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【摘要】我國人口老齡化日益嚴重、基本養老保險基金“缺口”日益突顯,以及通貨膨脹的存在都對我國養老基金提出了巨大挑戰，實現我國養老基金的保值增值迫在眉睫。針對我國養老基金保值增值存在的問題及原因，應促使養老基金保值增值的對策是：轉變投資理念，提高投資收益率；提高統籌層次，增強規模效益；加大法律供給，完善監管體系。
【關鍵詞】人口老齡化；基本養老保險基金；保值增值；路徑
隨著我國社會經濟的發展、養老保險制度的逐步完善以及公民養老意識的增強，養老保險的參保人數、繳費金額等都不斷提高，養老基金的規模也逐漸增大，龐大的基金規模引起各界的廣泛關注。2015年8月23日，中央政府出臺了《基本養老保險基金投資管理辦法》（下文簡稱《辦法》），由此拉開了養老基金進入資本市場的序幕，使投資方式更加多元化和投資范圍更加廣泛，不僅有利于養老基金實現保值增值的目標，而且也能確保我國養老保險制度的可持續性發展。目前，國內對養老基金保值增值的研究文獻有很多，主要是從以下三個方面展開的：一是對已出臺的有關養老基金投資管理的政策，即《辦法》進行深入研究，如張強、楊宜勇（2016）指出了《辦法》中存在的缺陷，提出了我國未來養老基金管理的“集中化”改革的建議；[1]二是從構建養老基金安全投資的保障機制出發提出建議，如張宇潤、施海智（2017）提出了通過構建信托約束機制、組合投資機制和監督制度機制來保障投資的安全性。[2]三是對養老基金投資重大基礎設施項目進行分析，姚金海（2018）分析了通過PPP模式投資基礎設施項目的意義和可行性。[3]本文在上述文獻的基礎上，提出了我國養老基金保值增值面臨的難題，分析其出現的原因，并提出了針對性的解決對策。
一、我國養老基金保值增值的緊迫性
1、人口老齡化日趨嚴重
人口老齡化是社會經濟發展到一定程度必然出現的問題，即可以說是一個“經濟問題”，隨著時代的發展，這個問題會更加嚴重。從人口數量來看，中國是世界上人口最多的國家；從經濟總量來看，中國是世界第二大經濟體，因此出現人口老齡化是避免不了的。我國早在2000年的時候就已經進入了老齡化社會，到2011年老年人口所占比重就已超出世界平均水平。據相關數據顯示，60歲及以上老年人口數量及其比重都在逐步增加，到2050年數量將達到4.68億和所占比重達到29.01%。同時，我國人均GDP依然很低，作為一個未富先老的國家，如果不能及時有效的解決養老基金保值增值的問題，必然會產生一些不利影響。
2、養老基金“缺口”日益突顯
隨著我國養老保險制度的不斷完善和公民對養老意識的增強等，參加養老保險的人數、繳費數額都呈現上升的趨勢。根據歷年人力資源和社會保障事業發展統計公報顯示，從2013年到2017年，參保人數、基金收入和支出均逐年增加，2013-2016年基金支出的增長率均大于基金收入?；鹗杖胫谐苏骼U收入外，比重占的較大的還有財政補貼。據統計，2016年基金收入中來自財政補貼部分超過4000億元，人社部稱中央政府還將加大補助力度。如果基金收入中扣除財政補貼部分，那么2016年基金就會出現收支赤字。據相關數據顯示，75歲及以上的人逐年增多，預計到2050年，大約每五個人里就有一個人完全靠政府來養老，這必然會加大養老基金的“缺口”。同時，“統賬結合”模式因統籌賬戶資金不足對個人賬戶的挪用而引起的個人賬戶“空賬”運行的現象日益嚴重，這也使養老基金“缺口”更加突顯。
3、養老基金存在貶值的風險
如果不對養老基金進行投資，雖說名義上能夠實現保值，但它的實際價值卻減小了。通常而言，經濟發展和通貨膨脹是同時發生的，2012-2016年通貨膨脹率分別為2.6%、3.2%、1.5%、1.4%、2.0%，這五年的平均通貨膨脹率為2.12%。每年因通貨膨脹現象的存在，會對養老基金造成上百億的損失。因此，必須對養老基金進行投資，防止其貶值現象的發生。
二、我國養老基金保值增值存在的問題
1、投資收益率低
養老基金投資收益率低一直以來都是一個不爭的事實，各界也對這個問題進行了探討。在《辦法》未出臺之前，各級政府在投資時把安全性放在首位，投資方案僅限于存入銀行或購買特定國債，使投資收益率較低。再扣除因通貨膨脹產生的貶值、投資運營過程中產生的管理成本以及可能存在的擠占挪用等道德風險，使原本很低的投資收益可能連最基本的“保值”目標都不能實現，何談“增值”呢？直到《辦法》出臺后，才允許養老基金進入市場進行投資，但其投資結果未達到預期設想。據統計，2017年末，養老基金的投資收益率僅為5.23%，與同期社?；鹜顿Y收益率的9.68%相比，還有很大的差距。
2、規模效益較差
目前，我國養老保險制度還沒有實現全國統籌的目標，依然采用的是省級統籌的模式。但實際上，全國僅有京、滬、津等少數省份采用這種模式，大部分地區的統籌層次處于市縣級。這意味著大部分養老基金仍沉淀在各級地方政府手中，使基金的投資運營、監管等都呈現出一種“碎片化”的現象。養老基金集聚的規模小，限制了投資組合的選擇，這也就削弱了其投資運營的規模效益。2017年2月第一批養老基金入市，到2018年9月，委托投資合同的金額達到7150億元，但實際上只有4166.5億元到賬并進行投資，僅占全國養老基金累計結存（2017年末）的8.3%。這表明即使投資有章可循，但各級政府對養老基金入市的積極性依然不高。自己不愿投資管理，又不愿上解到上級部門，這就無法形成投資的規模效益。
3、監管體系不健全
我國養老基金投資運營的監管體系不健全體現在四個方面：一是缺乏專業的養老基金投資管理人才，與收益較好的企業相比，政府的福利待遇相對較差，無法吸引更多的優秀的投資管理人才去對其進行投資運營。二是缺少統一的監管機構，目前，我國有權力監管養老基金的機構有很多，例如財政部、銀監會和人社部等，它們在各自的管轄范圍內行使監管權，但監管范圍存在交叉。因此，在監管時會出現推諉扯皮、權責不清等現象。三是信息披露機制不健全，這就使基金投資運營的情況不能及時、準確地反映給相關利益者，限制了其對它的監督。四是因缺乏相應的法律支持，監管措施執行不到位，監管效率不高，再加上監管人員可能會受利益的驅使，做出不利或不當的行為。所以，監管體系不健全嚴重影響了養老基金的保值增值。
三、我國養老基金保值增值存在問題的原因分析
1、投資理念過于保守
各級政府在養老基金投資時，投資理念過于保守，即過于強調安全性。在投資過程時，把安全性原則放在第一位，有其必然性。因為我國政府在養老保險中負有兜底責任，投資的過程無論怎樣，最終都有政府來買單。因此，在投資時會選擇“安全性高，風險小甚至無風險”的投資項目。風險與收益成正比，也就是說選擇風險小的項目就意味著收益低。過于強調安全性就必然給投資管理者戴上“緊箍咒”，讓其在投資時只能考慮那些穩賺不賠的項目，而不敢選擇收益較大但伴有相應風險的項目。過于強調安全性，必然限制了投資范圍，從而影響養老基金保值增值目標的實現?！掇k法》的出臺，投資范圍擴大了，投資項目增多了，但與企業年金、社保基金相比還是相對保守。
2、養老基金統籌層次偏低
由于歷史和地理的原因，各地經濟發展水平不均衡，缺乏實現全國統籌的條件，只能退而求其次，先實現省級統籌。但實際上，大部分地區的省級統籌模式依然停留在制度層面上，仍采用的是縣市級統籌，只有少數有條件的地區能夠實現這一目標。養老基金統籌層次低且提高統籌層次的工作進展較緩慢，主要受到傳統觀念、地區經濟發展水平以及現行體制機制的影響。一是隨著統籌層次的提升，社保事權也會隨之上移，在我國，管理者受“大丈夫不可一日無權”的傳統觀念的影響，對此一些地區采取消極的態度應對提高統籌層次的工作；二是各省之間甚至一省各市縣區之間經濟發展水平不同，無法做到統收統支，嚴重阻礙了提高統籌層次的步伐；三是現行的體制機制如社保經辦機制、財政體制與養老保險制度之間的關系、以及基金投資運營機制等，目前各級政府之間未達成共識，也影響了統籌層次工作的推進。養老基金統籌層次低，使數額龐大的基金沉淀在地方政府手中，無法聚集起來進行統一管理和統一投資。
3、相關法律制度不完善
現階段，我國關于養老基金投資管理的法律制度不完善，不健全的法律體系使基金的投資運營和監督管理缺乏相應的法律支持。目前，我國僅有兩部法律對社?；鹱龀隽艘幎?，即《勞動法》（1994）、《社會保險法》（2010），但規定過于籠統，缺少具體細則，使用性不強。俞賀楠（2018）對1978-2018年我國社保基金監管的發展歷程做了回顧，梳理了各個階段政府頒布的法律法規、政策等，除了上述兩部法律外，其它規定均以條例、決定、意見、通知等政策形式頒布?？梢钥闯觯壳?，我國在基金投資管理領域呈現一種“少法律，多政策”的局面，以及缺少相應的專項法律?！掇k法》的出臺在一定程度上可以彌補這一領域的空白，但仍未對統一監管機構的建立、投資管理人才的培養和引進以及投資信息公開等作出明確規定。
四、推進我國養老基金保值增值的對策
1、轉變投資理念，提高投資收益率
在投資運營過程中，一味地強調安全性原則，必然會損失一定的收益，不能為了安全不要收益，安全性原則不是最高要求。因此，投資管理者要轉變以往過于強調安全性的投資理念，順應新時代的發展要求，樹立多元化的投資理念，在投資時要對基金安全和收益進行綜合考量，選擇合適的投資組合。目前，雖說對養老基金投資管理的規定還未上升到法律層面，但《辦法》中也明確了基金投資的種類和比例，這對投資機構和投資管理者在選擇投資項目時，在政策層面上作了肯定和指導。樹立新的投資管理理念，優化養老基金投資組合，這對提高基金投資收益率至關重要。首先，注重長期投資，選擇期限較長的投資產品，改變以往只選擇“短線”產品的做法。其次，注重實物投資，通過PPP模式投資基礎設施項目具有可行性，基礎設施項目受政策的保護，風險較小，應加大這一領域的投資比例，同時還要根據養老基金剩余的支付年限選擇合適的投資項目。最后，引入競爭機制，委托有資質的私營投資機構進行投資管理，它們擁有專業的投資人員、豐富的投資經驗以及科學的投資組合，這不僅有利于提高養老基金的投資收益率，還能降低其管理成本。
2、提高統籌層次，增強規模效益
養老保險統籌層次低，一直都困擾著中央和省級政府，他們也做了很多努力，但提高統籌層次的工作，一直未取得預期的效果。要想實現全國統籌的目標，必須處理三個方面的關系：一是中央和地方的關系，明確各自職責，中央負責基金的監督、控制等宏觀事項，地方負責收取、支付等微觀事項；二是局部和整體的關系，基金分布極不平衡，京、滬、蘇等地區基金累計結余規模較大，但黑、青等地區基金累計結余規模較小，甚至部分地區已出現收支赤字，實現全國統籌，勢必會損失一些地區的利益，因此要明確基金的互助共濟的性質和實現地區平衡是國家的追求；三是長期與短期的關系，現階段直接實現全國統籌的阻力大，短期內先實現省級統籌，然后再向全國統籌推進。《辦法》的出臺、中央調劑金的提出和落實等都加快了提高養老基金統籌層次的進程。統籌層次的提高有助于把數額龐大的沉淀在地方的養老基金聚集起來，進行專業化、市場化和多元化的投資管理，能夠發揮養老基金的規模效應和實現養老基金的規模效益。同時，也便于統一監管，降低出現道德風險的幾率和管理成本，還能夠對基金統一調配，實現地區之間的平衡。
3、加大法律供給，完善監管體系
與美國、日本和德國等國家相比較，我國養老基金起步時間較晚，缺乏相應的專項法律，同時社會經濟的飛速發展，《勞動法》和《社會保險法》也未及時對有關基金的法條做出修正，這都對養老基金的投資管理產生了不利影響。養老基金要想實現高效的、專業的投資管理，必須增強相關法律制度的供給，對與養老基金相關的內容，如投資范圍、委托機構、監督機構以及投資情況的公開等，都要用法律條文做出明確的規定。學習和總結國外關于養老基金投資管理的經驗，聯系我國的基本國情，順應社會經濟發展的要求，滿足相關利益者的需求，盡快制定有關養老基金的專項法律法規，并對《勞動法》和《社會保險法》的相關內容做出修正。健全養老基金的法律體系，有利于建立完善的監管體系。采取積極措施，吸引優秀的專業基金投資管理人才，對其進行投資運營。同時，依法建立統一的監管機構和完善信息披露機制，確保養老基金能夠在法治的軌道上投資運營。監管主體有法可依，能夠擔負監管的職責和提高監管的效率。法律是監管的保障，根據相關法律規定，來完善養老基金的監管體系。加大法律供給，完善監管體系，是實現養老基金保值增值的基石。
【參考文獻】
[1]張強,楊宜勇.關于我國新《基本養老保險基金投資管理辦法》的思考與展望[J].現代管理科學,2016(5).
[2]張宇潤,施海智.論基本養老金安全投資的制度保障機制[J].安徽大學學報，2017(6).
[3]姚金海.基本養老保險基金基礎設施投資研究——以高速公路PPP項目為例[J].廣西社會科學,2018(9).
作者:李明各 單位:西北政法大學政治與公共管理學院