，審計機關要結合具體的審計實踐，一是在績效審計中，通過部門預算執行和其他績效收支、決算草案審計，以及績效考核部門具體組織預算執行和編制決算草案等審計，審計部門和單位的預算收支是否納入全面績效管理，是否進行事前績效評估、事中績效運行監控、事后績效評價和應用，建立了全過程的預算績效管理，績效考核部門是否有效履行了管理、評價和報告等職責，轉移支付資金分配是否建立了績效掛鉤機制等;;三是在投資審計中，重點關注項目論證審批、項目實施完成過程中的績效管理情況;四是在經濟責任審計中，對有關領導干部的預算績效管理責任履行情況進行審計，以推動“花錢必問效、無效必責。”（2）系統全面報告政府預算績效管理情況。審計機關綜合相關審計項目的審計結果進行分析和評價，編制政府預算績效管理審計報告，向人大報告并向社會公告，推動績效信息公開和接受社會監督。這些報告，既要聚焦到具體的項目或資金，也要著眼于宏觀層面制度建設總體狀況;既要體現問題導向，又要全面反映客觀實際。首先，繼續在國務院向人大常委會作出的審計工作報告中反映預算績效管理情況。不同于以往審計工作報告對政府預算管理情況的反映方式，《意見》后的審計工作報告，可以根據《意見》中明確細化的規定，根據人大預算審查監督重點，進一步拓展支出預算和政策，充分、深入揭示政府預算績效管理情況，并針對審計查出的問題提出更切實的審計建議。其次，可以專門的政府預算績效審計報告。2017年我國公共預算績效支出已經突破20萬億元，中央層面實施績效目標管理的資金規模已超過2.5萬億元，中央部門預算向社會公開的重點項目數量大幅增加。審計分析、評價日益增長的政府績效支出，有利于資金支出配置更加高效，預算績效管理更加落到實處。審計機關以開展的預算執行審計和決算草案審計、政策措施落實跟蹤審計、投資審計，以及政府會計準則、制度實施后開展的權責發生制政府財務報告審計等審計結果為依據，按照相關法律法規如《中華人民共和國預算法》以及《意見》等規定，在跟蹤分析研究的基礎上，綜合反映政府預算執行和績效情況的審計報告，并對政府、部門和單位、政策和項目的預算績效總體情況進行審計評價，提出審計建議，更有力地推進全面實施預算績效管理。（3）加強績效審計問責。審計推動追責問責、跟蹤督促查出問題的整改，既是深化審計成果的體現，更是推動黨和國家各項政策措施落實、促進各級干部履職盡責的有效途徑。全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大戰略部署，實現這一目標，一方面各相關責任主體需要統一思想提高認識切實落實，另一方面審計機關等部門要加強監督，形成合力共同推進。審計機關在監督預算績效管理實施的過程中，需要更加關注各地方各部門的主體責任落實和違法違紀問題情況，依法進行審計問責，促進預算績效管理責任落實。
參考文獻
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［2］趙斌，徐聰.充分發揮全面預算績效管理的審計作用［J］.中國審計，2018，000（022）：68－69.
作者:冉欣怡 單位:南京審計大學