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1人本價值與民生意義:特殊教育發展的轉向及其依據
1．1黨和國家對特殊教育政治決策的新認識
黨和政府是特殊教育發展與改革的權威決策主體。特殊教育政策在很大程度上就是黨和政府意志的一種表達。特殊教育發展離不開黨和政府政治決策的認識定位。黨的十七大和十八大作為指導新時期經濟社會發展的重要政治綱領，是奠定特殊教育新認識的重要基礎。十七大指出“教育公平是社會公平的重要基礎”，教育“與人民幸福安康息息相關”，要求“關心特殊教育”，并把它作為以改善民生為重點、推進和諧社會建設的內容。十八大則進一步強調教育是人民“最關心最直接最現實的利益問題”，是“讓人民過上更好生活”的民生之利，要求“支持特殊教育”，且以“人民滿意”為標準，“努力辦好人民滿意的教育”。這表明，黨和國家不再把特殊教育僅僅視為實現國家政治等利益的工具，而重視把特殊教育作為殘疾人應享有的一項基本人權和民生福利，把殘疾人的成長作為和諧社會建設和經濟社會進步的重要基礎，強調特殊教育在實現殘疾人民生改善和自身成長發展中的人本目的價值。這種新的認識和定位，從根本上改變了過去單純注重國家利益和政治意志的工具本位、國家本位的特殊教育發展觀，而轉向人本價值與民生意義取向的目的本位、民生本位的特殊教育發展觀，反映了黨和國家對特殊教育之于殘疾人人權性質的充分肯定，反映了黨和國家對特殊教育之于殘疾人人本價值和民生意義的高度認同，體現了黨和國家對新時期發展特殊教育的科學認識和合理定位。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》(下稱“教育規劃綱要”)再次強調了特殊教育在推動改善殘疾人民生、促進社會公平正義中的重要作用，指出“特殊教育是促進殘疾人全面發展、幫助殘疾人更好地融入社會的基本途徑”，并要求把特殊教育事業要納入政府經濟社會發展規劃中。這既表明了特殊教育的民生性質，也表明了特殊教育不是一個機構的“局部性事情”而是整個經濟社會“全局性事業”的組成部分。2014年國務院轉發的《特殊教育提升計劃(2014—2016年)》(下稱“特殊教育提升計劃”)明確指出，“發展特殊教育是推進教育公平、實現教育現代化的重要內容，是堅持以人本為理念、弘揚人道主義精神的重要舉措，是保障和改善民生、構建社會主義和諧社會的重要任務”，并提出“全面推進全納教育，使每一個殘疾孩子都能接受合適的教育”的總體目標，表達了對殘疾人人本價值和民生意義的教育關注。這些重大的政策表述，以權威的話語建構了特殊教育在和諧社會建設中的價值和意義，充分顯示了特殊教育的人本價值與民生意義及其在經濟社會發展中的重要地位。當前及今后相當長的時期內，“以人為本”、建設“人本特教”成為引領特殊教育發展、乃至構建和諧社會的重要價值使命，關注殘疾人教育公平、殘疾人民生、殘疾人權利、殘疾人成長及其教育保障等成為特殊教育改革發展不可繞過的重要命題。
1．2特殊教育發展的主要矛盾產生位移
特殊教育是社會實踐活動，特殊教育發展變遷是社會需要和自身結構調整的結果。在改革開放初期及其以前相當長的時期內，基于經濟社會的國情現實，特殊教育以解決“殘疾人教育有無問題”和體現“社會主義人道主義精神”的意識形態問題，重視體現宏觀的、國家主義至上的形式意義。當前我國社會轉型時期，各種矛盾和利益相互交織，給特殊教育發展帶來重大影響。其中，特殊教育發展不均衡、不公平，以及特殊教育質量不高問題十分突出，特別是農村殘疾人教育不均衡、非義務教育發展不均衡、不同區域及不同殘疾人群體間教育不公平等成為影響教育公平和教育整體發展的重要因素。以重度障礙殘疾人教育為例，據資料表明，至2010年末我國共有2518萬重度殘疾人，占殘疾人總數的29．6%;*但是他們的入學率極低。據中殘聯2010年度數據顯示，僅肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾的未入學適齡障礙兒童就達101561人，占未入學適齡殘疾兒童總數的70．1%。＊＊2014年國務院轉發的《特殊教育提升計劃》開宗明義指出，“我國特殊教育整體水平不高，發展不平衡。農村殘疾兒童少年義務教育普及率不高，非義務教育階段特殊教育發展水平偏低，特殊教育學校辦學條件有待改善，特殊教育教師和康復專業人員數量不足、專業水平有待提高”。這表明，在新的歷史條件下，特殊教育存在與發展的矛盾已由規模和數量擴張為特征的“普及－效率”矛盾轉移到以公平和質量為特征的“普及—提高”并重的矛盾的新階段，特別是殘疾兒童學前教育、多重和重度障礙兒童教育、高質量的教師隊伍建設、滿足殘疾兒童特殊需要的個別化教育、殘疾兒童轉銜教育、教育與康復結合、與社區合作，等等。特殊教育公平和質量為特征的“普及—提高”矛盾是關涉殘疾人教育質量的成長問題，也是關涉殘疾人教育公平的社會問題。其中，如何讓改革發展成果更多更公平地惠及所有殘疾人，解決好他們最關心最直接最現實的利益，是一個以教育公平為主要特征的民生問題;如何讓教育促進殘疾人成長發展，實現他們平等參與社會，有尊嚴、有價值、有意義的生活，是一個以教育質量為主要特征的人本意義問題。這揭示出特殊教育發展的新的階段特征，也預示著對這些新的矛盾和問題的解決需要與之相適應的新的特殊教育認識。由此，直接帶來特殊教育向人本價值與民生意義的轉向和定位，體現了新的歷史時期，基于新矛盾、新問題等社會現實需要對特殊教育改革發展自身定位的結構調整。
1．3特殊教育要素結構的變化
特殊教育改革本質上是自身結構要素的重組和優化，而特殊教育要素依賴于社會現實條件。當前，隨著經濟社會的全面變革，直接帶來特殊教育要素結構的變化，從而奠定了特殊教育向人本價值與民生意義轉向的內部要素基礎。這主要體現在投入、師資和生源三個方面。第一，在投入變化方面。隨著整個財政性教育經費支出占國內生產總值4%目標的實現，特殊教育在內的教育投入進入到“后4%投入”時代，特殊教育基本上獲得較充足的財政投入保障。也就說，制約特殊教育發展的要素已發生了深刻變化，投入已不再是制約特殊教育發展的瓶頸，而投入怎么分配、如何提高效益、如何促進公平，以及投入之外的教育思想理念、技術方法等已成為“后4%投入”時代凸顯的重要制約因素。以教育投入增長為特征的特殊教育發展將逐漸轉軌為以公平分配為主要特征的體制建設和以教育理念更新、教育技術提高為特征的特殊教育內涵建設中來。其中，如何讓殘疾人獲得公平優質的教育是一個核心問題。第二，在師資變化方面。隨著我國特殊教育師資培養培訓質量大面積提升和優化，已經為支持實施更精致、更專業、更微觀的特殊教育奠定了一定師資基礎;同時，特殊教育技術的進步、辦學物質條件的改善，以及整個社會文明的進步，這些都直接推動特殊教育發展逐漸步入了以人為本的精致化階段。特別是在全納教育理念的影響下，特殊教育政策決策和教育教學的實踐都受到全納教育的深刻影響，關注殘疾人的價值和意義、關注殘疾人的尊嚴和權利、關注殘疾人教育公平和質量，已經逐漸成為共識，為特殊教育向人本價值與民生意義轉向奠定了重要基礎。第三，生源變化方面。當前我國受教育人口正面臨人口負增長率和低生育率，以及優生優育帶來的人口素質提升，這些均給教育帶來了深刻影響。2010年我國第六次人口普查數據表明我國人口生育率和人口增長率呈不斷下降趨勢。其中0～14歲人口(占總量16．6%)比2000年第五次人口普查下降了6．29個百分點;同時，2006年第二次殘疾人抽樣調查顯示，0～14歲殘疾兒童所占殘疾人比率也僅為4．66%，比1987年第一次抽樣調查的15．8%降低11．14個百分點，銳減430．35萬人。這表明我國特殊教育生源總量和適齡兒童增長率將面臨持續下降的趨勢。其中，中重度殘疾人越來越成為特殊教育受教育人口的主流人群。這種受教育人口數量結構的變化必將帶來特殊教育需求結構和特殊教育發展方式的深刻變化。在我國GDP和教育投入增長的情況下，推進特殊教育向精致化、質量化、全面化、均等化、以人為本的特殊教育發展轉變已成為必然。
2綜合改革:特殊教育改革的邏輯選擇
矛盾問題和任務目標是改革的邏輯起點。有什么樣的矛盾問題和什么樣的任務目標，就會有什么樣的改革邏輯。特殊教育發展對人本價值與民生意義的定位，以及公平和質量為特征的“普及—提高”矛盾，需要與之相適應的新的改革邏輯來支撐，這種改革邏輯就是綜合改革。
2．1綜合改革及其必要性
關于綜合改革，最權威的設計源自于十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對全面深化改革、推進教育領域綜合改革的思路設計。這對特殊教育而言既是一個改革邏輯被動的政策植入，也是一個適應特殊教育新定位的主動邏輯跟進。因為，一方面，特殊教育作為教育的一部分，其改革自然屬于教育綜合改革的整體設計之中。另一方面，這也是與特殊教育新定位以及新的問題矛盾相適應的邏輯必然。一是從特殊教育發展的任務目標看，特殊教育發展向人本價值與民生意義的轉向，揭示了特殊教育改革重心必然要以公平和質量為價值核心，既要面向增量改革，為改善殘疾人教育提供充分的量的增長保障;又要面向存量改革，為解決既有矛盾、特別是體制束縛和制度缺陷提供合理路徑。從特殊教育內外部關系看，特殊教育改革重心就是既面向特殊教育系統內部要素改革，促進特殊教育系統自身的制度優化、完善創新;又面向多學科知識及其工作者，以及政府、社會、學校的關系改革創新，促進特殊教育多部門、多主體的多元合作、多主體治理，形成良性互動和有效配合的機制，特別是與殘疾人成長密切相關的衛生醫療、民政、社區和社團組織等部門的良性互動和有效配合。這表明了特殊教育改革所要面對的是一個錯綜交雜的制度問題，特別是部門間利益分配、權力交割和制度建制等問題是一個硬核。它與不同區域、部門或組織、個人在政治、經濟、文化及教育內部要素結構上盤根交錯相互嵌入，形成了一個既有利益和權力格局的“銅墻鐵壁”。由于改革總是基于特定制度結構束縛之下的改革，特別是對穩定的價值追求往往會使改革回避“硬核”風險，這樣僅憑某些局部改革也就難以破除改革的壁壘。譬如，不同部門對發展特殊教育的政績考核、人事和財力配置、掌控權力的分配、組織協調和政策統整安排等的交織和束縛，使得對一些特殊教育問題的解決，往往停留于表面的、暫時性的矛盾緩解狀態。因此，特別需要一種超越于任何局部改革或零散改革而追求全面逐步深入的綜合改革思維，即要堅持一種綜合改革的邏輯。二是從特殊教育改革發展的問題矛盾性質看，特殊教育改革發展面對的“普及－提高”矛盾，實質上是一個以公平和質量為核心，以資源分配為重點，以發展方式轉型為內涵的制度建設問題。這既涉及到殘疾人成長的目的和意義，也涉及到資源分配的社會觀念和特殊教育發展的自身價值定位。一方面，殘疾人作為社會弱勢群體，其獲得有質量的、有意義的、公平的教育，實現改善民生和幸福，關涉到分配和再分配的問題，不可能依靠市場“經濟人理性”或自發的道德良善來保障。特別是在上述指出的以公平和質量為特征的“普及－提高”矛盾的新階段，教育公平、教育質量和教育普及相互交織，在問題解決的深層次內核上，構成了一個以體制機制為核心的制度建設問題。對這些問題的解決已不是單靠供給總量的增量改革所能解決。供給總量的增加適宜于效率的提高，但不能解決公平分配問題，更不能解決殘疾人成長的意義問題。這充分表明了特殊教育改革是一個系統性問題。另一方面，特殊教育資源的分配作為差別原則為主的“補償公平”，其正義性面臨著許多人的質疑，如何在不同人群之間，特別是在我國經濟尚未充分發達，資源緊張，其它社會建設各種矛盾還很突出的情況下，特殊教育切實解決“普及－提高”的矛盾還需面對一個矛盾交織和利益再平衡的系統制度建設問題，特別需要深層次的以制度建設為中心的存量改革來保障。特殊教育改革應作為社會改革的拼圖之一，予以整體設計。
2．2整體性改革、系統性調整和協同性治理:特殊教育綜合改革的方法論特征
根據十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對深化改革和推進教育領域綜合改革的設計，綜合改革是一種注重改革的系統性、整體性、協同性的方法論。本文所指特殊教育綜合改革，就是立足特殊教育發展人本價值與民生意義的定位，以及公平和質量為特征的“普及－提高”矛盾，按照整體性改革、系統性調整和協同性治理的思路方法，進行制度建構、完善和創新。它以促進組織變革與制度創新完善為主要手段，追求特殊教育改革的整體推進和全面深化。它具有以下方法論特征:
1）特殊教育綜合改革是一種整體性改革。
在現代社會，特殊教育存在都不是孤立的，而是彼此聯系的宏結構系統。它一方面有機嵌入到社會結構中，是一個依賴于整個社會系統的開放結構;另一方面，其自身也有著一定的組織制度、活動方式和人群，以及較完善的學科知識體系，是一個相對完整、穩定的學科領域。同時，構成特殊教育宏結構整體的部分之間，特別是特殊教育投入、師資和學生等要素之間，及其與社會之間、衛生部門等其它組織，是相互聯系、相互影響的整體動態平衡過程。特殊教育每個局部問題的解決都離不開對整體的分析，局部問題需要放置到特殊教育整體及其存在的社會系統之內來考察，明晰要素構成及其存在的聯系和矛盾，并以特殊教育宏結構整體優化提升和相關社會制度結構調整來促進局部問題的根本解決。特殊教育綜合改革邏輯就是基于對這一整體性狀及其關系的體認，認為特殊教育部分的某些屬性功能優化和問題解決，不僅僅是其本身的屬性功能問題，而且來自于特殊教育整體結構和相關社會制度調整對部分屬性功能的影響和制約，是整體結構之間相互作用、相互聯系、相互影響的結果。譬如，優秀教師只有在適宜的、能激發其積極性的整體制度環境中才能“發光”，實現其“優”的價值;隨班就讀并不是在任何地區都是最好、最適用的教育安置策略，只有和本地區教育資源(特別是經濟和教育基礎、師資和技術條件等)相匹配，才能取得較好的效果。也就是說，特殊教育任何一個要素功能的充分發揮并不是無條件的，而是受到整個體系結構的制約。特殊教育綜合改革堅持特殊教育整體性改革觀，就是要從全局和整體出發來認識和分析問題，把特殊教育整體作為認識的出發點和歸宿。一是要從特殊教育整體和相關社會制度設計出發，在充分理解和把握的基礎上確定改革的整體目標，尤其是要重視特殊教育主要問題矛盾以及社會發展變革的總體方向和目標。譬如，全納教育思潮的人本特教及其個別化教育就是一個主流方向。二是要從整體視角分析特殊教育存在的全局性矛盾和問題，分析每個部分之間的矛盾及其各種條件限制，找到滿足和實現整體目標的條件，提出各種可供選擇的方案，并選擇最優方案，特別是要重視影響目標實現的結構性矛盾。譬如，《特殊教育提升計劃》中提出的“每一個殘疾孩子都能接受合適的教育”目標實現，涉及合理的特殊教育體系和工作格局，其中特殊教育服務保障機制是一個重要領域，特別是保障的體制機制創新，譬如“送教上門”和“孤獨癥學校”等普及教育的制度創新、經費保障的政策設計、師資保障的管理制度創新、課程標準建設為主的課程教學改革、學?；A能力建設等，就是直接影響全局目標實現的關鍵因素。三是要注意正確處理好短期目標與長遠目標，以及改革、發展和穩定的關系，堅持增量改革和存量改革相結合、特殊教育系統內部要素改革與外部關系改革創新相結合，科學、系統地推動特殊教育整體、和諧、可持續發展。譬如，還是以《特殊教育提升計劃》為例來看，“每一個殘疾孩子都能接受合適的教育”目標實現，盡管設計了三年的任務措施的政策安排，但是缺少對“特殊學校辦學質量標準”這一具有穩定和持續作用的長期目標政策思考，可能會使得上述目標實現面臨“縮水”的困境。在這里，從整體到部分到再回整體是基本的邏輯過程，特殊教育整體結構優化是促進各要素及其相互關系優化的基礎。
2）特殊教育綜合改革是一種系統性調整。
特殊教育是一個完整的結構系統，其每個結構要素都與整體密不可分，同時每個結構要素的“短板”都可能導致整體的缺陷。根據“木桶原理”，特殊教育整體水平的提升來自于每個結構要素的限制?；谶@個認識，特殊教育綜合改革邏輯認為特殊教育整體發展是其每個結構要素的屬性和功能按一定方式相互作用、相互聯系來實現的。譬如，投入要素的結構調整優化會直接導致教育條件的改善，薪酬分配體制的結構優化會直接導致師資配置的優化，而這些又會直接導致教育水平和效益的提高。實現特殊教育成功改革就要立足對特殊教育每個結構要素的考察，特別是立足牽一發而動全身的關鍵結構要素“限制性”的分析和解決(如體制機制問題)，來實現整體水平的提高。在這里，構成特殊教育整體的不同要素結構屬性的差異性，是整體得以存在的核心因素，也是促進整體發展的關鍵因素。其中，不同要素結構屬性之間的彼此聯系使得特殊教育整體成為可能，準確把握不同要素結構屬性之間的彼此聯系也就成為綜合改革的一個基點。它超越了簡單的線性思維，強調系統結構是與每個結構要素的功能及其關系緊密相連的，每個結構要素及其關系是系統整體功能的構成要素，有什么樣的特殊教育結構要素及其關系就有什么樣的特殊教育存在樣態。特殊教育綜合改革堅持系統性結構調整的思維，就是要立足特殊教育每個結構要素及其關系的優化調整，謀求特殊教育整體改革發展的最大效益。一是要把特殊教育結構要素及其關系作為特殊教育整體發展的基礎，注重結構要素的合理配置與優化。特別是重視優化特殊教育領導體制、師資培養和配置體制、經費投入與使用體制、特殊學校內部管理制度、特殊學校教育質量評估制度等。二是要注重通過發揮不同要素結構的不同功能和作用，促進它們之間的緊密聯系和關系優化，形成高效優質的整體結構。也就是說，并不是全優的要素結構才能產出全優的教育效益。譬如，教育條件和師資水平較一般的學校，通過制度創新，促進學校教育結構的整體優化，也可以產生較好的質量和效益。三是要重視對特殊教育中占據主要矛盾和基礎地位要素的變革，注意抓住主要矛盾和關鍵環節。如，在堅持增量改革和存量改革相結合的同時，要注重以存量改革的制度建設為重點;在堅持特殊教育系統內部要素改革與外部關系改革創新相結合的同時，要注重以內部要素結構調整為重點，集中精力在主要矛盾和關鍵環節上攻堅克難，求得突破。在這里，除了一般的資源條件外，注重破解師資素質能力及其結構配置等方面的制約，發揮骨干教師以及師資隊伍良好的整體結構等方面的效能;注重解決學校管理制度上的問題，發揮管理的激勵效能，是十分重要的結構要素。
3）特殊教育綜合改革是一種協同性治理。
特殊教育是一個開放的系統，是一個教育合作的結構存在。首先，它以教育學、醫學、社會學等多學科知識及其工作者的多維合作為結構體系。其存在和發展離不開教育、醫學等多知識技能的支持和參與。其次，特殊教育作為社會系統的構成，離不開來自政府、教育部門、衛生部門、社會組織等多元主體、多元方式的參與。也就是說，特殊教育是由若干個子系統構成的，各個不同系統之間是要協同配合的。特殊教育發展及其系統要素的調整組合必然遵循一種開放的合作的思維邏輯?；诖苏J識，特殊教育綜合改革邏輯認為特殊教育整體發展是其每個系統之間協同合作的公共治理過程，特殊改革發展成效就取決于不同系統及其之間的結構優化程度，以及不同系統之間的協同合作效果。特殊教育綜合改革堅持協同性治理思維，就是要通過多學科知識及其工作者的多元參與，以及不同社會角色和職能的主體多元參與，建立一個多主體、多途徑、多方式參與的、民主的、開放的公共治理結構體系。一是堅持政府責任主體治理為主導、其它部門和社會組織等廣泛參與協作治理的思路，促進形成公開公平開放的、富有效率和活力的組織結構;特別是注重吸納社會組織、社區、醫療結構參與特殊教育合作，獲得廣泛的、多主體、多方式的資金與技術支持、監督管理、購買服務等支持。二是要重視政府公共服務職能轉變下的特殊教育管理職能定位，特別是各級政府在把特殊教育納入經濟社會整體發展規劃時，要注重根據不同區域實際，合理確定發展目標和方式，合理劃分各級政府在發展特殊教育中的管理職能，引導特殊教育健康發展;其中，特別重視以財政投入和師資管理為主導的管理職能，以及政府組織領導的權力結構改革，加強特殊教育的科學設計。三是要堅持把特殊教育作為一個全社會的系統工程，一個關涉經濟社會全局的事業，健全與完善社會參與特殊教育的制度安排，特別是重視特殊學校與醫療、康復機構、社團組織等部門組織的合作制度建設，重視通過共同合作、無償支持、有償服務等合作方式創新，吸引各方面力量持續有效地參與特殊教育。
3支持保障體系建設:特殊教育改革的重點領域
特殊教育發展向人本價值和民生意義的轉向定位，以及綜合改革邏輯的思維，啟示特殊教育改革重心向以實現殘疾人成長為目的價值的全局性、根本性、基礎性的重大制度性問題轉移。建立和完善特殊教育支持保障體系就是其中的一個重要領域。《教育規劃綱要》和《特殊教育提升計劃》都分別強調了建立和完善特殊教育支持保障體系的關注。它是切實解決特殊教育質量和公平為特征的“普及－提升”矛盾，真正實現殘疾人以人為本成長的現實利益問題。
3．1特殊教育支持保障體系建設及其必要性
支持保障體系建設是一種以組織變革為主要特征的制度建構和體系建制。根據詞源解釋，體系是“若干有關事物或某些意識互相聯系而構成的一個整體”。根據特殊教育轉向的新定位，特殊教育支持保障體系實質上就是對教育公平和教育質量價值承諾的一種制度建構和實現方式。它以促進特殊教育公平和提高特殊教育質量為價值目標，以對特殊教育的權力結構(主要是組織領導體制)、特殊教育發展要素(主要是經費、師資)、特殊教育決策體制、特殊教育與社會等外部關系(主要體現為政府、學校、社會的關系要素)等要素結構的制度化重組和優化為建設途徑，以法制手段為支持保障體系建設的主要基礎，以政府為主體和主導、社會參與、部門協同為支持保障體系的主要結構，以保障教育機會、權利和資源的再分配、補償與救濟、保證底線公平、提供持續穩定支持和進行系統統籌等為基本功能，以公開公正開放、正義優先、尊重差異和滿足特殊需要、政府主導、通暢有效等為主要性質特點。特殊教育支持保障體系建設有著特殊教育發展自身和社會需要的必然。
1）特殊教育支持保障體系建設是適應特殊教育發展新轉向的邏輯必然。
特殊教育發展向人本價值和民生意義的轉向，表明了特殊教育改革發展重心向解決社會問題和殘疾人利益問題的轉移，特別是以教育公平和質量提高來解決殘疾人最關心、最直接、最現實的利益;而這些問題涉及到社會、學校、殘疾人家庭，具有社會性和公共性，這一性質決定了問題解決需要在注重政府治理的同時，更加注重社會協作治理以及殘疾人家庭等公民的廣泛參與。與過去注重國家主義的特殊教育定位和問題解決方式相比，特殊教育發展的新轉向需要“政府－社會－學校－公民”的公共治理框架來保障人本價值和民生意義的真正實現，即需要建設與新轉向相適應的特殊教育支持保障體系。
2）特殊教育支持保障體系建設是解決特殊教育發展矛盾的現實選擇。
中外特殊教育發展的實踐經驗表明，特殊教育作為對殘疾人弱勢群體的教育，其發展離不開科學有效的支持保障體系的支撐。當前，我國正處于社會轉型的關鍵時期，面臨解決以公平和質量為特征的“普及－提高”矛盾，這不僅是單一的分配體制機制調整問題，而且是一個以教育公平和教育質量為核心的保障制度建設問題，特別需要完善以政府為主體和主導、社會廣泛參與的支持保障體系建設。甚至說，特殊教育本身就是政府為主的支持保障的結果。我國《教育規劃綱要》和《特殊教育提升計劃》作為新時期教育發展的重要政策，分別對健全特殊教育保障機制做出了專門要求。《特殊教育提升計劃》還明確指出，“建立財政為主、社會支持、全面覆蓋、通暢便利的特殊教育服務保障機制，基本形成政府主導、部門協同、各方參與的特殊教育工作格局”，這進一步指出了特殊教育支持保障體系建設的基本要求。
3．2特殊教育支持保障體系建設的思路框架
特殊教育支持保障體系的建構必須與新時期整個經濟社會改革的組織變革相適應。根據特殊教育轉向和綜合改革邏輯，特殊教育支持保障體系應堅持整體性改革、系統性調整和協同性治理，綜合運用以法治為基礎的原則、補償公平的差別原則、政府治理與社會協作治理與特殊教育系統自主保障以及與市場機制結合原則，堅持政府“自上而下”與各地“自下而上”實踐相結合的路徑，在總結經驗的基礎上，建立完善的特殊教育支持保障體系。具體說來，它至少應包括“一個法治基礎”、“三個保障體系”的邏輯架構。“一個法治基礎”，即以保障殘疾人實質的平等受教育權的法制建設為支持保障體系的法治基礎;“三個保障體系”，即政府責任主體治理的保障體系、社會參與協作治理的保障體系、特殊教育系統內部自主保障體系。
1）完善支持保障體系建設的法治基礎。
法治基礎，即表明了應以法律為手段進行特殊教育保障體系的建設。殘疾人平等的受教育權是憲法和法律意志的權威規定，是殘疾人人權的基本內容，也是保障殘疾人平等地充分參與社會生活、實現自身發展的重要保障。我國雖然在法律層次確立了殘疾人的平等受教育權，但是并沒有得到充分的實質體現。譬如，《教育法》雖然規定了受教育者在入學、升學、就業等方面依法享有平等權利，但是重度殘疾兒童的教育不足問題，邊遠地區和農村地區的殘疾人教育失衡問題，殘疾兒童學前教育匱缺問題等，表明了殘疾人平等受教育權仍是一個重要問題。完善支持保障體系建設的法治基礎，就意在把特殊教育支持保障體系以人權和“法”的尊嚴上升為國家意志，通過制定、修改和完善有關法律、法規，明確政府、社會、學校等在特殊教育保障中的職能，實現職能的法定化，依法治教，依法履則，依法保障，依法剛性推動保障體系的法治化建設。這不但能提供合法性基礎，而且可以為支持保障體系的制度建設提供更有力、更堅實的制度基礎。它主要包括兩個方面。一是整合、深化與完善既有特殊教育相關法律法規，特別是注重把國內外成熟的支持保障制度上升為法律，為特殊教育支持保障體系奠定法律基礎。二是為特殊教育支持體系建立相關實施配套細則，從實踐上提供完善可行的法律體系和環境。
2）建立健全政府責任主體治理的保障體系、社會參與合作治理的保障體系、特殊教育系統內部自主保障體系。
這三個體系在結構關系上，是以政府責任主體治理的保障體系為主導、其它部門和社會組織等廣泛參與協作治理為有力支撐，特殊教育系統內部自主保障為重點，確保保障體系公開公平開放、富有效率和活力。(1)政府責任主體治理的保障體系建構。教育是立國之本，政府無疑是教育的責任主體。政府在特殊教育辦學投入和組織保障、制度建設和領導管理，以及政策決策、協調教育內外關系和促進公平中都負有不可替代的主體責任。政府責任主體治理的保障體系建構，主要以實現政府職能向創造良好的教育發展環境、提高優質高效的教育公共服務、維護教育公平正義的根本轉變為中心，通過優化政府組織領導的權力結構，政府主導的財政投入、師資管理，政府的政策決策機制，以及政府對部門組織統籌協調的體制四大要素結構及其功能，創新特殊教育制度設計，完善特殊教育制度體系和機制，加強特殊教育頂層設計的科學性，提高政府保障的質量、效率和公平。(2)社會參與合作治理的保障體系建構。即把特殊教育作為一個社會合作的體系，一個社會建制的過程和社會意義與利益共享的系統，根據各社會組織等的功能和優勢，健全與完善社會參與特殊教育的制度安排，合理設置并優化社會參與特殊教育的內容和機制，建立政府主導下社會參與特殊教育公共治理的結構。(3)特殊教育自主保障體系建構。主要在于通過健全和優化特殊教育管理體制，特別是在特殊學校建設、師資培養和配置、經費使用、特殊學校內部管理制度、特殊學校教育質量評估制度、特殊學校與其他部門組織的合作制度、隨班就讀制度、非義務教育均衡發展安排等方面，建立健全自我造血、自我完善、自我提升的體制機制。
作者：王培峰 丁勇 單位：南京特殊教育師范學院籌特殊教育研究所
