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多年來，各地出臺了一系列經濟政策，積極促進裝配式建筑的發展。其中，有強制性的，如上海、深圳、沈陽等城市出臺的土地出讓前置條件規定；也有鼓勵性質的，主要包括財政政策、稅費政策、金融政策以及建設行業的支持政策等。本專題主要針對地方出臺的政策和措施進行提煉分析與評估。
一、出臺支持政策的必要性
裝配式建筑由于采用了工業化的生產方式，質量和精度有了很大的提高，傳統的“空鼓、裂縫、滲漏、蜂窩麻面”等質量通病得到了根治，再加上實現裝配式裝修，能夠為業主提供完整的建筑成品，總體的建筑品質有了質的提高。在現在的人工工資和技術條件下，在標準化程度不高，規模化尚難以發揮優勢的情況下，裝配式建筑與現場現澆的建筑相比，必然帶來造價的上漲，建安成本約增加200元～500元。導致成本增加的主要因素有：一是預制構件成本增加。拿預制三明治外墻來說，如在現場澆筑混凝土每立方米約需1400元～1700元，在工廠生產預制構件每立方米約需2000元～3000元。二是重復征稅。傳統建筑業只繳納3.3％的營業稅。在實施營改增之前，預制部分由于增加了工廠制造過程須繳納17％的增值稅，而且砂石料不能抵扣，構件出廠的最終稅率達到13％左右，預制構件每立方米約需多納稅300多元，按每平方米建筑使用0.4立方米混凝土來計算，建安成本增加約120元，是裝配式建筑的主要增量成本，預制率越高，稅賦越大。三是裝配式建筑的增量成本，還跟技術體系有關。我國裝配式建筑所采用的結構體系，以住宅為例，大體上分為預制裝配剪力墻結構體系（主流技術體系）和內澆外掛體系（主體結構現澆，外掛墻板，主要在香港及廣東、深圳等地使用），其中預制裝配式剪力墻體系增量成本大約為200元～500元每平方米左右，內澆外掛體系增量成本大約為200元以內。四是“學習成本”。在裝配式建筑推進初期，作為一種建造方式的轉型與探索，無論是政府和企業都不可避免地付出“學習成本”，實際的增量成本會比上述分析的理論值更高。但是，隨著裝配式建筑技術的不斷發展，規模效應的形成，并且工人短缺和工資的不斷上漲，裝配式建筑與傳統現澆施工建筑的成本必然會呈現逐漸縮小趨勢。由于增量成本的客觀存在，企業在開展裝配式建筑實踐時，長期的收益是不確定的，而短期的成本增加是必然的，這就需要政府采取適當的經濟政策和措施，加以鼓勵。目前，各地陸續采用的經濟政策與措施多以鼓勵、激勵目的為主，主要包含把裝配式建筑項目要求納入土地出讓條件、建筑面積獎勵、商品房提前預售、保障房增量成本政府承擔、財稅政策等，對以上政策措施及實施情況分析如下。
二、土地方面政策
(一)各地政策
山東省多年來實施建設條件意見書制度，其中在土地出讓環節，將住宅裝配式建筑的要求納入土地出讓前置條件。北京、上海、深圳、沈陽、濟南等城市都已出臺相關政策，將裝配式建筑相關政策要求納入土地出讓前置條件。實踐證明，將裝配式建筑要求納入土地招拍掛是現階段推進裝配式建筑較為有效的政策之一。
(二)實施效果評估
1.可操作性強，企業接受度高目前多個城市實踐表明，此項措施在操作層面具備較強可行性，且實際上隱含了用地價補貼裝配式建筑增量成本，由于地價高企，容易被政府、企業和社會接受。
2.合理協調，避免機械執行有些城市提出裝配式建筑的比例或預制率要求不小于30%。在將此比例落實到單個地塊中，出現現澆與預制兩種作業方式在現場并存的狀況，造成成本上升，難以管理等問題。應向上海政策學習，按照《關于落實本市裝配式建筑項目的指導意見》（滬建管聯〔2014〕480號）、《<關于本市進一步推進裝配式建筑發展的若干意見>實施細則》（滬建交聯〔2013〕1243號）等文件要求，鼓勵集中建設，鼓勵在落實地塊上所有建筑單體均采用裝配式技術，以達到體現裝配式建筑規?；獌瀯莸哪康?。避免在土地出讓時，機械執行裝配式面積比例。
(三)政策建議
1.研究探索建設條件意見書制度在土地供應等環節明確裝配式建筑規模、比例等要求。加強對裝配式建筑項目的用地保障，在土地出讓時，可把裝配式建筑要求作為建設條件意見書內容之一。
2.分期交納土地出讓金建議對于符合相關政策規定的裝配式建筑項目，可通過設置一些具體的評價指標和條件，分期交納土地出讓金。
3.提升政策高度，加強部門協同在執行過程中，如何確保項目按照規劃條件中的要求落實到位，發改、規劃、建設等相關部門的協同工作要充分發揮作用。建議將此措施上升至較高層面的政策文件，有利于更大程度發揮實效，提高政策頒布的協同度和政策的作用力度。在政策執行過程中，增強各部門的配合度以及響應程度。
4.強化指導，提高企業參與度開發企業是裝配式建筑發展的主體，但除較早投身裝配式住宅的企業外，不少獲得土地的開發企業對裝配式建筑技術還不熟悉，缺乏相應經驗，管理部門應做好技術指導工作，并幫助企業盡早對接裝配式住宅的設計、施工、監理、構配件制作等產業鏈企業。
5.擴大宣傳，加強監管在業內和社會擴大宣傳，形成全社會共同監督的氛圍，建立市場誠信，在審批流程中加大把關，加大監管、檢查。
三、規劃方面政策
(一)各地政策
2010年3月，北京市政府率先出臺了建筑面積獎勵政策，規定以裝配式建造的項目可以給予3%建筑面積獎勵。此后，上海、沈陽、深圳、濟南、長沙等地陸續出臺了建筑面積獎勵或豁免政策，從企業、市場積極性激發等方面，產生了一定的激勵效果。
(二)實施效果評估和建議
1.以北京市為例評估政策實施效果面積獎勵政策自2010年實施至2015年底，5年間北京市共有9個商品房項目和1個保障房項目享受了此項政策，開發企業包括北京萬科、中國鐵建、北京城建、首開住總。政策實施初期，受現有工作程序與實施面積獎勵調整規劃的沖突影響的制約，一度執行困難。經過各部門的多次溝通協調，從各環節中尋找突破口，終于形成了面積獎勵的工作流程，至今已能暢通地完成項目的各項手續。面積獎勵政策在北京乃至全國有著重要影響。自北京2010年率先面積獎勵政策以來，全國有多個城市效仿跟進，深圳、上海、沈陽等多地出臺獎勵政策。由于裝配式建筑在我國處于發展初期階段，在標準化缺失、產業鏈條不完善、企業能力不足、管理體制不配套的情況下，實施裝配式建筑必將帶來成本增加。面積獎勵政策制定的初衷旨在現有政策框架下，努力平衡由于實施裝配式建筑帶來的增量成本，進而激發開發企業實施裝配式建筑的積極性和主動性，充分發揮企業的活力和創造力。從政策實施效果看，在北京市，萬科共有7個項目約50萬平方米，獲得面積獎勵1.35余萬平方米，其余三家企業各有1個項目共約12萬平方米，獲得面積獎勵0.36余萬平方米。目前已竣工交付6個項目。按照目前計價模式，裝配式建筑項目較常規現澆結構成本增加約每平方米200元～500元，其中構件費和措施費各占一半，在北京房價穩中有漲的形勢下，綜合成本基本能與常規現澆結構持平，甚至略有盈利。因此，面積獎勵政策極大地鼓舞了開發企業繼續開展裝配式建筑試點的信心，加快了裝配式剪力墻結構技術的研究和發展，促進了相關標準的出臺，帶動了北京市裝配式建筑設計、生產、施工等相關產業鏈的發展。另一方面，從實施情況來看，面積獎勵政策實施五年，只有四家企業申請，過程中多家企業咨詢但并未行動，反映出市場仍以觀望為主，企業信心不足，內升動力不足，綜合分析產業化增量成本過高仍是制約發展的主要矛盾。經驗表明，該項措施對激勵開發企業作用明顯。從香港、深圳等地的實踐來看，正是因為有了建筑面積獎勵，開發商才有了實行裝配式建筑的動力。特別是香港自上世紀對商品房采用建筑面積獎勵以來，激發了一批發展商積極采用產業化方式建造房屋，并以此作為企業提升競爭力的重要途徑。
2.政策建議(1)城市區域內房價水平對該項措施平衡產業化增量成果的效用起決定性作用建筑面積獎勵的核心，是要彌補裝配式建筑的增量成本。按3%計算，需要在每平方米樓面地價達到1.8萬元以上時，才能彌補每平方米建筑面積300元的增量成本。該政策對于房價較高的大城市比較有吸引力，在三、四線城市，由于房價低，增加的面積帶來的效益還無法彌補增量成本。(2)實操層面效用有限，現行行政體制對該項政策的落地起較大制約影響建筑面積獎勵的另外一個弊端是操作困難，容積率修改存在較大的政策風險，北京、上海等地在出臺建筑面積獎勵政策之后，往往也很難操作。經過對此政策的深入分析，建筑面積獎勵政策是非常有效的，特別是對開發商而言。從操作層面看，由建設主管部門出臺政策，規定開發單位在方案報建時向主管部門提出產業化建設方案，經批準后在工程規劃許可證上備注獎勵的建筑面積，不視為修改容積率，不變更法定圖則，不納入預售。等到裝配式建筑項目完成，由主管部門對裝配式建筑驗收合格，出具文件，規劃國土部門可以簽訂土地出讓補充合同，將獎勵的面積登記到開發商名下，即可進行商品房現售；如未完成裝配式建筑內容，政府可以在合同中約定將增加的面積收歸國有。這種操作模式雖然行政成本較高，但是可以操作的，各地可根據情況制定相關政策。在調研中，規劃、國土部門往往提出，希望財政予以直接補貼。如果財政直接補貼裝配式方式建設的商品房每平米300元～400元，支出金額巨大，財政難以承擔。按照中共中央國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理的若干意見》的文件要求，2025年裝配式建筑項目比例達到30%的目標，如果以財政直接補貼的方式，每年需要補貼的住宅達數億平方米，顯然是不切實際的。(3)注意有效防范該項措施帶來的機械追求預制率等行為裝配式建筑在我國仍處于培育發展階段，一些開發企業為了享受“預制外墻建筑面積豁免”政策，在項目開發過程中，為使預制率等要求達到獎勵標準，未經過系統研究和科學論證，盲目增加預制部位，或企業從成本角度出發，只愿意貼著政策規定的預制率下限進行開發，有違采用裝配式技術的初衷。香港在建筑面積獎勵政策實施初期也遭遇了“發水樓”等市場行為沖擊。(4)提前思考該項措施的階段性作用安排及實施與退出機制雖然企業在面積獎勵政策中有所獲益，但實施過程行政成本過高，且有突破規劃容積率的嫌疑。在發展初期不具備成本優勢，建議采取其它經濟財稅激勵政策，鼓勵大型集團企業通過技術創新、培育產業鏈條等市場手段建立先行優勢并獲益，進而通過這些大型集團企業把適用的技術模式快速推廣，實現該模式在獎勵政策取消后還能自主持續健康發展、并最終取代傳統模式成為房地產開發的主流模式。面積獎勵政策在裝配式建筑發展初期可以極大地調動開發企業的積極性，對降低裝配式建筑的成本有著很大幫助。隨著土地出讓環節的落實，裝配式要求地塊比例的不斷增加，如上海規定2016年起外環線以內新建民用建筑應全部采用裝配式建筑、外環線以外新建民用建筑中裝配式建筑應超過50%并應于2017年起在50%的基礎上逐年增加，面積獎勵類政策將分階段逐漸退出歷史舞臺。
四、財政方面政策
(一)各地政策
財政方面的扶持政策包括：一是政府投資項目的增量成本納入建設成本；二是設立專項資金補貼項目；三是利用原有建筑節能資金等優惠政策，將項目納入資金補貼使用范圍；四是加大科研資金投入支持裝配式建筑相關研究工作；五是給予裝配式建筑相關企業財政補助；六是給予裝配式建筑購房者直接補貼，如長沙市直接給予購房者60元/平方米的補貼；七是在社保費、安全措施費、質量保證金、城市建設配套費等方面給予優惠。
(二)實施效果評估
部分省市的財政政策極大鼓舞了企業積極性，有利于緩解企業因增量成本帶來的畏難情緒，但在操作過程中也存在一定的困難。
1.保障性住房項目建設進度時間緊部分保障性住房項目存在動遷騰地工作尚未完成、新增建設用地指標、耕地占補平衡指標尚未落實、建設主體意向確定較晚等客觀情況，全面推進裝配式建筑建設存在一定困難。
2.補貼標準難以統一實施裝配式建筑而增加建設成本的主要原因，是建筑技術體系的改變，裝配式建筑的技術體系正處于不斷完善成熟的過程中，目前保障性住房中選用的是裝配整體式混凝土剪力墻結構及裝配整體式框架-現澆剪力墻結構。隨著裝配式建筑技術體系的不斷增加，應針對不同的建筑技術體系設置多樣化的補貼標準。
3.不同項目差異性較大。在前期立項階段只能估算項目實施裝配式建筑的增量成本，該估算是基于已完成項目的測算結果。由于實際項目增量受裝配式建筑技術體系、管理水平等多種因素影響，而且對于實施裝配式建筑引起的增項內容也有不同理解，導致不同項目差異性較大，增量成本如何科學確定是一個難題。
4.行業認知度不高。由于現階段裝配式建造方式仍會帶來實際成本增加，加上產業鏈不完善等因素，相當一部分開發企業更樂于采用傳統建造方式而對工業化裝配式建造方式持觀望態度。部分保障性住房的相關開發建設單位，對這項工作的認知度則更低。
(三)政策建議
1.設立專項資金開展裝配式建筑研發和推廣應用工作。
2.明確統一的評價標準，對符合《工業化建筑評價標準》的裝配式建筑給予一定的財政補貼。
3.制定和完善裝配式建筑定額，作為調整政府投資的裝配式建筑項目投資預算額度的依據。
4.裝配式建筑可分期繳納土地出讓金（或返回部分土地出讓金）。
5.將裝配式建筑列入建筑節能專項資金扶持范圍。
6.對裝配式建筑技術工人的培訓和技能鑒定給與一定的財政補貼。
五、稅收方面政策
(一)各地政策
縱觀各地的政策，在稅收方面優惠的較少。涉及到的有三類：一是將裝配式建筑納入高新技術產業，享受高新技術產業政策及相關財稅優惠政策；二是對部品生產和施工環節分別核算稅收；三是將裝配式建筑納入西部大開發稅收優惠范圍。
(二)實施效果評估
河北省、濟南、長沙、重慶等地探索推行了與裝配式建筑相關的企業可享受高新技術企業優惠政策，取得了一定效果。許多企業反映，納入高新技術產業、享受高新技術產業政策及相關財稅優惠政策，政策效果很明顯。但在上述稅收政策落實過程中，由于缺乏相應的實施細則，與科技、稅收等部門協商、溝通的時間成本還是很高的，也有相當的難度。少數地方對于全裝修住宅的稅收優惠政策，對于推廣全裝修起到了很大的推動作用。
(三)政策建議
建議將符合條件的建筑（住宅）產業現代化園區、裝配式建筑企業享受戰略性新興產業、高新技術企業和創新性企業扶持政策。建議對于裝配式建筑部品構件倉儲、加工、配送一體化服務企業，符合西部大開發稅收優惠政策條件的，依法按減15%稅率繳納企業所得稅。鼓勵企業走出去，把與裝配式建筑相關的產品納入出口退稅名錄。
六、金融方面政策
(一)各地政策梳理
金融政策主要有兩類：一是對裝配式建筑項目、企業優先放貸；二是對裝配式建筑項目進行貸款貼息；三是對裝配式住宅建筑項目的消費者增加貸款額度和貸款期限。
(二)金融政策的實施效果評估
寧夏、河北等地了有關金融優先放貸、貸款貼息等政策，對裝配式建筑相關企業的融資，起到了很好的作用。當然，在實際操作過程中，還需要與金融部門進行大量的溝通協調，確保政策落地。
(三)政策建議
1.金融機構對裝配式建筑項目的開發貸款利率、消費貸款利率可予以適當優惠。2.對于購買裝配式住宅的購房者，可享受貸款額度、優先放貸、降低首付比例等優惠。
七、建設環節的支持政策
(一)各地政策
各試點城市，在先行先試中，已經想方設法地推行了大量建設行業自己能夠用到的鼓勵政策，本文分類梳理如下：
(二)提前預售政策
上海和深圳等地相繼出臺了關于“放寬采用裝配式技術的商品房預售條件”政策，提前預售政策對于降低開發企業資金成本效果明顯，且操作性強，對企業吸引力較強。放寬商品房預售條件，主要是對商品房預售工程進度調整，操作性強，對開發企業吸引力尤為明顯。建筑業的特點是資金需求量大，建造周期長，目前我國商品房中大都采用預售方式，很大程度上解決了房地產開發企業資金不足的問題。一方面，跟傳統建造方式相比，裝配式建筑在成本上還不能達到規模效應，資金需求相對來說高于現澆式建筑，另一方面，對房地產開發企業來說，所需構配件必須在進行現場組裝前到位，也就是說在項目建設前期，就需要向部品生產企業下訂單，因此建設資金很大一部分需要在項目現場裝配前到位。新建裝配式商品住宅項目預售工程進度調整的規定，放寬了使用裝配式建筑的新建商品住房預售標準，降低了開發企業的財務成本，提高了工程進度，大大激發了開發商的積極性。采用裝配式施工技術建造的商品房預售條件適當放寬，區別于普通住宅，可凸顯出裝配式建筑在工期方面的優勢。上部結構施工的同時，下部進行二次結構或安裝工程施工。進行分期驗收，能將結構中間驗收的頻率加密，每施工3層～6層左右就能進行一次驗收，能有效縮短總體工期。根據上海萬科、上海寶業、深圳萬科等企業的經驗，主體結構采用裝配式，配合全裝修，下層建筑還在裝配，上層就可以開始內裝，結合工程驗收采用分批多次驗收的方式，使項目開發周期大大縮短，減少開發商管理成本和時間成本。深圳曾在2015年5月20日舉行的“建筑產業化座談會”上進行現場調研，對比建筑面積獎勵，由于現階段后者實際操作起來復雜，難度較大，開發企業更歡迎“1/3提前預售”措施，認為縮短周期、加大資金周轉、減小資金成本等收益具有極強吸引力。目前，深圳已有數個項目享受到該項措施。鹿丹村項目，2015年2月6日中標，12月26日滿足條件后便開盤預售，一年不到的時間里完成了拍—建—售全過程，對開發商的激勵作用很大。建議加大對裝配式建筑項目銷售的扶持力度，在政策規定范圍內，裝配式建筑的構件生產投資可作為辦理《商品房預售許可證》的依據，可提前辦理預售，同時在商品房預售資金監管上給予支持。
(三)招投標傾斜政策
河北、重慶、濟南、長沙等地，都有明確的投標傾斜政策，也都有一定的傾斜條件。對于裝配式建筑發展初期，很有效果，如長沙市對唯一供應商（承包商）采購的，可依據《政府采購法》第三十一條規定，按照《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）規定的程序，采取單一來源采購方式選擇供應商。明確提出對裝配式建筑項目采取邀請招標方式的政策，力度是很大的。如河北省提出在施工當地沒有或只有少數幾家住宅產業現代化生產施工企業的，國有資產投資項目招標時可以采用邀請招標方式進行。又如重慶市對保障性住房和預制裝配率達到15%的城市道橋、軌道交通等市政基礎設施工程試點項目，可以采用邀請招標方式進行招標。比較穩妥的招投標傾斜政策是“加分”方式。重慶市對裝配式建筑項目的建設、設計、施工和監理等企業在誠信評價中予以加分。濟南市對具有構件生產能力且總投資達到一定規模的工程總承包企業，在招投標時給予加分獎勵；工程建設按照設計、構件生產、施工、安裝一體化的總承包企業，工程招投標時，在同等條件下優先中標；設計、施工、安裝、監理等企業參與裝配式建筑項目建設達到一定規模的，在招投標時給予加分獎勵。對通過終審和驗收的國家3A級住宅、國家康居示范工程、國家“廣廈獎”的兩型住宅產業化項目的實施單位，在工程招投標、資質升級、信用評級等中予以加分。總之，招投標傾斜政策為試點示范過程中的裝配式建筑提供了項目資源，促進了裝配式建筑的發展。下一步要在現有的招投標法框架內，制定一些有助于“加分”等激勵作用的標準和辦法，使溝通協調成本更低一些，從而進一步強化招投標傾斜政策的效果。
(四)優先返還或緩繳墻改基金、散裝水泥基金政策
大多數地方的優惠政策，都有返還或緩繳墻改基金和散裝水泥基金政策，實施效果很好。沈陽、合肥等地有質量保證金優惠政策，齊齊哈爾、衡陽等城市還有基礎設施配套費優惠政策等等?？梢哉f，部分積極性較高的城市，已經盡可能將建設行業可以實施的優惠進行了充分的運用，對裝配式建筑的發展，取得了很大的促進和激勵效果。建議：
1.裝配式建筑使用新型墻體材料并符合現行規定要求的，對墻改基金、散裝水泥基金實行免征或即征即退。
2.裝配式施工企業繳納的質量保證金以合同總價扣除預制構件總價作為基數計取。
3.裝配式施工企業繳納的社會保障費以工程總造價扣除工廠生產的預制構件成本作為基數計取，首付比例為所支付社會保障費的20%。
4.裝配式施工企業繳納的安全措施費按照工程總造價的1%繳納。
5.相關企業發生的研發費用，依照相關規定，在計算企業所得稅應納稅所得額時應落實加計扣除的政策。
6.裝配式住宅裝修成本可按規定在稅前扣除。
(五)開辟綠色通道
對于裝配式建筑發展初期，開辟綠色通道，可以為相關市場主體節約時間成本和資金成本。隨著裝配式建筑信息化管理體系的建設，將對所有的裝配式建筑的快速審批形成技術支撐。建議裝配式建筑工程可參照重點工程報建流程納入行政審批綠色通道。
(六)其他支持政策
構配件管理相關支持政策、鼓勵科技創新與評獎評優、為構配件運輸提供交通支持等其他政策措施，都體現了各地想方設法為裝配式建筑發展提供政策環境、市場環境的努力，也切實對裝配式建筑的進一步發展提供了較好的環境。具體政策如下：在保障性住房中，優先采用裝配式建造方式；在城鎮化的推進中，鼓勵鄉鎮和村莊的住房建設優先選用裝配式建筑；優先安排裝配式建筑項目的基礎設施和公用設施配套工程；可適當提高裝配式建筑工程設計收費標準；將裝配式建筑部品部件納入建設工程材料目錄管理；裝配式建筑優先參與評獎評優。
作者：岑巖 劉美霞 單位：深圳市住房和建設局住房和城鄉建設部科技與產業化發展中心
參考文獻：
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