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棚戶區是指城市中結構簡陋，抗災性差（抗震、防火、防洪性差）、居住擁擠、功能差、居住環境差的房屋集中的地方。棚戶區是中國城市化進程中出現的典型現象，它曾經解決了不少貧困家庭的住房問題，但是現在棚戶區的大量存在已成為城市健康發展的瓶頸，嚴重損壞了城市形象，甚至會引發一些社會問題。棚戶區改造的主要特點有：第一，項目所需資金量大。棚戶區有大有小，小的被拆遷戶有七八百，大的則涉及七八千被拆遷戶，改造投資包括拆遷補償、土地熟化、安置房建設等。項目總投資規模較大，小的需投入一兩億，大的則要十幾個億。第二，改造周期較長。棚戶區改造從改造計劃編制、拆遷摸底一直到建成出售或回遷安置需要很長的時間，一般需要三至五年，有時大的棚戶區拆遷工作就需要一至兩年的時間。第三，改造難度大。棚戶區改造工程復雜，涉及主體多，投資大。原來棚戶區改造是希望多一下市場參與，但現在明顯政府力度加大。如果開發商負責的話，居民可能對開發商不信任，拆遷將是個大問題。沒有市場的參與，完全依靠政府效率不高。
二、棚戶區改造中的主要融資模式分析
（一）政府出資
這種模式手續簡單，可迅速解決問題，政府行為容易得到廣大拆遷戶的認可。但政府操作容易忽視經濟效益，容易造成改造工作的低效率和高成本。政府出資的方式主要適宜于改造用途為綠地、公共建筑用地等改造后沒有固定經濟收益的棚戶區項目。這些項目開發商沒興趣，銀行也不太愿意貸款。
（二）銀行借貸與土地出讓收入
目前大部分的棚戶區改造都是運用這兩種方式的組合。政府授權從事舊城改造的國有投資公司，向銀行貸款，財政實施擔保并進行貼息，土地出讓收入作為歸還信貸的主要來源。此融資模式之所以成為各地主要的融資模式，是因為操作方便。從銀行或金融機構的角度來看，政府性貸款風險較小且收益穩定，因此銀行有貸款的積極性。因此政府只需將成立的政府性投資公司作為借款主體，向銀行申請項目貸款或流動資金貸款，在貸款過程中，地方政府的擔保公司作為擔保主體，再用地方財政作出兜底承諾即可?？傮w來講，這種融資方式形式直接、程序簡單且利息較低，不失為解決資金瓶頸的有力途徑，但其也存在以下弊端：（1）總量受到擔保、抵押、質押等限制。財政兜底貸款直接需要財政收入作擔保，金融機構要參考政府的地方財政收入總量和負責水平來衡量貸款的規模。（2）貸款期限相對較短。財政兜底貸款一般為解決當前資金瓶頸而進行的，其貸款期限相對較短，與改造周期長相矛盾。（3）增大了資金成本和管理成本。商業銀行的貸款由于其期限要求和效益原則與棚戶區項目的低經濟效益不相匹配，因而貸款的成本較高，且資金的使用往往受到嚴格的條件約束；并且財政兜底貸款只是解決了政府建設投資的資金問題，而項目的設計、建設和營運還需要投入大量的人力和精力，資金的管理成本較高。（4）增加政府風險。銀行貸款一般要求到期一次性還本付息，因此在短期內會令政府的債務風險激增，而且政府還必須獨自承擔項目在設計、建設和運營中的各種風險，這都使政府風險大大增加。所以面對龐大的棚戶區改造工程，地方政府應拓寬融資渠道，尋求融資量更大、更高效、項目管理更為精細、項目風險更小的新型融資方式。
（三）信托融資
信托融資是融資方根據其項目融資要求，委托信托公司發行以項目財產或現金流為基礎的信托受益憑證籌措資金的方式。信托融資的主要特點有：（1）信托以信任為基礎提供各種服務。信托是以信任為基礎的，財產所有者必須對充當受托人的個人或組織予以信任。受托人應該具有良好的信譽，這是順利實現委托人信托目的的關鍵。（2）信托財產具有獨立性。信托依法成立后，信托財產即從委托人、受托人乃至受益人的自有財產中分離出來，成為獨立運作的財產。信托財產可以不受委托人或受益人財務狀況的惡化甚至破產的影響，委托人、受托人或受益人的債權人一般也無法對信托財產主張權利。（3）信托具有融通資金的功能。信托，尤其是資金信托，具有明顯的融通資金的特點，在市場經濟的信用環境下，信托資金可以以信用方式提供資金融通，在實踐上，信托提供資金融通大多是中長期的資金融通，信托提供的信用形式主要是一種融通中長期資金的信用形式。（4）信托方式靈活，適應性強。信托業務運作時，既可以采用貸款、投資等間接融資或者直接融資方式，又可以采用信托或者方式，使信托業務活動具有靈活性，以適應社會各方的需要。（5）收益分配的實績性，受托人不承擔無過失的損失風險。受托人按委托人的意愿和要求，對信托財產進行管理和處理，如果有虧損由受益人或委托人負擔，受托人在無過失情況下不承擔損失風險；如果有盈利，也歸受益人或委托人享有。受托人根據信托合同的規定收取處理該項信托業務的費用和報酬。
（四）ABS模式
ABS（AssetBackedSecuritization），即資產證券化，20世紀70年代產生于美國，最早起源于住房抵押貸款證券化。作為項目融資模式，其是以項目所屬的資產為支撐的證券化融資方式，即以項目所擁有的資產為基礎，以項目資產可以帶來的預期收益為保證，通過在資本市場發行債券來募集資金的一種項目融資方式。它既可以把沉淀的資產變為可流動的資產，實現套現，又為投資者提供了一種新的投資工具。ABS融資方式的觀念及其運作方式的推廣與運用，將有助于商業銀行不良債券的化解、國企存量資產的盤活、基礎設施建設資金的籌集及其他各種應收款的套現。由于ABS是在資本市場發行債券籌集資金的，按照規范化的證券市場運作方式，在證券市場發行證券，必須對發債主體進行信用評級，以揭示債券的投資風險和信用水平。債券的籌集成本和信用等級密切相關，信用等級越高，表明債券的安全性越高，債券的利率越低，從而使通過發行債券籌集資金的成本越低。因此，利用證券市場籌集資金，一般都希望進入高等級投資證券市場。但是，對于不能獲得權威性資信評估機構較高級別信用等級的企業或其他機構，都無法進入高等級投資證券市場。ABS運作的獨到之處就在于，通過信用增級計劃，使得沒有獲得信用等級或信用等級較低的機構，照樣可以進入高等級投資證券市場通過資產的證券化來籌集資金。
三、棚戶區改造融資的保障措施
（一）統一規劃
城市棚戶區猶如城市肌體上的“腫瘤”，散置于城市的各個角落，多是樓群中的“夾心層”或“城中村”。要變城市污點為亮點，實施全面改造，就必須以現代化城市建設和發展的眼光謀劃回遷住宅區的建設工作，綜合考慮城市建設、土地利用和環境優化等諸因素，科學規劃、統籌安排。在符合統一要求的前提下使小區配套設施齊全，除戶型外與普通商品住宅沒有標準上的差異，也使回遷樓在有限的空間內大到房間的功能、小到燈具的采用，都趨于經濟合理、美觀實用。
（二）協調指揮
在有限的時間里進行大面積的城市棚戶區改造，要有詳盡的住戶調查、深人的動員、大面積的拆遷，要有高標準的回遷房建設和適時的居民回遷。涉及到建設、規劃、國土、民政、地稅等數十個部門。這項工作恰如一臺戲，要演好這場大戲，政府是導演，各相關部門是演員，導演精心謀劃，演員才能步調一致，在這里主要領導愈是靠前指揮、及時指導，效果就愈好。
（三）透明操作
實施城市棚戶區改造，絕大多數群眾都是歡迎和支持的，下助口果遇到不公正，群眾就不支持。因此，公正是居民的最基本要求。公正何來?只有公開才知公平，只有公平方顯公正，公開、透明操作是實現公正的關鍵所在。在整個項目實施過程中，政府將每個過程都公開化、透明化，拆遷安置在陽光下操作，建筑工程在陽光下施工，回遷安置在陽光下人住，回遷居民在陽光下受益，加之辦事透明、決策公正，就一定會民情和悅、民心和順。
（四）嚴格監管
城市棚戶區改造是解困工程、惠民工程，政府傾注了大量的精力和財力，社會各界予以最大的關注和支持，要不負眾望，真正為人民造福就必須建造出精品工程。為此要實施嚴格監管，從項目源頭抓起，對招投標、規劃、設計、拆遷、施工、監理、質量、安全等，一環扣一環地實施有效監管，使棚戶區改造的新建小區與新型住宅成為全市最佳園區和最宜人的居室。
四、公共經濟學視野下的棚戶區改造容易意義
（一）社會分配的再調整
在市場經濟條件下，資源的配置要以市場為主，因此應該滿足先富的人追求好的居住環境和居住條件的愿望，但也不能忽視普通百姓的住房問題。這就是說在住房結構上應該是多元化的。具體來說，應建立“四層次”住房體制，即：高收入者購買商品房，中等收入者購買經濟適用房，政府為低收入者提供廉租房，對最困難的一部分人由財政出錢進行棚戶區改造或減免房租，以此實現人人有房住的目的。在這個消費結構中，政府應積極地站在低收入者和困難的群眾一邊，從公平的角度對社會成員進行社會財富的再分配。棚戶區改造就是政府用行政手段，在分配中兼顧公平與效益的一種合適的做法。
（二）有效需求和供給的均衡
英國經濟學家馬歇爾在研究商品需求和供給的關系時指出，均衡就是需求和供給達到一致時的價格。棚戶區改造之所以能夠憑市場化運作籌集到大量的資金，并廣受百姓的歡迎，這里的關鍵問題是這些年以商品住房為代表的房地產業已經成為我國國民經濟的支柱產業，開發商和建筑商有開發和建設的積極性，對于百姓來說即使在住房供應方式市場化以后，住房仍然同時具有消費和投資的雙重屬性，同時政府的積極參與、作為，就使商家和百姓雙方的有效需求和供給平衡了起來。
（三）促進經濟社會和諧發展
棚戶區改造是一項系統工程，是對政府協調經濟和社會管理能力的一次大的檢驗。通過政府主導，落實責任、市場運作、政策優惠、多方集資、公平公正、陽光操作等政策和措施的實施，棚戶區改造在最短的時間里完成了規劃、拆遷、施工、補償、安置、回遷等各個環節的任務，讓百姓住進新房，實屬不易。經濟學講效率的來源時，有一個理論認為是來自于政府運用政策工具對現實問題解決帶來的，這種現象稱“相機抉擇”。棚戶區改造應是政府最負責任、效率最高的“相機抉擇”典型案例，今后面對發展的新形勢，我們有理由更加相信政府會具有“相機抉擇”的能力，會更好解決經濟和社會管理中的棘手問題。
五、結語
總之，棚戶區改造是實現黨的十七大提出“住有所居”目標的重要舉措，是一舉多得的重大民生工程。實施棚戶區改造，有利于加快解決中低收入群眾的住房困難，有利于促進經濟社會協調發展，有利于改善城市環境，是擴內需、惠民生、保穩定的重要結合點。棚戶區改造融資是一個復雜而又關鍵的問題，因此，城市規劃工作者應該結合實際情況，對棚戶區改造融資進行詳細的分析和研究，提出合理的改造方法和措施，以此促進棚戶區改造的順利進行，進而促進社會主義和諧社會的構建。