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摘要：
為公民提供高質量的基礎教育服務不僅僅是共享發展的重要內容，也是全面建成小康社會的基本目標，更是社會主義制度的本質要求。當前城鄉基礎教育服務嚴重不均衡，主要表現在農村基礎教育服務嚴重匱乏，這不僅影響精準脫貧與小康社會的實現，更關乎國家治理能力現代化的水平。以甘肅省Z鄉為例，闡述農村基礎教育面臨的不足及產生這一困境的原因，深入研究了在農村基礎教育建設中政府責任，從培育共享發展理念出發，打破城鄉二元教育體制，構建公平共享的城鄉教育制度體系；完善多渠道籌措教育資金途徑，提升農村基礎教育投入水平；加大對地方師范類院校扶持力度，培養服務農村教育的師資隊伍等方面推進，以促進農村基礎教育水平的提升。
關鍵詞：
共享發展；協調發展；農村基礎教育；政府責任
一、Z鄉五所“普九”學校基礎教育發展中面臨的困境
Z鄉位于甘肅省西南部，自然條件惡劣，經濟發展落后。全鄉共有五所“普九”學校，學生共345人，教師職工共20人。通過筆者走訪調查，總結出Z鄉農村基礎教育面臨的三大困境：
(一)師資不足，整體素質還需進一步提升
教師隊伍建設關系到整個教育事業發展成敗。通過Z鄉五所“普九”學校的走訪，筆者發現師資不足是五所學校面臨最重要的難題。首先，教師隊伍數量不足。教師職工共20人，學生345人，即個老師負責5個學生，部分學校一個老師負責學生數達到25人。其次，教師隊伍素質不高。五所學校教師隊伍中，就教師隊伍學歷層次來說：?？茖W歷有6人，本科學歷有30人，民辦教師5人；就五所教師畢業學校來說：重點師范院校畢業的有2人，普通二本、三本院校畢業生占教師總人數的3.9%，大專院校中師范類院校畢業占59%，剩下的教師基本是中專畢業，通過自考取得大專學歷。結合大專類教師畢業學校，筆者發現這些教師大多都是高中文理偏科嚴重的學生，在進入教師隊伍后，要求校領導仔細甄別其專長，揚長避短。最后，教師隊伍專業性不足。在五所學校，筆者發現由于師資不足，校領導為體現公平，均勻地安排教師課時，這一行為導致校領導難以做到揚長避短、發揮各位教師的長處，幾所學校不同程度地出現“學體育出身的老師教語數外”等現象，此現象在音樂和英語課程表現得尤為突出。
（二）設施不足，難以滿足師生教學需求
在走訪過程中，校領導提到的最多的一個問題就是“基礎設施不足”?；A設施是學校辦學的重要基礎，是教學質量提升的重要支撐。在國家的扶貧下，Z鄉大力新建、改建、擴建校舍，“兩基”有了跨越式的發展，五所中學也不例外，然而教育基礎設施仍難以滿足師生教學需求。首先，校舍面積不足。盡管五所學校對校舍進行了改造、擴建，基本能夠容納在校學生，但隨著義務教育的推進，教室不足的現象逐漸顯露，其中一所學校騰出以前未拆除、用來堆放學校雜物的教室安置學生；一所“九年制”中學將小學生安置于新修教學樓里面，初中生在以前危房里上課。此外，五所中學中寄宿學生占到80.5%，目前在五所學校中，只有一所學?？蓾M足學生寄宿需求，另外幾所學校的學生住宿樓尚在籌建過程中。大部分學生寄宿于周邊的民宿，這增加了不安全隱患的發生。其次，教師住宿條件差。在五所學校中，教師宿舍入住情況：“一般兩人住一間，有些結婚并且離家近的教師三人住一間”，無浴室、無食堂。教師住宿條件較差。最后，基礎教學用具短缺。在z縣，幾所學校的教學用具大多來源于縣教育局分發、基金會贈與，只有一小部分是學校自己購買。學校財力有限的情況下限制了教學用具的更新換代。走訪過程中，發現幾所中學體育設施、音樂教具等嚴重缺乏，例如排球、棒球等體育項目基本尚未開設。一方面是缺乏專業的教師；另一方面則是學校無論在場地上，還是購買用具上都存在困難。
（三）資金不足，教育投入缺口仍然較大
資金是學校發展的根本保障。一方面，可用于學校發展的資金不足。盡管甘肅各級財政堅持財力與政策不同程度地向教育事業發展薄弱環節傾斜，可在薄弱的農村教育基礎面前，中央與省財政撥款顯得異常單薄。在Z鄉五所中學，省財政教育支出中：小學生每生每年公用經費達到600元，中學生每生每年公用經費達到800元。“一般都是本學期才撥上學期的經費，而且撥款也很慢，有時候嚴重拖欠。如若遇到學校修建和維修，學生公用經費很難支撐學校周轉?，F在各個學校都面臨資金經常短缺問題。”另一方面，社會教育經費投入較低。雖然甘肅各級財政一再想方設法拓寬教育經費來源與渠道，不斷統籌教育費附加、土地出讓收入以及彩票公益金等資金，持續不斷地加大教育投入，但由于受到本省、市、縣經濟發展水平的影響，全社會教育經費支出仍然較低。因而資金不足是影響教育發展的重要因素。
二、農村基礎教育建設問題產生的原因分析
（一）城鄉教育二元體制影響城鄉教育資源配置不均衡
城鄉二元結構是我國實現社會主義現代化所面臨主要差距和問題，而造成這一問題的體制根源就是城鄉二元體制。[]城鄉二元體制在教育公共服務領域的集中體現則是城鄉教育二元體制。城鄉教育二元體制是導致農村教育落后于城市的直接原因。城鄉二元體制源主要包括二元行政管理體制、二元教育就業制度、二元福利保障制度、二元財政投入制度等在內的一系列社會制度體系。[2]教育制度作為社會公共服務的重要組成部分，在城鄉二元體制下逐漸形成具有中國特色的城鄉教育二元體制。在此教育體制下，秉持著“城市教育國家辦，農村教育集體辦”辦學理念。城市逐漸成為優質教育資源的集中地，農村教育則不斷沒落，城鄉教育的差距主要體現在校舍、設備、師資水平、教學質量等方面，教育資源配置嚴重失衡。盡管國家將基礎教育均衡發展作為國家戰略，致力于2020年實現城鄉教育一體化，但固有城鄉教育二元結構所產生的政策、思想等方面的慣性依然存在。在此背景下，導致農村基礎教育面臨類似于Z鄉的困境。
（二）滯后的農村經濟發展制約農村基礎教育發展
農村經濟相對于城鎮經濟，最顯著的一個特征則是其經濟結構的單一性，缺乏創新性與活力，導致農村經濟發展滯后于城鎮經濟發展。落后的農村經濟發展又制約了農村基礎教育建設。一方面，落后的農村經濟創造的社會財富總量比較少，政府可用于發展農村基礎教育的則更少。例如，在城鄉教育二元體制下，“城市教育國家辦，農村教育集體辦”。作為農村的Z鄉，其教育主要依靠市、縣。而在Z鄉所在的縣，農村經濟發展主要依靠土地和青壯年外出務工，縣域經濟中可用于發展基礎教育的支出占總財政收入的20%，達到600萬，校均不足一萬。落后的縣域經濟難以承擔基礎教育發展的責任。另一方面，落后的農村經濟發展無力提供基礎教育籌措資金的多元渠道。政府、市場和社會是提供基礎教育服務的主體。在農村，一無大型企業，二無大型商業投資，堵塞了“以企帶校”或者企業幫扶學校的渠道，使得學校只能依靠政府，加重了政府的財政負擔。
（三）政府對農村基礎教育服務重要性認識不足
政府是基礎教育這一項基本公共服務的主要供給主體。當前城鄉基礎教育存在明顯差距情況下，依靠市場機制這只“無形的手”是無法實現優質教育資源從城市向農村逆向流動的。[3]因此，政府成為農村基礎教育的惟一提供者。一方面，受農村經濟發展狀況以及干部考核方式等的影響，政府不愿將不多的財政收入投入到教育這項當前收益成效不高的基礎項目上；另一方面，各級政府無法準確定位自己在農村基礎教育中的位置。政府盡管是基礎教育的提供者，各級政府“各司其職”，努力搭建服務平臺，方便社會主體為公民提供更優質的服務，并非大包大攬一切；而在現實中，政府要么全然退出教育服務，要么干涉基礎教育辦學主體的行為，大包大攬學校事務，抑制了社會力量協同性與辦學主體基礎性。
三、共享發展視閾下農村基礎教育建設中政府責任
（一）培育公平共享的城鄉教育發展觀念，清除農村教育發展理念障礙
培育公平共享的理念是促進城鄉教育均衡發展的基點。首先，政府要樹立共享發展的理念。在我國，政府不僅僅是教育發展方向的指導者，也是教育服務的最大提供主體，因而政府要樹立共享的教育發展理念，避免由于市場與經濟作用下，城鄉教育差距過分拉大。其次，社會群體要樹立共享發展的理念。由于制度、經濟等多元因素的影響，城鄉基礎教育出現較大裂縫，無法保證農村人群享受到教育發展的紅利。社會群體是除了政府以外的第二大能夠彌補市場失靈的群體，因此要樹立共享發展的理念，承擔起促進農村經濟、社會以及教育發展的部分責任，以投資或是扶持的方式促進農村基礎教育的發展。最后，農村要樹立共享意識。農村較之城市經濟發展水平較低。此外其本身在經濟發展過程中，政府將有限的資金用于投資公路、工廠等獲利快的基礎設施，忽略了農村基礎教育，忽略了經濟發展的根本在于人的發展；而人的發展依靠教育這一觀念。因而農村要樹立共享的發展理念，清除教育發展過程中的思想障礙，在經濟發展的同時帶動教育的發展，促進農村基礎教育水平的提升。
（二）構建公平共享的城鄉教育制度體系，推進農村基礎教育均衡發展
打破城鄉教育二元體制是構建公平共享的城鄉教育制度體系，推進城鄉基礎教育均衡發展，建設全民平等享有的教育機制的突破點。首先，發展規劃要統一。科學規劃、全面統籌不僅是發展的龍頭與根據，也是城鄉基礎教育均衡發展的向導。要推進基礎教育均衡發展，就要從根本上解決“分而治之”的歷史難題，即從“全域”觀念出發，將全省、市、縣城鄉幼兒園、中小學教育基礎設施建設全部納入城鄉一體化發展規劃中，并于城鄉建設、產業發展全過程，做到基礎教育資源規劃與城鄉基礎設施建設同步協調發展。其次，經費投入統一。經費投入是基礎教育發展的根本性保障。當前農村基礎教育落后的主要因素則是二元教育投入體制，即在“優先發展城市教育”理念下，大量教育經費投入到城市基礎教育中，導致農村基礎教育在投入、配置等方面遠遠落后于城市。因此要建立統一的城鄉教育經費投入機制，改變過去農村教育由集體籌資辦、城市教育由國家辦的局面。最后，辦學條件一體化。辦學條件是城鄉基礎教育均衡發展之基，基礎失衡導致城鄉基礎教育產生巨大差距。針對城鄉學校辦學條件差距明顯，農村學校遠落后于城區學校這一現象，可從城鄉基礎教育標準化建設為突破口，實施“全域或全省統籌”的重大項目和工程，促進資源向農村地區和薄弱學校傾斜，全面改善農村辦學條件。[4]
（三）完善多渠道籌措教育資金途徑，提升農村基礎教育投入水平
限制農村基礎教育發展的根本問題是資金不足。首先，政府提供政策上的支持。為公眾提供公共服務是政府的基本責任，也是基本義務。服務型政府建設的一個重要標志是公共服務無短板。農村作為基礎教育服務的薄弱環節，政府可采取政策、資金等方式，加大對農村義務教育的扶持力度,使農村中小學辦學條件明顯改善。認真落實好新機制各項改革措施,使義務教育真正義務起來,為建設社會主義新農村提供重要的基礎條件。其次，依靠中央和地方財政的支持發展農村教育。積極爭取中央與省專項教育經費支持，進一步加強教育基金會工作,增強籌款力度,擴大基金,改善農村學校辦學條件。最后，建立社會投資、捐資教育的激勵機制。地方政府要積極宣傳和引導社會、企業和公民個人出資和投資辦學、捐資助學的行動,積極爭取海外、港澳臺地區、沿海經濟發達地區、省內經濟發達地區為農村捐資辦學,同時積極開拓金融、信貸、教育服務、科技開發等籌措教育經費的途徑，擴大學校經費來源，提升農村基礎教育投入水平。
（四）加大對地方師范類院校扶持力度，培養服務農村教育的師資隊伍
地方師范院校是基礎教育的工作母機，對促進農村基礎教育的改革和發展有義不容辭的責任，是培養農村基礎教育隊伍的搖籃，因而要加大對地方師范類院校的扶持力度，提高其辦學質量，爭取培養全面而優秀的師資隊伍。[5]首先，加大對地方師范類院校的資金扶持。地方師范類院校不同于綜合性大學，很難與企業攜手共創利益，因而缺少必要的運轉資金、多樣化的運作資金以及研究農村基礎教育的科研資金。在這一過程中，政府要加大對地方師范類院校的扶持力度，幫助地方院校在院校改革的浪潮中保持其特色，保證其能充分發揮自身在培養農村基礎教育師資方面的優勢，為農村基礎教育的改革和發展做貢獻。其次，搭建師范類院校學生參與農村教育的平臺。地方政府可利用政策、優惠等方式吸引地方師范類院校畢業生從入學起就參與到農村教育的隊伍中，例如搭建農村中學與地方師范類院校交流平臺等方式，促使師范生盡早地適應農村生活，適應農村基礎教學。最后，提高農村教師薪資待遇。教師是教育的靈魂。當前由于農村辦學條件、教師待遇等因素，地方師范類院校畢業生不想去農村，投身于教育的浪潮中去:農村師范類畢業生通過高考跳出“農門”，不想再回農村；城市師范類畢業生難以適應農村生活，不想去農村教學。這種現象導致農村教師隊伍難以注入新鮮血液，導致農村教師隊伍斷層等。因此，政府采取政策扶持、經濟激勵等方式吸引廣大師范類院校畢業生到農村，提升農村教育師資水平。
作者：宋紅妹 單位：中共重慶市委黨?？粕缃萄胁?/p>
參考文獻：
[1]厲以寧.論城鄉二元體制改革[J].北京大學學報(哲學社會科學版),2008(3).
[2][4]姜曉萍.構建城鄉基礎教育均衡發展的制度體系：以成都試驗區為例[J].中國行政管理,2013(6).
[3]張旺.城鄉教育一體化:教育公平的時代訴求[J].教育研究,2012(8).
[5]郭育紅.地方師范院校服務于農村基礎教育的現狀和對策[J].山西師范大學學報（社會科學版),2015(5).
