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【內容摘要】本文以我國外商投資法的變革為研究對象，梳理了變革的背景和主要內容，分析了變革的意義，尤其是對《外國投資法》及其實施條例中的重點改革內容進行了論證分析，指出雖然基礎性法律文件已經落地，但是外商投資法律制度的改革依然任重而道遠，尚需繼續研究未決問題。
【關鍵詞】《中華人民共和國外商投資法》；自貿區；負面清單；國民待遇；《中華人民共和國外商投資法實施條例》
外商投資法是調整和規范外商投資法律關系的各種法律規范的總稱，是東道國外資管轄權的表現形式。在2019年之前，我國的外商投資法律體系具有分散性的特點，最主要的外資立法是《中外合資經營企業法》、《外資企業法》和《中外合作經營企業法》（合稱“外資三法”），除此之外，國務院和有關部門制定了大量的行政法規、部門規章和規范性法律文件，各省、自治區、直轄市等有立法權的地方政府又制定了大量的地方性法律、地方性規章和規范性法律文件。這些法律、法規和規范性法律文件構成了我國外資法的基本體系，隨著我國的經濟發展，尤其是隨著中國在國際投資中的地位和身份的逐漸變化，我國的外商投資法也在不斷的完善和變遷中。
一、我國外商投資法的第一次大規模調整
2001年中國加入WTO之前，為適應WTO-TRIMs的要求，國務院提請立法機關對、中外合資經營、合作經營和外資企業法進行修改，同時對各類外資立法進行整理歸納，修訂的重點為以下幾個方面：（1））將相互重復、相互沖突及與上位法不符的內容進行整理歸納，（2）將與WTO-TRIMs不符的措施取消或者變更，對外匯收支平衡、當地成分要求、出口義務、報告企業生產經營計劃的限制性規定等條款進行了修訂。這次修訂并沒有改變中國外資管轄權立法的根本，部分履行措施的縮減影響不大，隨著中國在WTO體系內獲利的增加，本來甚微的影響也被逐漸消弭。
二、自貿區外資制度變革的試點與經驗
伴隨著中國雙重身份日重，中國境內外投資規制的視野和格局開始變革，2013年8月30日，全國人大常委會通過的《關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》，授權在上海自貿區內試點準入前負面清單模式，暫停三部外資企業法。2013年9月18日，國務院公開批準設立上海自由貿易試驗區，自貿區連續三年頒布了三個版本的《外商投資產業目錄》，按照目錄對外資從核準制改為備案制，使90%的外國投資可以通過備案設立企業，［2］大大縮短了設立時間，提高了透明度。2014年，國家又設立廣州、福州和天津三個自貿區，四個自貿區適用同一份負面清單。自貿區建立了準入前國民待遇加負面清單的準入模式，為中國外國投資企業的分散立法模式的統一奠定了基礎。
三、基礎性法律文件的探索與落地
在國際投資中，中國越來越兼具資本輸入國和資本輸出國的雙重身份，身份定位的轉變導致利益訴求發生了變化，不僅要吸引外商投資，而且要考慮保護海外利益，因此在外商投資法的定位方面也發生了變化，在自貿區試點的基礎上考試考慮外資基礎性法律文件改革，目前已經落地。
（一）2015年商務部《<中華人民共和國外商投資法>（草案征求意見稿）》
2015年1月19日，國務院中國商務部官方網站公布《<中華人民共和國外商投資法>（草案征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿），擬對中國外商投資法進行全面改革，改變分散式立法，統一外資法，廢除逐案審批制，實行負面清單，加強對外資的監督和安全審查。2015年10月19日，國務院辦公廳《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》，為中國實行全面的負面清單提供指導性意見，并提出了具體的工作方案，標志著在全面負面清單模式已經啟程，配合即將出臺的新外資法將開啟中國外資管理制度的新篇章。該草案采用統一立法模式，重構中國外國投資體系，采用國民待遇和負面清單，放松了外資準入的一般管制，但又通過國家安全審查制度強化了外資的安全準入，改變了國家外資準入管制權的偏重點，同時加強了對外資運營的監管，強化了外資營運監管權。
（二）2019年3月15十三屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國外商投資法》
商務部征求意見稿后，引起各方廣泛討論，近四年后，2018年12月商務部、發改委和司法部聯合推出《外商投資法》草案，提請人大常委會審議，終于于2019年3月15十三屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國外商投資法》，該法具有以下典型特點：
1．國民待遇的確立和外資準入的有限許可
明確了外資準入方面“國民待遇+負面清單”模式，落實了我國在投資條約中普遍認可了國民待遇，和該模式相配套再次修改外資準入制度，將核準備案制改為有限許可制，只對“特別管理措施目錄”中的投資要求申請許可準入采用核準制，“特別管理措施目錄”之外的未作要求；該“特別管理措施目錄”即負面清單。在負面清單以外，不需要申請準入許可，只需要按照報告制度，在設立和變更時均需向有關部門報告有關外國投資、外國投資者和外國投資企業的相關情況。
2．外資組織形式的國民待遇
原三資企業法從內容看應該被視為企業組織法，就企業的組織形式、內部治理和決策程序的管理等作了規范，準入核準的內容主要是股權比例、經營范圍等，一定程度上是對外商投資的“低國民待遇”，而新法在企業組織方面直接指明適用《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國合伙企業法》等法律的規定，在企業組織形式上實現了國民待遇。
3．國家安全審查效力等級提高
為配合負面清單制度，新法專門把國家安全審查納入立法中，將其效力層級從原先的規范性文件、部門規章等提升為法律，雖然沒有明確國家安全審查的適用范圍、規定、安全審查的程序，但將國家安全審查界定為最終程序，確定了其權威性。
4．建立外資信息報告制度
新法確立了外資信息報告制度，要求所有的外資企業，無論是依照備案制確立的企業還是按照許可準入制設立的，均需按照要求應當通過企業登記系統以及企業信用信息公示系統向商務主管部門報送投資信息。信息報告制度是典型的事后報告、為監督和監管提供足量信息。其立法意旨在于，一方面敞開準入大門，另一方面，又通過報告制度理解其基本信息，掌握其運行中的主要活動，便于監管和規制。
（三）2019年12月12日國務院出臺《中華人民共和國外商投資法實施條例》
《中華人民共和國外商投資法》的出臺標志著外資基礎性法律文件落地，但是該基礎性文件只是框架性外資文件，需要配套法規的進一步細化和完善，《實施條例》的出臺更好實施外商投資法的著力點，也是對外商投資企業此前擔憂的迫切回應，它的出臺增強制度的可操作性，保障法律有效實施。
1．《實施條例》細化了《外商投資法》確定的投資促進措施
《外商投資法》規定外資企業和適用國家支持企業發展的各項政策。《實施條例》細化這些政策包括政府資金安排、土地供應、稅費減免、資質許可、標準制定、項目申報、人力資源政策等方面，內資企業和外資企業平等；《外商投資法》規定：“國家保障外商投資企業依法平等參與標準制定工作，強化標準制定的信息公開和社會監督。”《實施條例》則明確了標準的范圍“國家標準、行業標準、地方標準和團體標準”，并賦予外商投資企業和內資企業同樣的標準確定的立項建議權?！秾嵤l例》明確規定不對外商投資企業實施征收措施。另外，在政府采購、證券市場、地方政府的投資便利化方面均有具體措施。
2．《實施條例》落實了《外商投資法》確定的投資保護措施
首先，《實施條例》明確規定不對外資實施國有化措施，并規定了基于公共利益需要采取國有化措施時的補償辦法，符合國際普遍認可的國有化措施的程序，即“依照法定程序、以非歧視性的方式進行，并按照被征收投資的市場價值及時給予補償。”需要注意的是該補償標準“按照市值、及時”標準，相較于我國長期以來實施的“適當”標準絕對是邁開了一大步，雖然和“充分、及時、有效”的赫爾三原則在表述上不同，但可以預見的是在實施上并無差異。其次，《實施條例》對于利潤做了詳細規定，不僅確保投資人的投資利益，且確保外籍員工的工資的匯回，具有可操作性。第三，《實施條例》專門強調知識產權保護，強化知識產權執法；禁止強制的技術轉讓，履行中國的入世承諾，踐行國際投資條約義務。第四，《實施條例》通過規范地方性政府行為，確保地方政府合同的有效實施和履行，還特別確立和強調了外商投資企業投訴工作機制?？傮w來看，在《外商投資法》及其《實施條例》的制定過程中，立法者采取了積極謹慎、穩妥務實的態度，努力推進外商投資法律制度的法治化，又暫時擱置了比較難以形成統一意見的問題，較好地實現了外商投資法律制度的轉型與變革，但仍有許多問題亟待解決，尚需進一步研究。
作者:張景 單位:陜西工運學院