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一、作為政治策略的一種“文化”角色
國民黨退守臺灣初期，為了建立民眾對于新興政權的意識形態認同，國民政府嘗試以“中華文化復興”為核心理念，在本土范圍內強制推行符合“中華意識”的文藝活動，并在此過程中壓制與此理念相對立的地方文化，如地方方言、民間技藝、宗教活動、鄉土文學等等，企圖消融不同族群之間的文化差異。這種軟性的文化控制策略在凝聚社會共識、統合意識形態方面產生了一定的作用。不過，到了20世紀60年代，在國民經濟迅速發展、工商社會逐漸進入成熟階段后，臺灣不得不開始面對“鄉村人口逐漸外移，造成城鄉極度不均衡，城市就業人口增加，缺乏對社區的認同，傳統文化與社會價值開始動搖”的現實。同時，“原本凝聚鄉里莊頭的地方常民文化，也因為社會經濟的快速轉型，無法對抗資本主義勢力的政經、科技優勢而逐漸萎縮。工業化、標準化的取向，使得地方的獨特性慢慢消失，傳統與文化藝術不再能突顯社群或小區向心力”。不僅如此，由于國民黨當局高度控制的中央集權和威權統治，一連串的空間改造建設導致實質的生活空間、生活質量及自然生態深受威脅，長期打壓鄉土文學及本土文化形成反彈效應，黨外運動逐漸萌芽。尤其在1987年后，言論自由得到官方認可，民間政治力量開始逐步釋放:“社會運動越演越烈，小區運動、草根自主團體如雨后春筍般涌現，又興起小區自主風潮，要求地域自主的呼聲升高，尋求文化認同之趨勢更成為熱潮。”在此現實背景下，國民黨當局為了鞏固自身的合法性，同時出于緩解因過度忽視城鄉發展失衡所造成的民間對抗力量，從20世紀80年代始，臺灣方面開始重視地方建設，并嘗試將“文化”作為解決當下社會問題的切入點。正如美國學者沙倫•祖金(SharonZukin)所言:“文化在都市資本生產與地方認同感的結合下，具備積極的經濟作用，使得文化活動和文化產業成為都市復興(urbanre-vitalization)的重要策略。”文化與社會發展的這種關系不僅適應于都市，對于地方性環境而言亦如此。由此，“文化”開始作為一個政策議題進入研究視野。
二、“地方文化產業”:經濟效能與身份認同建構
地方文化產業的核心在于“地方”，即強調由地方歷史記憶、文化特質、空間結構、人口屬性等“內發性”資源所衍生而出的產業模式，具有強烈的地方依存性(Localdependency)與地域源生性等。地方文化產業以“地方意象”、“特色”作為資本主義市場的籌碼，可大致分為:歷史文化資產、鄉土文化特產、民俗文化活動、地方自然休閑景觀、地方創新文化活動、地方文化設施等。從臺灣地方文化產業政策實施的現實效果來看，基于地方“內發性”的文化產業至少有以下兩方面的功能:首先，在社會建設層面，地方文化產業發展不僅推動了地方文化硬件設施建設，提升了地方經濟發展效益，而且還吸引了地方外流居民、創意人才以及外地資本等。其次，在社會治理的層面，“地方特色”和“地方文化”的地域性凸顯了“我”與“他者”的差異。在差異的區分和比照過程中，呼喚了民眾自我身份的認同，有效地增強了民眾的歸屬感，調動了民眾參與社區建設的積極性。不僅如此，在全球化影響日趨嚴重的當下看來，地方文化的獨特性已成為了臺灣應對全球符碼流動與文化殖民的重要利器。
三、臺灣經驗:地方文化產業政策的演變邏輯
“一般認為，某一政策的形成與實施是政府基于特定時空情境中的策略性產物。政策制定者在利用現存正式制度、社會心理、文化習慣等社會資源以應對新生挑戰的同時，也在試圖改變或再生產社會結構。”因此，臺灣地方文化產業政策的演變歷程與當時臺灣的政治、經濟以及文化狀況緊密相聯，其演變邏輯在一定程度上反映了臺灣的社會變遷脈絡以及在不同階段所面臨的挑戰。通過政策梳理與分析，筆者發現，臺灣地方文化產業政策的演變歷程可大致總結為三個階段性特征:“文建會”的成立與文化建設的轉向;“社造”運動與地方文化的全面發掘;全民動員與行政配合機制的建立。
(一)“文建會”的成立與文化建設的轉向
如上文所述，從20世紀60年代起，為了鞏固自身的政治合法性地位，同時緩解因過度忽視城鄉發展失衡所造成的民間對抗力量，國民黨當局嘗試將“文化”作為解決當下社會問題的切入點。1977年，“文化發展”首次作為政策條目在“十二項建設”計劃中被單獨提出，內容為:“建立每一縣市文化中心，包括圖書館、博物館、音樂廳”。在隨后的3年時間里，臺灣“政府”陸續頒布實施了《綜合發展計劃》《加強文化及娛樂活動文案》《推行文藝教育活動實施文案》《修訂社會教育法》等政策條例推動臺灣文化建設。這一系列政策的出臺標志著臺灣當局開始將建設的重心從交通、農業、重工業等方面的發展漸漸轉向本土文化建設。為了進一步加強對文化建設的力度，臺灣于1981年將文化管理部門獨立而出，成立了“行政院文化建設委員會”，負責“掌管統籌規劃及協調、推動、考評有關文化建設事項與充裕國民精神生活”。其后，“文建會”牽頭組建了“各地文化中心訪視小組”，實地考察各縣市文化資源，以制定具體政策輔助縣市進行特色文化發展規劃，并于1987年陸續頒布實施《加強文化建設方案》《縣市綜合發展計劃實施要點》，明確目標要重新發掘各縣市文化中心的地方特色，并結合地方傳統工藝、人文特色以及特殊地理、歷史發展背景成立縣市文化中心特色館。1989年，臺灣當局制定并實施了《“國家”建設四大方案》以及此方案的修改版《“國家”建設六年計劃》，其中包含文化建設文案共分25項計劃提案，細分為157項措施，成為臺灣地方文化產業發展以來最大規模的文化建設計劃，總預算高達200多億元。從20世紀70年代到80年代末，臺灣一系列地方文化產業政策的出臺深入發掘了全省范圍內的特色文化，初步實現了地方文化的產業形態，并在一定程度上動員了各縣市的文化創意人才，在臺灣地方文化產業發展史上具有重要意義。不過，不能被忽視的是，這個時期臺灣文化政策主要圍繞臺灣領導者的意志，即領導團體利用其掌控的行政權力與經濟資源在各地進行地方文化硬件設施建設，以期實現本土文化振興并建構民眾的文化認同。顯然，這種“自上而下”依賴中央經濟補助、缺乏民眾參與的文化建設計劃忽視了地方文化特色的差異性，甚至在一定程度上遏制了民眾自主性和積極性，難以獲得民眾支持，更談不上建構文化認同。比如，文化建設文案中提出的“文化園區”保存模式“將文物及活動自其所存的社會脈絡中分開，使得文化成為失去生命力的標本，同時由政府出資經營觀光導向的園區，也因為經營缺乏彈性，無法隨時順應社會需求進行調整，終將成為政府部門的負擔。”這顯然違背了地方文化政策制定的基本訴求。因此，如何凸顯臺灣地方文化的特色和差異性，如何調動民眾自主性和積極性，并建構民眾的地方認同，成為后續地方文化產業政策制定的關鍵所在。
(二)“社造”運動與地方文化的全面發掘
20世紀90年代前，臺灣“文建會”的文化政策仍以“中華文化”為核心理念，但初步呈現出對各縣市地方文化特色保存的重視。這種趨勢在1993年申學庸擔任“文建會主委”后開始日趨明顯。申學庸第一次在“行政院長”蒞會巡視時提出了未來幾年臺灣文化建設的幾個重點方向，其中針對地方文化產業發展的包括:“1.文藝季的轉型，以‘親、土親、文化親’為主題，由各縣市文化中心主辦，組合成全國性的活動系列;2.地方文化自治化的推動，以文化中心為主體，扮演地方性的‘文建會’角色，統合地方文化行政體系，負責策劃、協調和融合地方文化資源;3.建立文化行政工作者的地位，培養文化行政人員的能力與經驗，做為推動地方文化工作的主力”。報告的核心理念在于通過定期舉辦文藝季活動以發掘和強化具有地方特色的文化藝術資源，達成“文化地方自治化”的目的。至此，臺灣地方文化產業政策理念形成雛形，并成為了影響臺灣后續地方文化產業發展方向的核心原則。1994年，“文建會”將這種理念具體化為可行政策，產生了《充實省(市)、縣(市)、鄉鎮及社區文化軟硬體設施》十二項計劃。其重要意義在于將過去政府主導的文化建設規劃權開始下放至地方文化產業建設組織，同時，將原來相對抽象的建設計劃轉化為地方社會可操作性的行動指南。站在民眾的立場來看，重新發掘“在地性”文化不僅可以挽救全球化背景下地方文化的同質化趨勢，同時，緩解臺灣現代化、工業化進程導致的城鄉發展不平衡。正如陳其南所言:地方文化政策的實施“一方面透過改造地方社會來培育文化藝術發展基盤，另一方面透過文化藝術發展來達到從地方社會再造達到整體社會國家再造的目的”。由于“十二項建設計劃”的實踐理念受到了當時臺灣領導人的肯定，同年，以陳其南為代表的“文建會”智囊團提出并掀起了一場名為“社區總體營造”的全民性運動，將臺灣地方文化產業發展推向了高潮。“社區總體營造”的內容主要包括:社區文化活動發展計劃;充實鄉鎮展演設施;輔導縣市主題展示館之設立及文物館藏充實計劃;輔助美化地方傳統文化建筑空間。“社區總體營造”是一場“通過強調社區文化，對臺灣尋根文化思潮與政治對抗力量進行系統性整合的行動，主旨在于建構臺灣的民族共同體意識，以凝聚領導集體與民眾之間的共識”，其本質是通過文化的手段“重新營造一個社區社會和社會人”。“社區總體營造”方案充分激發了民眾的文化想象、權利認知與自發性創造能力，挖掘了曾處于受忽視或停滯狀態的邊緣文化，將臺灣地方文化的振興及產業化帶入了快速發展的階段。從政策制定的初衷及其現實效果來看，“社區總體營造”與“十二項計劃”的核心差異在于，前者更側重對“人心”的改造，著重于增加地方民眾對社區文化的參與感和自主性，建構民眾對臺灣的“共同體”意識，其最終目標為引導民眾“從街頭走入小區;從激憤走向長期經營;從議題與事件的抗爭走向選民價值觀的普遍再造”。因此，“社區總體營造”運動也被描述為“深耕地方基層文化的‘寧靜革命’”。其后，1999年“文建會”在“社區總體營造”運動基礎之上再提出《振興地方文化產業、活化小區產業生命力》計劃，將地方文化產業單獨列為政策對象明確標識，旨在“輔助地方政府推動地方文化產業振興工作、策辦地方文化產業振興與理論與實務研習工作、辦理地方文化產業振興與經驗交流座談會工作”，同時，政策創新性提出“一鄉一物一特產，一村一品一藝文”的發展目標。2000年，“文建會”再次細化地方文化產業發展工作方式，在《文化產業之發展與振興計劃》中增加“辦理產業文化之旅觀摩活動、編印地方文化產業特色簡介、實務研討、經驗交流以及成果展示活動等等”。“社區總體營造”計劃以及后續補充政策不斷將產業建設措施細化，以全面發掘臺灣“在地性”文化產業，同時增強了政策的可操作性與經驗的可復制性。不過，此階段的文化產業政策在實施過程中也發現了新的問題，主要表現在計劃目標重疊、資源浪費，比如“在鶯歌地區文化產業建設過程中，經濟部商業司的商圈更新計劃、縣政府的陶瓷博物館興建、內政部營建署的城鄉風貌改造計劃等”在建設目標上多有交叉之處，極易造成責任不清、資源浪費等現象;其次，還表現在文化建設資源過于分散、硬件設施建設缺乏軟體配套，比如臺灣學者洪菁佩在對臺灣地方文化藝術節政策進行研究后發現:“在資源有限情形下，為了建立地方藝文特色，文化資源往往必須分配到少數幾個文化項目上，也因此，其他的藝文活動需求相對被忽略或排擠。”這些問題的本質原因在于缺乏“政府”內部跨部門、“政府”部門與民間團體之間跨層級的協調配合機制，而這也成為了下一階段臺灣地方文化產業政策著力解決的核心所在。
(三)全民動員與行政配合機制的建立
21世紀初臺灣加入世貿組織，這意味著臺灣將迎來信息符碼的加速流動與傳統產業發展競爭的升級。對于臺灣地方文化產業發展來說可能是新一輪的文化殖民化與同質化威脅。為了有效面對新的社會問題，“文建會”在總結過去地方文化產業發展經驗與教訓后，于2002年及時出臺了《挑戰2008“國家”發展計劃》，其中最后一項即為《新故鄉社區營造》，內容包括:原住民新部落運動、文化資源創新活用、鄉村社區振興運動、內發型地方產業活化、健康社區福祉營造、新客家運動。隨后分別于2003年、2005年出臺相應的補充政策《社區營造條例草案》《臺灣健康社區六星計劃》。與之前的地方文化產業政策相比，《新故鄉社區營造》及其補充政策的意義在于嘗試建立從“中央”到地方，跨部門與跨層級的行政配合機制，著力解決“社造”階段目標重疊、資源分散甚至浪費等問題。其基本理念是:“政府部門不主動訂定計劃內容、選定執行對象及執行方式，而只是提示計劃鼓勵方向與重要價值，執行上完全開放給社區組織提案，進而視其提案之創造性與可行性來決定經費補助的規模。”同時，“文建會”成立了“新故鄉社區營造計劃推動辦公室”應對政策實施過程中的資源調配問題。其次，“文建會”還制定了包括“補助型計劃、分區專業輔導機制、委托專案管理中心、培訓計劃、特定主題委托研發”五項政策工具，試圖在民間提案內容、行政配合機制、資源統合、人才培育等方面建構起分工合理、溝通順暢的合作體系。更引人注意的是，相比之前地方文化產業政策只注重培養藝文人才，《新故鄉社區營造》開始關注吸納更多的居民群體參與地方文化產業發展，并首次提出培養青少年與婦女兩個群體，內容包括:《活化鄉村青年組織與活動》，倡導通過“做中學”教育理念，鼓勵青少年參與“自主性籌組運動型社團，休閑娛樂型社團，資訊技能型社團，民俗藝陣社團，傳統工藝社團，傳統音樂社團”，達到培養“全方位的農村青少年”的目的。政策鼓勵在學校教育中設置與文化產業相關的課程，參加文化創意的實踐等措施，從小培養青少年文化創意的觀念和意識，為未來的文化創意人才打下堅實基礎。
四、結論
通過上述分析，我們可以將20世紀70年代以來臺灣地方文化產業的發展與變遷脈絡概括為三個重要轉向:
1.從“政府”主導轉向地方“自治化”。
從20世紀90年代初“十二項計劃”伊始，臺灣開始改善傳統式由政府決策、缺乏民眾參與的政策制定模式，逐步下放文化規劃與政策制定權，主動吸納地方相關文化部門與民間力量加入到地方文化產業建設中。由此，地方文化產業政策的制定和文化活動的開展越來越貼近地方文化發展的實際，初步呈現出地方文化“自治化”的趨勢。從政府的立場來看，這是建構文化認同以鞏固合法性的必要過程，同時也有效地弱化了民眾的政治抗爭行動;而從民眾的角度來看，地方文化產業政策的實施確實提高了民眾對地方文化事務的參與積極性，并培養了現代意義上的公民意識。
2.從“各自為政”轉向建立行政配合機制。
一個完善的文化產業制度體系需依賴多個部門的互助協調機制，如地方政府部門、經濟產業推動機構、地方文化教育與研究部門、媒體傳播機構、地方社群力量等等，各部門從不同的角度與立場驅動產業的發展，形成“整合作用大于個別之和”的合作效應，否則很可能導致地方資源的浪費以及政策執行的困難。以《新故鄉社區營造》計劃為例，如果要順利實施，就必須“內政部”、“農委會”、“文建會”、“教育部”、“客委會”、“原民會”、“環保署”等多個部門協調各自內部利益分配，并建立部門間互相配合甚至互相妥協。不僅如此，政府部門與地方居民的跨層級合作的重要性也不可忽視。從“各自為政”走向社會整體配合機制的建立是臺灣“政府”的社會管理體系不斷走向成熟的重要標志，同時也是社會民主化進程的必由之路。
3.從硬件設施建設轉向全民動員。
20世紀90年代以前臺灣地方文化產業政策主要以推動地方文化硬件設施為主，旨在為地方文化展演提供平臺。1994年在推動“社區總體營造”運動過程中，“文建會”開始意識到創意人才在文化建設中的重要作用，這體現在政策中對創意人才群體的重視與培養。直到2008年《新故鄉營造計劃》才真正意識到廣泛動員各界居民的重要性。“文化產業并不是一個自我維持、獨立運轉的封閉系統，其要不斷獲得資訊、智慧、技術、資金以及自然資源等支持，避免過多地消耗不可再生的自然資源與人文資源，而通過智慧等資源等不斷投入與優化整合，推動文化產業，并實現再擴大生產。”這里的“智慧資源”不僅僅包括創意人才，還包括實現產業政策目標、普及產業發展成果的民眾等等。其次，從政策的政治指向來看，只有將盡可能多的民眾有效動員起來，才可能為地方文化產業政策及產業建設尋找合法性，同時“將底層的民主力量從議題抗爭引向生活價值觀的再造，以最小的代價成功完成社會的認同再建構”。這是臺灣文化產業政策理念與實踐層面的一次重要轉變。
五、結語
總之，臺灣地方文化產業政策的制定不僅注重經濟效益，還同時注重“地方性”在民間所發揮的整合社會、凝聚民心的特殊作用。通過政策的不斷完善，地方文化產業從最初的政治策略變為全民共享的產業，獲得了民眾的認同和支持，實現了宏觀政策與民間力量的高度融合，避免了為實行政策而發展產業的尷尬局面，這為臺灣文化產業的長足發展奠定了重要的基礎。
作者：林穎 吳鼎銘 單位：武漢大學新聞與傳播學院
