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摘要:
教育督導、教育立法與教育投入被認為是現代教育發展的三大支柱，科學的教育督導對加強高等教育管理、提高教育質量和促進學生發展具有重要作用。英國的高等教育督導制度強調法治建設，重視督導機構的“第三方”特性并保持適度競爭，有效地保障了政府督政與高校督學的有機結合。英國已經形成了較為完善的督導制度體系和法律法規，開展中英兩國高等教育督導的制度比較與分析具有重要價值。為此，應從制度優化的視角深入推動中國教育督導制度的改革，努力構建體現中國國情的高等教育督導制度體系。
關鍵詞:
英國;高等教育;教育督導;制度分析;督導機構
一、引言
當今世界的國際競爭日益激烈，教育在提高國民素質和增強國家綜合實力中發揮了重要的作用，世界各國紛紛進行了教育質量提升的改革探索，而完善本國教育督導制度則成為各國保障教育質量發展的重要手段?？v觀世界發達國家的教育發展經驗，教育督導制度是各國基本教育制度的重要組成部分。在多數西方國家中達成了這樣的共識，即“教育督導是教育機器中必不可少的齒輪”［1］。由于政治、經濟、社會文化和歷史傳統等多方面的差異，世界各國的教育督導制度各具特色。以英國為例，特殊的文化背景使英國教育督導有著明顯的特色，成熟的教育督導制度是英國教育普及和發展的一個重要因素?！秶抑虚L期教育改革與發展規劃綱要(2010—2020)》中提出:“探索建立相對獨立的教育督導機構，獨立行使督導職能;健全國家督學制度，建設專職督導隊伍;堅持督政與督學并重、監督與指導并重。”這為中國教育督導制度的未來發展指明了方向，也成為近期改革教育督導實踐的重要內容。當前，中國的教育督導實踐仍然面臨著一些問題，如督導的法制化建設滯后、督學人員“以政府任命”為主、專業化程度和獨立性不夠、督導標準體系和督導工作方式單一。文章試對中英兩國教育督導的制度比較與分析，汲取英國的成功經驗，為中國建立更科學合理的教育督導制度提供借鑒。
二、英國高等教育督導制度的基本特征
英國的教育督導制度起源于1839年設立的皇家督導團，負責監督和管理各個學校的教育教學。1871年頒布了《初等義務教育法》，逐步普及義務教育，皇家督導團也逐步壯大，英國分8大學區，有8名高級督學，每一個學區下面分8～10個分區，共有72名助理督學。1902年通過的《巴爾福法案》，皇家督學團組建了中央與地方的兩級教育督導機構體系。1944年又通過了《教育法》，深入完善了皇家督導的工作內容、程序和標準等制度體系，構建了英國現代教育督導的制度基礎。英國《1988年教育改革法》改變了英國教育管理的基本制度建構，皇家督學團代表政府實施督導的客觀性和獨立性受到社會質疑。此后，英國政府宣布解散皇家督學團。1992年頒布了《市民法案》和《家長法案》，成立英國教育標準局，獨立于英國教育就業部，教育督導制度發生深刻變革。2006年《教育與督導法》成為新世紀英國教育督導制度建設的又一重要里程碑。
(一)建立督導機構:英國國家教育標準局
英國政府加大對教育的集權管理力度之后，原有的教育督導機構無法有效適應教育發展的需要，因此，1992年英國教育國家標準局從國家教育部中分離出來，成為與國家教育行業并行的部門，它能單獨行使職權，以保障教育督導職能的發揮。作為獨立的第三方教育督導組織，教育標準局督導評估的范圍主要包括:資格大綱委員會管理的師范學校、教師培訓工作機構和中等及中等以下私立學校;地方教育行政部門的教育工作等。［2］從行政管理體制角度看，英國教育標準局作為獨立的中介組織，只對國家議會負責，而非隸屬于教育行政部門，不受其管理。同時在教育的相關法案中也規定了教育標準局的主要職責，如通過制定評估標準，使教育督導高效化;定期對學校進行教育督導，使教育督導規范化;督查不受任何機構的支配，使教育督導清晰化;公開公布權威性教育督導報告，使教育督導透明化;提出改進建議和意見，以提高教育工作質量。
(二)教育督導實踐中引入市場競爭機制
為有效保證教育督導實效，降低教育督導成本，英國政府把市場競爭機制引進到高校評估中。其運行的基本流程是:一是面向社會公開招標;二是督學進行投標申報，全國范圍內的注冊督學可以進行投標申報;三是審核批準投標申請。教育標準局會組織人員對注冊督學的投標申請進行審核批準，簽訂合同，并按評估要求和準則實施評估。其中，督導小組內要有一位“非教育工作者”身份的人，他的任務是代表社區、家長等的意見，這增加了督導的公正性和客觀性。這類督導方式改變了過去英國督學選拔范圍的局限性，專業、優秀的督導人員以競標的方式與政府合作，對教育質量的有效監控能夠推動教育督導的社會化。［3］
(三)堅持督學與督政相配合的督導原則
學校發展以及辦學水平的高低在很大程度上取決于所屬政府或教育行政部門的教育理念以及對教育的重視程度。盡管學校自身改進措施層出不窮，但學校發展依然受到阻礙，其根本原因在于督學只注重評估學校的教育教學，而忽視了對學校具有指導作用的地方教育行政部門的評估。因此，英國政府1998年審議通過的《教育法》中增添了教育標準局的權力范圍規定，一方面，引導地方教育行政部門幫助學校提高教育經費利用率;另一方面，地方教育行政部門要將學校發展視為自身責任的一部分。這項法案的有效實施，推動了督學和督政的有機結合，實現了學校發展和學生培養的有效提升。
(四)實施從外部督導到自我評估的督導機制
2005年，英國政府對絕大多數學校進行了第二輪和第三輪的督導評估，學校辦學水平和教育質量有了很大改觀。但原有督導制度只注重外部督導評估，在統一框架下，督導標準過于統一，學校發展千篇一律，學校難以培養出富有創新精神的學生。［4］因此，在原有外部教育督導的基礎上，英國政府對學校自我評估予以重視和關注。英國的許多學校探索并形成了一套自我評估的模式，制定學校自身辦學質量指標體系，學生也會參與到學校督導標準的制定和評估，在檢查和評估的基礎上，學校形成了一份完整的報告以及可操作的維持和改進的方式，從而更好地實現教育督導外部評估和學校自我評估的有機結合。
三、中英高等教育督導制度的比較分析
(一)教育督導的法制化建設
英國政府的教育督導實踐嚴格以相關的法律法規依據，堅持依法督導原則，其督導機構設置、督導人員選拔、督導結果使用及問責等內容均有明確的法律規定，這有效保障了教育督導工作的科學性和實效性。英國政府對教育督導制度的立法級別較高，在教育基本法中對教育督導有明確的規定，確保了教育督導的法律地位。如1988年《教育改革法》中，增強了教育督導的權威性，更為有效地監控學校教育質量。1992年，英國又出臺了《市民法案》及《家長法案》等，教育督導的法制化已步入成熟階段。與英國教育督導的法制化建設相比，中國教育督導制度的立法進程相對緩慢。中國近代教育督導制度建立于1912年，以《省視學規程》為標志，此后還頒布了《教育部督學規程》和《教育部督學辦事細則》等規章制度。當前，中國現有教育督導制度的立法層次相對不高，權威性和約束力有限。在1995年頒布的《教育法》中有對教育督導的相關要求，但是不夠全面系統。［5］隨著教育事業的不斷發展，部分法律規定已經落后于教育發展需要，需要盡快完善教育督導方面的立法工作，加快教育督導的法制化建設進程。
(二)教育督導機構的設置
英國政府十分重視教育督導機構的建設，其教育督導機構屬于自成體系的獨立設置型機構，督導機構和督導體系比較健全。英國教育督導機構的顯著特點是它的獨立性，各個分管主任間責權分明，分工明確，各司其責。英國國家教育督導組織比較成熟，人員隊伍龐大，有皇家督學270名，均為專職督學。教育標準局除在倫敦設總部外，還在英國全國設了12個分部。英國教育標準局直接對教育大臣及國會負責，在體制上保證了教育評估的客觀性、公正性和權威性。中國現行的教育管理體制是一種以中央政府主導、中央政府管理與地方政府管理相結合的制度。目前，全國31個省(自治區、直轄市)均設立政府教育督導室，基本上形成了國家、省(自治區、直轄市)、地(市、州、盟)和縣(區、旗)四級督導格局，構建了一個相對完善的教育督導網絡。通過對國家四級督導機構的職責比較可知，各級督導機構對本級教育行政部門具有較強的依附性，缺乏獨立性。中國多數教育督導機構是由同級政府授權實施督導，但其運行主要是在本級教育局內，會有雙重領導問題。教育督導機構缺乏統一的組織，其權力來源及隸屬關系的規定也不夠明確，容易出現機構間關系難協調、相互推諉等問題，不利于教育督導工作的有效開展。
(三)教育督導人員選拔
教育督導人員的綜合素質和業務水平直接影響到督導任務的完成程度，對于督導職責的發揮和實施具有重要的價值。中英兩國教育督導人員的選拔標準和程序有著較大的差別。一方面，中國教育督導人員的產生基于任命制，而英國則采用公開招聘制度。中國教育督導人員是由地方政府或教育行政部門根據督導工作的需要而任命的，通常來源于教育行政領導、校長、高級教師、教育科研人員等，均是按照嚴格的條件推選產生。英國有皇家督學、注冊督學和督學三個級別的教育督學，三級督學都是通過公開招聘產生，并且要遵循嚴格的招聘程序。英國教育督導隊伍的專業化水平較高，適應了教育督導專業性強的工作要求。英國教育督學主要來源于教育管理、學科教學、學校管理、課程研究等方面的業務型專家，其中資深教育工作者占比較多。在有足夠數量專職督學的情況下，英國還使用社會兼職督學來完成相關督導項目。2006年，中國教育部在《國家督學聘任管理辦法(暫行)》中規定了督學的選拔程序和任職條件。與英國的兼職督學不同，中國兼職督學是為完成某項任務而臨時組合，主要以在職人員為主，以退休人員為輔，具有較大的不穩定性。
(四)教育督導實施方式
科學的教育督導方式是根據督導任務的需要而選擇的，英國教育督導的形式是在督導任務的基礎上建立的多樣化督導體系。如有全面督導與選擇督導之分，全面督導就是對所有學校進行的督導，借此可以了解整個國家的教育概況，選擇督導則是針對具體目標而進行的督導。［6］在具體的教育督導實踐中，英國會根據情況靈活選擇多種督導方式，在督導方法的選擇上，主要有座談法、觀察法和檢查測驗法等。中國教育督導形式也具有多層次、多系列的特征，根據督導任務的內容不同，通常分為專項督導、綜合督導和經常性檢查;根據教育督導的功能來分，有終結性督導和鑒定性督導。中國教育督導通常采用點面結合、跨地區視導等方法。同時，為有效解決中國督導工作中人少、校多的問題，還需要建立靈活多樣的督導方法體系。
四、改進中國高等教育督導制度的建議
(一)構建支持教育質量監測的督導機制
開展教育質量監測是當前中國教育督導工作的重點，在實施素質教育、促進教育公平等方面發揮著較大的作用。西方國家在教育質量檢測方面的督導理論和評估工具已有較深入的探索和實踐，以OECD組織的PISA項目為代表，對世界各國的教育質量監測有較大影響。英國政府從立法、財政和監測結果應用等方面加強對教育督導工作的監督，主導建立英國教育質量監測體系。同時，成了專門的教育質量監測機構，堅持第三方中介組織的督導角色，根據嚴格的評估程序實施質量監測。［7］與英美相比，中國教育質量監測仍有較長的路要走，一方面，要建立中國特色的教育質量監測體系，完善組織機構和制度保障，堅持教育促進學生素質發展和基礎性的價值導向;另一方面，要建立獨立運行的教育質量監測與保障機構，推進“管、辦、評分離”，發揮非政府組織的第三方中介價值。
(二)充分發揮學校自我評估的改進價值
學校自我評估是學校改進的重要工具，屬于典型的發展性評估，與外部評估有機結合推動學校的全面改進和發展。英國政府從教育政策、法律的層面來引導學校開展自我評估，建立完善自我評估機制，全面提高學校教育質量。當前，中國學校評估多數是被動接受的，處于“被督導”的狀態。雖然教育督導評估采用的是“先自評、后他評”的方式，但是學校自評并沒有發揮積極主動性。有的學校為了能有一個好的督導評估結果，不惜浪費不必要的人力、物力、財力來應對督導評估組。教育督導制度建設中需要發揮學校的自主評價價值，確保教育督導機制發揮有效服務價值的重要內容。第一，加強學校組織建設和制度環境的改進，推進學校組織的全面變革，厘清職責定位、組織架構和管理模式，同時要完善相關的配套制度，改進自評結果的應用規定、完善獎懲措施等。第二，加強學校自主評估價值和理念的培育，明確自評是為促進學校改進而不是政府對學校的等級評估，認識到學校自評對于促進學校內涵發展、提高育人有效性的重要價值。［8］第三，建立和完善學校自主評估機制，選擇科學有效的自我評估標準體系，建立有利于學校自我評估的現代學校制度，完善學校自評的工作規程、管理制度和評估文化。
(三)加強教育督導政策及法制建設
完善的教育督導法律法規體系，是有力開展教育督導工作的重要依據和保障。英國教育督導工作的法制化建設相對成熟，有關教育督導的法律、法規比較完善，這有效保障了英國教育督導工作的科學性、法制化、規范性，提高了教育督導的工作質量。中國教育督導的法制化建設相對薄弱，教育督導相關法律文件不夠健全，相關法律法規數量不足，立法層次不高，原有督導條例已不能有效適應新形勢的需要，修訂不夠及時。一方面，建議全國人民代表大會制定教育督導方面的專門法律《教育督導法》，提高教育督導的法律地位，規范各級政府的教育督導權責配置，明確教育督導各項工作的規范要求，準確定位教育督導的法理屬性，重點保障教育督導機構的獨立地位。［9］另一方面，要完善相應的配套政策，構建教育督導的政策體系結構。不僅要完善國家層面關于教育督導的政策文件，推動不同政策文件的相互協調、配合和補充，還要推動地方政府教育督導政策的建設力度，因地制宜，確保中央與地方教育督導政策的連續性和協調性。
(四)加強教育督導機構及隊伍建設
英國教育督導機構的重要特點是其獨立性，能夠借助于社會力量，通過中介組織介入對學校和地方教育行政部門進行督導。英國三級督學從選聘到培訓，都非常嚴格，而且督學每一次升級，都要有嚴格的制度保障，從而打造了一支高素質的督學隊伍。［10］中國教育督導機構通常是政府部門的一個分支，教育督導部門對于教育的督導評估往往是“自說自話”，自己設定目標和標準，然后再由本部門對其進行督導，既當“運動員”又當“裁判員”，沒有實現“管、辦、評分離”的目標。為此，一方面，通過制度建設保障教育督導機構的獨立運行，獨立于地方教育行政部門。另一方面，要完善督導機構人員組成，推動教育督導機構職責的一體化建設，實現監督與指導的統一、督政與督學的統一。此外，目前中國督導人員的選拔方面標準不夠明確，督導人員的培養力度和專業化水平仍不高。首先，要嚴格督學的選拔程序，完善督學的選拔任用條件標準，嘗試公開招聘的辦法。其次，要加強督導人員的專業培訓，包括初任培訓、在崗培訓、專項培訓、高級研修等形式，注重培訓實效。最后，完善對教育督導人員的管理制度，明確考核、晉升、培訓和發展等方面的制度規定。
作者：趙新亮 單位：北京航空航天大學高等教育研究所
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