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“郡縣治、天下安”，縣域經濟是中國經濟的重要支撐，也是部分區域經濟的重要特色。黨的報告提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，強調“縣域治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環”。因此，縣域經濟治理探索具有非常重要的現實意義和戰略意義。
（一）經濟治理是現代治理體系的重要組成部分，是轉變政府職能和激發市場活力的重要環節
從微觀上看，開展經濟治理有利于破除束縛企業活力的障礙因素，通過利益相關者的民主協商、合作共贏的方式，科學有效地使用權力，發揮各自的特點和優勢，實現各利益主體的最大效益，最終達成共同目標。從宏觀上看，有利于深化體制改革和加快轉變政府職能，當前政府仍然存在“越位”“缺位”問題，“越位”是管得過多，主要在經濟領域，做了本來應該由市場和第三方主體來做的事情，“缺位”是該管的沒有管，主要在公共服務領域，如政府服務、社會服務、環境打造等。近些年全國各地積極探索推進“放管服”改革，實施了簡政放權的相關舉措，在解決政府“越位”問題上取得了諸多成效，當前提出推進經濟治理，就是在更好地解決“越位”問題的同時，思考如何更好地運用好“簡政放權”后政府手中剩下的權力，管好自己應該管的事情。從這個意義上講，經濟治理是繼“放管服”改革后，圍繞政府職能轉變推進的更深層次的變革。
（二）縣域經濟是中國經濟的重要組成部分，具有獨特地位和重要作用
縣域經濟是我國經濟發展的重要引擎，是優化生產力布局的重要載體、是對接中心城市空間拓展和要素轉移的重要平臺，是新型城鎮化和鄉村振興的戰略節點，是社會發展的主要戰場，即便在當前大都市區要素集聚加快的發展趨勢下，縣域仍持續擔當區域經濟增長的加速器。當前，我國縣域經濟總量達39.1萬億元，約占全國的四成左右，其中全國百強縣以不到全國2%的土地、7%的人口，創造了25%的縣域GDP、10%的全國GDP，百強縣中有30個縣的GDP進入千億元方陣①。在縣域經濟更為發達的長三角、珠三角等地，縣域經濟更是區域經濟發展的主引擎，近些年浙江、江蘇等省份主要經濟指標的六成均來自縣域。
（三）縣域經濟發展面臨新的挑戰，亟待通過開展縣域經濟治理予以破解
縣域經濟采取低成本的數量擴張、低價格的市場競爭贏得改革開放以來的長期發展，但在國內外市場環境和自身發展階段出現明顯變化形勢下，這種延展慣性難以停止和突破，形成縣域經濟轉型升級的最大桎梏?？h域經濟對傳統產業的路徑依賴、對大規模投入資源要素的粗放式增長方式的路徑依賴，對低層次區域產業鏈分工的路徑依賴，造成了當前縣域經濟整體產業層次不高、資源要素短缺、市場體系不健全，同時發展理念滯后、制度創新匱乏、政府治理能力不足等深層次問題也逐步顯現，特別是在當前大都市區發展趨勢下，形成明顯的虹吸效應，縣域集聚高端要素越來越難?？h域亟待通過治理理念轉變、治理方式調整以及治理能力提升，實現縣域高質量、可持續發展。
（四）開展縣域經濟治理，能率先為國家治理體系和治理能力現代化提供實踐樣本
縣域“麻雀雖小，五臟俱全”，上接省市、下聯鎮村，起著承上啟下的節點作用，是國家宏觀指導和微觀治理的結合部，是中央政府意志在基層的直接實現者。同時，縣域是國家治理的“前沿地帶”，是各種社會矛盾的“觀測站”，可以說，縣域囊括國家治理的全部對象和內容，是國家基層治理最完整的縮影，開展好、探索好縣域經濟治理，才能更好地推進國家治理。當前我國在縣域社會治理、政府治理、生態治理上已取得一定成效，而經濟治理相對滯后。通過開展縣域經濟治理，不僅能解決縣域本身問題，而且能為國家治理綜合效應提供生動實踐，助力國家治理體系現代化。
二、縣域經濟治理存在的主要問題
（一）角色轉型不足：縣域政府治理尚未完成從發展主導型向服務主導型轉變
服務主導型政府是將公共服務作為政府產出，以提供服務供給作為政府能力的標準。這有別于過去的發展主導型政府，不再把單純的“GDP”增長作為政府發展的首要目標，而更加強調在做大“蛋糕”的同時，要為市場主體和群眾提供更多更好地服務?，F階段我國縣域政府在由發展主導型向服務主導型轉變方面略顯滯后，在治理理念和治理方式的選擇上，多數縣域政府與打造服務型政府的基本要求還存在一定差距。由于縣域政府的“經濟型”角色重于“服務型”角色，公共服務體系建設相對比較緩慢，政府服務、營商環境和民生改善的力度明顯不夠。出現縣域治理過程中政府角色轉型的不足現象，既有理念觀念的原因，也有體制機制的因素。比如，“重經濟增長問責輕服務問責”，導致個別地方政府片面追求經濟發展的高速度，而忽視環境優化和公共服務方面的需求。這種狀況，既不符合現代治理的需要，也會產生治理結構的失衡。再比如，自身財力的不足使得縣域政府把創收放在重要位置。1994年開始實行分稅制改革，中央政府重新獲得了對地方經濟社會發展的主動權，財稅資源也大量的向中央政府集中，而縣域政府所獲取的稅源相對有限，在稅收征收方面的積極性明顯不足，很多時候把征稅的重點放在“體制外”的創收上。而且，在分稅制改革過程中，由于實際運行中多方因素的影響，財權上移、事權下放，事權與財權不匹配的問題開始逐步凸顯，使得縣域政府在優化發展環境和提升政府服務方面的投入明顯不足，公共服務供給捉襟見肘。
（二）有效分權滯后：省以下縱向政府間分權邊界不清晰以及權責不對等
縣域地方政府有效分權滯后的表現就是從中央政府部門主導型集權向基層政府主導型分權的不足?，F階段，基層政府，特別是縣域政府因其在經濟治理中所具有的重要地位，在推進縣域治理過程中，應當具備兩類基本的決策自主權，即財政決策權和地方規劃權。但是，這兩項自主權在目前的情況下都難以在縣域范圍內落地，縣域治理的創造性和能動性也難以得到有效發揮。一方面，在分稅制影響下，財稅主要流向中央政府，地方政府財稅資源相對有限，縣域在行使財政自主權方面，既要遵照中央和省里的控制性規劃，同時又要受制于地方財源不足的掣肘，導致財稅資源使用的合理性與有效性相對偏弱。另一方面，縣域地區地方規劃自主權偏弱。各個縣域的地理狀況、文化環境、區域經濟發展水平存在諸多差異，因而在進行地方規劃的時候，有必要結合地方社會發展實際，因地制宜、因時制宜。但在現實中部分區縣在發展中出現同質競爭、同向發展的問題，地方比較優勢和地方特色考慮不足，因而出現地方規劃“含金量”不高的情況。同時，縣域地區地方規劃也在不同程度上受制于省和設區市的考慮和安排。
（三）改革創新不多：縣域經濟治理方式和技術手段亟待升級
縣域治理改革的實踐具有“盲人摸象”的特征，各縣域從不同層面、選擇不同角度進行了大膽探索和試驗，但縣域治理改革的共識難以達成，縣域治理改革的方向及目標還比較模糊，針對縣域經濟中存在的產業轉型升級滯后、資源要素利用粗放化等關鍵問題尚未找到合理優化的治理方法，部分先行發達縣域治理改革己取得的創新經驗等成果也尚未制度化。從治理方式和治理技術手段上來講，創新的辦法也不多，一方面以政府為主體的一元治理方式尚未突破，在傳統的“強國家—弱社會”的治理模式下，公民社會發育較晚而且很不成熟，難以承擔其所具有的社會功能，限制了自主性力量的發揮。自治力量的缺乏、“保姆”式的治理方式，不利于推動治理過程中的改革與創新。另一方面當前縣域治理仍然主要依賴傳統的治理方式，缺乏大數據應用思維和相應的技術手段應用，公共決策能力科學化、民主化、規范化不足，比如在諸多區域經濟發展重大決策上，仍然停留在“拍腦袋”決策水平上，既沒有掌握全面而準確的信息數據，也沒有進行詳盡的調查與周密的論證，憑借經驗與習慣進行決策，導致決策缺乏前瞻性、連續性和穩定性。比如在地方招商引資的過程中，還存在供需信息不對稱，資源產業錯配的狀況，造成盲目招商和效率損失。
（四）長效機制缺失：運動式治理仍是地方治理的主要模式
“運動式治理”是指通過政治動員自上而下地調動本階級、集團及其他社會成員的積極性和創造性，對某些突發性事件或重大的久拖不決的社會疑難問題進行專項治理的一種有組織、有目的、規模較大的治理過程。運動式治理動員范圍廣、行動速度快、執行標準嚴，容易取得立竿見影作用，在處理很多特殊事件時取得了較好的效果。但快速而有效的治理行動滿足了績效要求，但往往不等于問題的真正解決，從長遠來看，運動式治理具有自身的困境，與推進國家治理體系和治理能力現代化的要求是不相適應的。一方面“運動式治理”往往伴隨著從重、從嚴的懲治思維，同樣的違規行為，與常態相比，在“運動式治理”期間會受到更為嚴厲的懲罰，這種懲治思維與法治思維中的公平理念是相沖突的。另一方面“運動式治理”常常是集中多方資源，以高強度的投入爭取迅速見效，整體治理成本較高。同時運動式治理一旦發動起來，往往推進較為迅速，覆蓋面大，缺少全面的調查分析，存在一定的盲目性，往往大規模運動式治理過后，經濟社會發展會顯現出一些后續問題。比如當前豬肉價格居高不下，除了生豬周期和非洲豬瘟的影響因素外，亦是大規模“限養禁養拆遷”運動式治理導致生豬養殖戶大量減少而留下的“后遺癥”。
三、開展縣域經濟綜合治理的對策建議
以市場在資源配置中起決定作用和更好發揮政府作用為重點，以縣域高質量、可持續發展為目標，著眼于縣域經濟發展和轉型中薄弱環節和突出問題，創新推進經濟體制改革，著力破除體制機制障礙，有效激發多元主體共同參與縣域經濟綜合治理，有效嫁接大數據等新一代信息技術應用，著力三鏈同構、實施三維共治，加快數字化轉型、創新開放化治理，打造縣域經濟共同體，重整縣域經濟發展新秩序，重塑縣域經濟發展新環境，重構縣域經濟發展新動力。重點推進“五個轉型”：
（一）加快治理理念轉型，由封閉治理向開放協同治理轉變
“開放協同”包含開放地域界限、開放資源要素利用和開放技術支撐。以“經濟體”理念而非“行政區劃”理念來開展治理，促進區域協同發展，著力打造區域現代產業集群。在技術創新和產業拓展上有效利用省外和海外資源，提高要素效率。通過互聯網、大數據等搭建開放共贏的技術平臺支撐。
（二）加快治理架構轉型，由單體鏈條向三鏈同構轉變
“三鏈同構”包含價值鏈、人才鏈和創新鏈。其中價值鏈要整合產業鏈、市場鏈、信息鏈，人才鏈要打通縣域人才鏈、縣外人才鏈、海外人才鏈，創新鏈要強化技術、制度和管理三方面創新，整合“三鏈”編制立體化、高效率、全覆蓋的新型制造和市場網絡，促進資源整合和協同創新。
（三）加快治理方式轉型，由一元治理向三元共治轉變
健全完善黨領導下的縣域經濟治理體系，在政策制定、執行和評估調整等過程中，進一步提升社會參與、促進民主監督、加強部門協同。進一步理順政府、市場、社會的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用，著力解決和改變市場體系不完善、政府干預過多、和監管不到位問題，同時加快社會組織培育和發展，向社會組織放權。
（四）加快治理模式轉型，由生產端為主的治理向以消費端為主的治理轉變
促進地方政府更加注重營商環境、消費環境等軟環境的改善，從而推動地方政府從關注企業偏重生產環節向注重個體關注消費端轉變，讓地方政府真正把促進消費升級作為經濟高質量發展的重要抓手，讓地方經濟發展在消費與生產之間實現有序平衡，從而增強縣域經濟增長的內生動力，增強縣域經濟運行的穩定性。
（五）加快治理技術轉型，由傳統人工治理技術向智能數字治理技術轉變
建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行政管理的制度規則，不斷提升縣域經濟治理的科學性和敏捷性，建立完善經濟治理基礎數據庫，構建包含數字化的產業服務機制、數字化的政策決策機制和數字化的公共服務機制等在內的“數字治理”平臺和模式。
作者:孫娜
