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【摘要】
吉利博圖•凱珀腦（GilibertoCapano）著眼于政府在塑造高等教育治理模式中的核心角色，以目標與手段為經緯構建了四種高等教育治理模式，即等級制模式、程序性模式、間接監管模式、自治模式。近年來，程序性模式在一些國家已經廢止，高等教育治理模式明顯地轉向間接治理模式并呈現融合的趨勢。
【關鍵詞】
等級制模式；程序性模式；間接監管模式；自治模式
20世紀90年代以來，隨著高等教育改革的不斷深入，高等教育治理模式正在經歷一些重要的變革。傳統的模式越來越難以適應變化了的高等教育，新的治理模式不斷涌現。吉利博圖•凱珀腦（GilibertoCapano）在前人研究的基礎上，以目標和手段為經緯，構建了一個新的分析框架，試圖對高等教育治理問題給出新的闡釋。
一、高等教育治理模式變遷中政府角色的強化
1978年，克拉克（Clark）最早提出了高等教育的兩種治理模式，即政府控制模式和市場調節模式。時至今日，克拉克提出的高等教育治理模式已經暴露出一定的局限，傳統治理模式不得不改變。一百多年前，大學從未面對如此大的壓力，需要急劇地變革其傳統的治理模式。近來，全球競爭要求持續不斷地提升人力資本的質量，要求找到新技術，支持經濟發展。在此背景下，政府對高等教育表現出極大的興趣，要求高等教育系統有效地回應社會需求與公眾利益。與此同時，政府用于投資高等教育的資源有限，需要提高高等教育系統的治理效益。這種環境和財政壓力的不可避免的結果是改變傳統的治理模式。這種治理模式的變革最初可追溯到20世紀80年代，尤其是在英國和荷蘭。在過去的十多年里，英國大學的治理、領導及管理模式的變革出現了加速的趨勢［1］。實際上，西方各國政府從20世紀90年代都開始了對高等教育的系統性干預，但在不同的時間，干預的程度會有所不同。在歐洲大陸，各國政府通過改革高等教育治理模式，調整了院校的內部治理結構。高等教育傳統治理模式的一些基本特點已被近來的政府重新設計，政府強化了它們監管高等教育的角色。政府繼續統治著高等教育，沒有喪失任何政策制定權力，只不過改變了其監管高等教育的方式而已。高等教育治理持續向著不明的、完全相反的方向變化著。在有些國家，院校自治程度增加，而在另一些國家，院校自治卻出現了下降。一些國家在朝著更大的分權方向發展，而另一些國家則在堅持著集權管制。更值得玩味的是近二十多年來，瑞典的高等教育治理模式從國家行政模式到市場模式又回到了國家行政模式［2］。在挪威，事前規制向事后控制的轉變強化了政府對高等教育的控制。吉利博圖•凱珀腦（GilibertoCapano）認為，理解高等教育治理模式及其變化的內在邏輯需要聚焦政府角色的變化，區分治理與政府這兩個不同的概念。治理指的是政策主體聯手解決集中性問題和政策制定過程被監督的可能性方式。政府是高等教育治理的主體，其角色隨具體的背景和治理結構而變。在不同的治理模式中，政府扮演不同的角色。政府是治理中多變的核心要素，而不是對立性或外在性因素。彼德•馬森（PeterMaassen）也認為，在國家的高等教育治理模式中，應該慎重考慮政府的角色及其重要性。政府通過監控系統在不斷強化其形塑高等教育的角色，促使高等教育滿足國家的政策目標。像在其他公共領域一樣，政府在不斷強化其管控與監視角色，甚至駕馭并控制了科研活動。政府對高等教育施加的壓力在持續增加，它通過向公共資金提供者施壓來達到廣泛的政策目標，比如削減成本、提高質量或確保社會公平。政府在高校的身份、內部結構、治理群體、責任領域、決策程序及行動范圍等方面作出原則性規定，使高校成為治理規范，更具責任感和反應性的機構。比如，政府能夠通過對市場的調控決定一個國家高等教育市場化的程度。在許多歐洲國家，教師由政府而不是大學管理，或至少政府能夠影響到學術職業。近來，高等教育治理出現了等級的強化和權力向中央政府的集中。歐洲各國政府從未像今天這樣關注高等教育。政府在以一種更加自信的方式積極干預高等教育，不管是中央政府、區域性政府還是地方政府都傾向于干預高等教育治理。政府擁有難以回避的權力界定治理是什么或可能是什么，它具有潛在的權力顛覆決策過程。當政府在高等教育中的角色不可避免的時候，當政府主導著設計現行的治理模式的時候，它在考慮所追求的政策目標以及通過何種手段實現這些目標時，可以通過賦予其他政策主體程度不等的自由來形塑高等教育治理模式。正如艾文•弗雷（EwanFerlie）等人所指出的，以往政府的角色是確保高等教育的自治，其對于高等教育的干預受到限制。而今政府在高等教育中的角色已經被重新界定，政府正在努力更加積極地塑造高等教育［3］。沒有一個國家的政府打算放棄它駕馭高等教育的責任，政府正在變得越來越卷入制訂高等教育的目標和職能［4］。高等教育已經偏離了傳統的自治。
二、基于目標與手段分類的高等教育治理模式
在高等教育領域，政府決定將提高參與頻率作為一個系統的目標，然后決定采用嚴格的規章制度或財政刺激去實現這一目標，而且政府總是主導著院校差異是否是一個系統性的追求目標，若此又該如何去達到這一目標，是通過規章制度還是競爭性機制。政府通過整合戰略目標與手段設計高等教育治理模式，建立實現這些戰略目標的政策工具。吉利博圖•凱珀腦（GilibertoCa－pano）著眼于政府在塑造高等教育治理模式中的核心角色，基于政府確立高等教育治理目標與采用治理手段的水平構建了四種高等教育治理模式［5］。等級制治理和程序性治理代表了兩種傳統的治理模式，其中政府扮演著軸心的命令與控制角色。在這兩種治理模式里，政府的直接角色嚴重束縛了大學作為法團行動的能力。
1．等級制模式
在等級制模式（hierarchicalmode）里，政府的命令與控制戰略覆蓋了高等教育的治理目標與治理手段，通過這些詳細的指導精確地確立那些可以追求的目標以及實現目標的手段。政府是一個絕對的核心，它直接協調政策制定的各個方面。等級制治理模式代表了政府向大學強加其治理目標和治理手段的主宰角色，大學擁有非常有限的程序性或實質性自治，資金分配完全由政府掌控，很少或沒有質量評估。與這種治理模式類似的有：卡耐基高等教育委員會1973年提出的公共控制模式（publiccon－trol）；克拉克（Clark）1978年提出的政府控制模式（fullstateadministration）；克拉克1983年提出的官僚模式（bureaucratic）、政治模式（politi－cal）；尼夫（Neave）1984年提出的命令導向的治理模式（demand－led）；胡納（Hüfner）1984年提出的高度集權的治理模式（highlycentralized）；卡里和菲舍（CurryandFischer）1986年提出的國家控制模式（state－controlled）［6］；瑪瑞安娜•鮑爾（MarianneBauer）和貝瑞特•阿斯克林（BeritAskling）1999年提出的貝納的社會主義模式（Bernal’ssocialistmodel）［7］；彼得•斯科特（PeterScott）2001年提出的政治指派模式（polit－icalpatronage）、國家官僚模式（statebureaucra－cy）［8］。
2．程序性模式
在程序性模式（proceduralmode）里，治理主體可以自由選擇其目標。不過，為了追求這些目標，他們必須遵守由公共機構公布、控制并強制實施的程序性規章制度。這一模式的常見治理主體是中央管理人員，而這常常賦予了一些最重要的利益群體特殊的權力，如學術行會和學術人員。在程序性模式中，政府向大學強加嚴格的程序性規章，但是給大學留下了實質性自治，即大學能夠做它們想做的，但必須遵守中央政府出臺的程序性規章。比如在歐洲大陸國家，政府要求大學遵守中央有關學術人員招聘與晉升、學生學費、課程等的規章。程序性模式和等級制模式有所重疊。盡管在這兩種形式的政府直接干預中其工作邏輯存在實質性差異，但等級制模式從程序性模式的政策工具里有所吸收。程序性模式為自下而上的實質性決策留下了空間，它賦予了大學里的學術寡頭選擇學術事務內容的自由。這種自由在等級制模式里是相當有限的，因為等級制模式對于決策的性質有實質性的限制。程序性模式契合伯頓•克拉克（BurtonClark）1983年所界定的歐洲大陸模式，類似于1999年迪特麥•布朗（DietmarBraun）提出的官僚模式（bureaucraticmode）、公司化模式（corporatemode）［9］。間接監管模式和自治模式代表了政府非直接影響的兩種模式。這兩種模式一般以相當的院校自治和系統的院?？冃гu估為特征。政府有意回避了行政權力的直接介入。在具體的學術事務上，政府不會也沒有想過要去撼動學術的尊嚴和權力。政府明白，“自治的價值在于保持機構活力，外界太過直接的問責，將導致大學把握潛在機會的效率大幅下降”［10］。然而，這兩種模式之間也存在一些實質性差異。
3．間接監管模式
在間接監管模式（steeringatadistancemode）中，政府對于追求一些集中性目標有強烈的意愿。不過，政府還是給政策主體留下了足夠的自由選擇達到這些目標的手段。政府也會設計某些特別的政策鼓勵政策主體與中央政府的目標保持一致，比如增加學生數、投資應用性研究。在這種治理模式中，政府不扮演直接的角色，政策協調由一套復雜的規章保障，常常由公共機構代表出面。在不同國家，政府的監管模式（steeringpatterns）有相當的變化，以反映其不同的傾向性、路徑依賴及地方化的改革路徑［11］。政府盡量不通過直接的命令影響學校的行為，而是通過運用一些軟規則，如提供財政刺激和績效評價。政府現在不得不通過合同、聯盟、伙伴關系與說服進行監管。中央政府扮演著一種更有影響力但非直接的角色。有時，為了重新設計院校的內部治理機構，依據國家制度和傳統，政府可能會直接干預。該治理模式認為，政府與高校以一種負責任的方式行動。政府應該明確它們的高等教育目標、鼓勵和限制的性質，在規劃自己的行動時，大學需要考慮政府的訴求。大學應該以一種理性的方式建立自身的機構戰略，也就是努力找到政府投入、自身內部資源及社會經濟環境之間最佳的平衡點。
4．自治模式
在自治模式（self－governancemode）中，政府放開幾乎所有的政策領域。部門協調的基本準繩建立在參與者之間的制度化關系。必要時，政府保留了干預權，以此改變治理模式和政策工具。自治模式是院校擁有選擇它們想要做什么以及如何做的自由。根據圖1所示，在水平軸以上的兩個治理模式中，政府的影響是直接施加的。在水平軸以下的兩個治理模式中，政府的影響并非缺席，而是一種間接（間接監管模式）或潛在（自治模式）的變體。盡管間接監管模式和自治模式在形式上極其不同，但兩者均在“政府的陰影”之下。與自治模式類似的有：卡耐基高等教育委員會1973年提出的機構獨立模式（institutionalin－dependence）；克拉克1983年提出的專業化模式（professionalmode）；迪特麥•布朗（DietmarBraun）1999年提出的學院模式（collegialmode）［12］；瑪瑞安娜•鮑爾（MarianneBauer）和貝瑞特•阿斯克林（BeritAskling）1999年提出的洪堡模式（Humboldianstatemodel）、紐曼的自由主義模式（Newmanianliberalmodel）［13］；彼得•斯科特（PeterScott）2001年提出的學術自我控制模式（academicselfgovernment）［14］；利昂•塔克曼（LeonTrakman）2008年提出的學術人員治理模式（universitygovernancebytheaca－demicstaff）［15］。這種四分法凸顯并澄清了高等教育政策制定實踐中這些治理模式的潛在本質和構成，顯示了政府與治理之間的兩分法實際是個誤導，以及所謂的沒有政府的治理是完全不可能的，原因是政府有幫助的、有意識的意愿不斷地涌現。政府決定是遠離還是直接介入，以及在什么程度上介入一個既定的政策領域，是間接監管還是暫時從人們的視線中隱去。
三、高等教育治理模式的變革趨勢
整體而言，高等教育治理已經從歷史上的傳統模式轉向管理的、競爭導向的模式，從程序性模式和自治模式轉變到等級制模式和間接監管模式，尤其是間接監管模式。在從政府控制模式轉向政府監督模式中，政府不僅是高等教育系統的守衛者和設計者，而且是高等教育系統的仲裁者、調解者、推動者［16］。政府在不斷強化其影響大學目標與意圖的角色。第一，傳統的程序性模式在德國、意大利、荷蘭已經廢止。這表明歐洲大陸國家那種學術行會比大學自身更有權力的傳統治理模式面臨著深刻危機。近年來，在多數OECD國家，尤其是歐洲大陸，傳統的高等教育治理模式正面臨考驗，新公共管理改革已經對傳統的高等教育治理模式提出質疑，導致了高等教育內外治理模式的變革［17］。程序性模式的弱化意味著更大的院校自治，但也伴隨著政府興趣的增加和政府對高等教育的承諾。這在英國也是如此：先前英國政府采取不干預政策，大學擁有治理自己的自由；現在英國政府干預了，大學也不像以前那樣獨立了。在挪威，高等教育機構雖然享有高度的自治，但同時要服從于國家的標準并臣服于強大的事無巨細的控制［18］。第二，高等教育治理模式明顯地轉向間接治理模式，盡管以不同的方法和不同的速度。這表明了一種普遍流行的治理模式是政府主要扮演監管角色，即便是以間接監管的形式。這一趨勢深受國家環境和政策遺產的影響。每一個具體的治理模式都是在重新混合先前治理模式的諸多因素的基礎上重新設計和重新塑造的結果。荷蘭和英國更加趨近于間接治理模式。間接治理模式在兩個核心要素上相當有效：一是政府設計和形成清晰的政策目標和激勵機制能力；二是大學像公司一樣行動的能力，這得益于大學內部治理的有效應對。德國政府比意大利政府更有能力實施間接監管模式，比如德國在院校的差異化發展方面有著明確的激勵政策，而意大利在這方面沒有進展。間接治理模式在大學里以一種強大的、管理主義的、垂直治理的形式在運行，能夠處理連貫的政府計劃。第三，高等教育治理模式呈現融合的趨勢。盡管存在不同的文化傳統和歷史，但一個融合的趨勢正在清晰地顯現。所有國家都通過或多或少地放棄過去遺留下來的治理模式選擇了新的政策戰略。面對類似的外部壓力，各國以相同的原則進行改革，出現了一個普遍的治理模式，即多種多樣、各具特色的間接治理模式（varioussteeringatadistancemodes）。在這些治理模式中，舊的治理模式中的一些要素并未消失，只是與新的治理模式共存。雖然融合的方向是類似的，但民族國家對共同的治理模式的理解卻是基于國內諸因素考量的，也深刻影響了新治理模式中政策工具的口徑。盡管在議題方面存在重要的融合，但在運行層面卻是多樣性在主導著。各國在高等教育治理模式改革的步伐和內容上均有所不同［19］。這似乎有些自相矛盾，但持政策融合觀點的學者認為，這是一個廣為認同的現象。民族國家的高等教育治理模式常常是混合治理，其中唯一的共同因素是政府的重要角色，不僅在治理模式中本身是一個重要主體，而且在選擇何種治理模式中是真正的決策者?，F在，取代直接的自上而下的對院校事無巨細的行為監管的治理模式的是一個更具調控性質的“間接監管”（steeringatadistance），間接治理手段不斷擴展。目標管理變得重要，目標由政府界定，理想的是能夠與大學協商。至于達到這些目標的行為方式則留給大學自己。政府在這個過程中的規制并沒有減少，政府在高等教育治理中依然扮演重要角色［20］。
四、結語
在認識和建構高等教育治理模式時，應該避免把治理當作一個囊括一切的概念使用或要求它必須是正面的。新的治理模式并非總是比舊的治理模式更好、更有效率或效益，甚至是更民主。高等教育治理模式的變革應該放在公共政策變革的大背景下進行分析。這意味著為了確保政治秩序并協調政策行為和政治主體之間的關系，政府需要恰當地分配權力。政府在高等教育政策監督過程中角色改變的結果是高等教育治理模式的變革。所有這些變革標識著一種清楚的轉向：在追求政策目標的達成上，存在一個更強力的政府定位；在設定高等教育目標上，政府扮演了更加重要的角色。實際的高等教育治理變革不存在任何單純的模式，而是不同治理模式各種特征的混合。治理模式的混合是高等教育治理變革的一個普遍特征。所有的高等教育治理模式都是等級制的政府控制模式、市場競爭模式、學術自治模式的混合。純粹的某一種高等教育治理模式較為罕見［21］。伯頓•克拉克（BurtonClark）指出，多數高等教育系統都吸收了他所提出的四種高等教育治理模式，盡管是在不同的時間、不同的地點且吸收的量不同［22］。民族國家高等教育治理模式的改革深受不同程度的歷史遺產影響，尤其是文化遺產與制度遺產。高等教育治理的討論應該注意政府監管政策的方式的變化，尤其需要整合影響其政策制定的多種因素。治理目標多樣化是高等教育治理模式變革的另一個普遍特征。無論選擇哪一種治理模式，政府都需要保持政策目標與政策工具的相稱和融合［23］。無論選擇何種治理模式，我們都有必要再一次細心體會伯恩鮑姆（Birnbaum）的教誨：“最好的治理是無形的。如果一所機構無節制地花費大量時間與精力在治理、批準、認可、制裁、程序等問題上以確保合規，這就是一所機構運行不良的征兆。”［24］因為這些并不能保證院校獲得成功。學生的培養質量、教學與科研、師生的滿意度才是治理的關鍵所在。
作者：余承海 程晉寬 單位：安徽工程大學教務處 南京師范大學教育科學學院
【參考文獻】
［4］［荷蘭］弗蘭斯•F•范富格特．國際高等教育政策比較研究［M］．王承緒，譯．杭州：浙江教育出版社，2001：415．9．
［7］［13］甘永濤．權威－目的兩分法：大學治理模式解析［J］．教育發展研究，2006（21）：51－53．
基金項目：
2015年安徽工程大學高等教育研究重大項目“高等教育發展規律指導下的安徽工程大學高等教育事業發展的理論與實踐研究”（2015gjzda001）；2015年安徽省重大教改項目“高校綜合改革背景下師資隊伍動態管理的研究與實踐”（2015zdjy084）；2016年中國高等教育學會“十三五”規劃課題“高等學?？蒲?、教學協同育人的長效機制研究”（16YB060）。
