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摘要：缺陷產品召回制度是一項國際通行的、針對批量性產品的產品安全監管措施。缺陷召回制度對于市場經濟發展是柄雙刃劍。一方面，市場的繁榮發展要求新鮮血液的注入，需要產品的創新與技術的突破，太過收緊產品安全監管抑制市場活性；另一方面，新興產品及技術的復雜與不成熟易導致在設計、制造環節中出現紕漏，使產品存在損害人身、財產的不合理危險的可能性增加，缺陷產品召回作為一項事中事后監管措施和產品質量安全監管體系的重要手段，對我國在市場發展過程中保障消費者人身、財產安全、促進生產企業提升產品質量有重要作用。本文將從我國缺陷產品召回法制建設的現狀出發，比較歐美等國缺陷產品召回立法現狀分析當前我國缺陷召回法制建設的短板和問題，并提出我國缺陷產品法制建設的相關建議。
關鍵詞：缺陷產品召回，產品安全，質量提升
我國缺陷產品召回制度通過15年的發展實踐，已經成為產品安全監管的重要手段，為守護安全、減少傷害、穩定市場發揮了重要作用，然而現行缺陷產品召回法律法規存在法律體系不健全、定義及法律責任有待明晰等問題，完善我國缺陷產品召回法制建設，對保障產品安全、維護市場秩序、提升產品質量和消費信息有重要作用。一是守護產品安全底線，維護社會公共安全。通過召回活動，消除了大量的安全隱患，保障消費者人升財產安全和社會公共安全。二是促進市場公平競爭，優化營商環境。缺陷產品召回是處理市場流通中具有安全風險的批量性產品的補救措施。三是倒逼生產者加強質量管理，產品質量發展是一個螺旋上升的過程，召回也是生產者主動研發改進技術的機遇，提升了產品質量。四是增強消費信心，保護消費者合法權益。生產者與消費者對于缺陷產品召回制度的認知逐漸加深，生產者對于缺陷召回的態度從回避到主動召回，認識到承擔缺陷召回責任是生產者展示社會信譽的良好體現。生產者積極履行召回義務的同時，也增強了消費者信心，保障了市場的健康有序發展。
1國內外缺陷產品召回法律制度的現狀
1.1我國缺陷產品召回法律體系
我國缺陷產品召回制度在法律層級的立法在《產品質量法》《消費者權益保護法》《侵權責任法》中有缺陷、召回及相關法律責任的規定，《食品安全法》《特種設備安全法》等部分專門法中有關于缺陷產品召回的規定。在行政法規和部門規章方面，汽車、消費品及藥品等產品有相關行政法規及部門規章。我國缺陷產品召回目前覆蓋的產品類型包括：汽車、兒童玩具、食品、藥品、醫療器械、消費品、鐵路專用設備等。在法律體系構成方面，我國未訂立產品安全的專門法，缺陷產品召回法律體系的上位法依據《產品質量法》《消費者權益保護法》及《侵權責任法》等法律。當前缺陷產品召回法律體系由法律、行政法規及部門規章構成。法律層面，《產品質量法》作為我國產品責任和產品質量的基本法，缺乏缺陷產品召回制度的規定，僅在第四十六條簡要規定了缺陷的定義?！断M者權益保護法》及《侵權責任法》從消費者權益保護及產品侵權責任出發，規定缺陷產品造成人身、財產損害時，生產者的賠償責任。此外，值得注意的是，我國法律層級對于缺陷產品制度的規定有責任規定劃分不明，缺陷定義不統一的問題?！断M者權益保護法》《侵權責任法》中的缺陷，與《產品質量法》中的缺陷的定義不一致；《侵權責任法》對于缺陷產品侵權責任規范應限于民事責任范疇，然而第四十六條規定的召回責任屬于行政責任。規范缺陷產品召回監督管理工作的行政法規及部門規章包括：《缺陷汽車產品召回管理條例》《缺陷汽車產品召回管理條例實施辦法》《兒童玩具召回管理規定》《缺陷消費品召回管理辦法》《藥品召回管理辦法》《食品召回管理辦法》等。其中，2004年《缺陷汽車產品召回管理規定》（已失效）的，標志著我國缺陷產品召回制度的創建。在完善缺陷產品召回法律體系方面，建議我國《產品質量法》中增加缺陷產品召回制度的章節；行政法規及部門規章方面，提高現有缺陷產品召回法規及部門規章的法律層級并制定完善其他召回法規及部門規章。例如：市場監管總局及生態環境部聯合推進的《機動車環境保護召回管理規定》正在制定，為我國規范機動車環境保護召回，防治大氣污染，保護和改善環境，保護人身健康提供法律支撐。市場監管總局推進的《消費品召回管理規定》已面向社會公開征求意見，新規定的出臺將在完善消費品召回范圍、健全法律責任等方面發揮重大作用。我國缺陷產品召回法律體系的不足為缺陷產品召回法律法規中對于缺陷、召回、法律責任的規定尚不完善，例如：《產品質量法》作為產品安全及產品召回的基礎法，缺乏缺陷產品召回制度的規定。部分部門規章的法律位階較低，行政執法力度有限。我國缺陷產品召回制度的調整范圍有待完善，《缺陷消費品召回管理辦法》使用消費品名錄的方式規定產品適用范圍，與新產品快速涌現的市場環境不符。
1.2歐美產品安全法律制度簡介
1.2.1歐盟
歐盟的缺陷產品召回遵守《通用產品安全指令（GPSD）》（2001/95/EC）、《歐盟缺陷產品責任指令》（85/374/EEC）等。歐盟缺陷產品召回法律體系由歐盟委員會通過立法為召回法律體系的創建搭建框架，各成員國依據歐盟產品安全的各項指令制定本國法律法規，各國產品安全監督機構在歐盟健康與消費者保護司、生產者與工業司、內部市場司、環保司的監督下，制定統一的召回工作程序。通過這種方式，保障了歐盟成員國實施召回工作的法定程序及內容的一致性；歐盟還建立了統一的信息通報系統（RAPEX）及產品傷害監測系統（IDB），保障了歐盟成員國間對缺陷產品信息、產品傷害信息的公開及共享。以英國為例，英國的缺陷產品召回遵守《消費者保護法（1987）》《工作健康與安全法（1974）》及歐盟《歐盟缺陷產品責任指令》（85/374/EEC）、歐盟《通用產品安全指令（GPSD）》（2001/95/EC）以及與之配套的英國《通用產品安全法規（2005）》《地方政府法（LGA1972）》等，上述法律法規規定了產品責任的承擔遵循嚴格責任原則；所覆蓋的調整范圍是銷售進入市場的產品，不僅是銷售給消費者的產品，且包括在工作場所使用的產品；責任人是廣義的“生產者”，即包括產品零部件及原材料、出口商或經流通后的品牌再創者（準生產者①）；生產者、銷售者的義務及召回的主管部門，如健康與安全執行局（HSE）主管工作場所產品安全、交通運輸部（DFT）及其下屬的駕駛員與機動車標準局（DVSA）主管機動車召回、食品標準局（FSA）主管食品召回等；召回措施、規定了召回信息的及風險評估（2010Guidelines）；責任人免責事由及民事、行政、刑事責任的承擔等內容進行了明確規定。
1.2.2美國
美國是世界上首個建立缺陷產品召回制度的國家，自1966年美國頒布《國家交通及機動車安全法（49U.S.Achapter301）》確立缺陷汽車產品召回制度以來，美國已頒布實施《消費品安全法（CPSA）》《易燃紡織品法（FFA）》《交通工具召回的強化責任和文件法案（TREAD）》等缺陷產品召回法律法規。美國缺陷產品召回法律體系的特點是，建立時間長、適用范圍廣、法律責任完善。美國缺陷產品召回制度建設已53年，縱觀美國缺陷產品法律法規，其立法主要根據產品類別分為一般產品召回及特殊產品召回，僅CPSA覆蓋產品范圍15,000多種。美國缺陷產品召回的法律法規中明確規定了缺陷信息的收集、缺陷的認定、召回的程序及相關法律責任。美國將產品安全的監管職能賦予了聯邦機構，在消費品召回方面，成立了直接對總統負責的聯邦直屬機構，消費品安全委員會（CPSC），負責制定和實施消費品（除汽車、食品、藥品、化妝品等）安全標準，缺陷消費品召回，消費風險警示及安全教育等消費品安全監管工作。在汽車召回方面，在交通運輸部（DOT）下成立了國家公路交通安全管理局（NHTSA），負責開展汽車缺陷調查和缺陷分析，制定汽車安全標準及標準符合性試驗、建立汽車召回及機動車交通事故信息庫、監管和評估汽車召回實施情況。此外，美國海岸警衛隊（USCG）負責缺陷船只及設備的召回，食品與藥品管理局（FDA）負責食品、藥品、生物制品等產品的召回及產品安全監管工作等。美國對于產品責任的規定有較長的歷史沿革，1963年Greenmanv.Yuba電力產品案的判決確立了缺陷產品的嚴格責任，該判決認定，因產品制造或設計導致的缺陷，消費者要求制造商承擔侵權責任的，只需證明其因使用產品造成損害，消費者無需對產品的使用有危險預期。經過半個多世紀的發展，美國缺陷產品召回已形成完善的民事、行政、刑事責任體系。民事責任方面，要求生產者對缺陷產品致損的受害人承擔賠償責任；行政責任方面，美國法院對于違反召回責任的生產者可依據產品缺陷性質、業務規模、產品傷害風險高低、是否造成實際傷害等情況決定罰款金額，每次違規最高可處罰10萬美元，累計可達1,500萬美元行政罰款，由行政機關執行；刑事責任方面，生產者故意違反相關規定，情節嚴重的，最高可處5年有期徒刑并對個人或生產企業處罰金，對生產者有極大震懾力。
2比較分析我國與歐美缺陷產品召回法律體系及存在的問題
在召回法律體系建設方面，歐盟缺陷產品法律體系由歐盟委員會頒布的指令及各成員國配套的召回法律法規構成，美國缺陷產品召回法律體系由《消費品安全法》及其他特殊產品召回法律法規構成，兩者上位法均有明確建立缺陷產品召回制度且配套行政法規、部門規章及規范性文件較為完善。在我國，缺陷產品召回制度建立時間短，我國沒有《產品安全法》且現行《產品質量法》未確立缺陷產品召回制度，配套行政法規及部門規章亟待完善，部分部門規章及規范性文件的法律位階有待提高。在適用范圍方面，我國缺陷產品召回法律法規適用的產品范圍還有待完善，首先從產品的定義出發，歐美缺陷產品召回法律法規的產品范圍基本覆蓋各類進入市場的產品，對于召回制度中產品的定義傾向在市場流通的所有產品，包括在工作、學習等場所使用的產品。我國《產品質量法》僅將經過加工、制作銷售給消費者的產品視作產品，這一定義一方面用產品定義產品，定義不明，且未說明產品的性質屬動產或不動產，性質不清；其次，此定義僅涉及消費者購買和使用的產品，其他類如血液、電力、無形智力產品等未明確。從行政法規及部門規章出發，現行《缺陷消費品召回管理辦法》中規定的消費品名錄雖然包括日常生活中的大部分產品，但其不符合產品更新換代迅速發展的市場狀況，加重了立法的滯后性，且對比之下遠低于美國《消費品安全法（CPSA）》規定的15,000種產品。在法律責任方面，歐美缺陷產品法律責任體系對于民事、行政、刑事均有規定，且銜接較好，對于生產者隱瞞缺陷、拒不召回等違法情形的法律責任較重，且對于情節嚴重的如導致消費者死亡或嚴重傷害的有明確的刑罰規定。英美國家均對違反缺陷產品召回法律法規規定了嚴格的行政責任及刑事責任，對于應當召回拒不召回，隱瞞缺陷，不停止生產銷售的生產者，可處以高額罰款。情節嚴重造成傷亡的，對于主要責任人可處有期徒刑并處罰款。我國缺陷產品召回法律對于拒不召回、隱瞞缺陷等違法行為的罰則規定較輕，行政責任方面，《缺陷汽車產品召回管理條例》頒布之前，我國對生產者違反召回義務的罰款都低于3萬元，《缺陷汽車產品召回管理條例》的罰款為“貨值的1%到10%”雖然比一般消費品的處罰力度高，但依然低于歐美國家，且歐美國家在生產者故意不履行召回責任時，可采取強制措施扣押、罰沒缺陷產品或向社會禁令。刑事責任方面，缺陷產品召回法規規章中規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任，未作具體規定，但刑法未有對缺陷產品召回法律責任的詳細規定，缺陷產品與生產、銷售偽劣產品罪等相關規定未能良好銜接。民事責任方面，歐美及我國均是從《合同法》《侵權責任法》為基本原則出發，規定消費者可從違約責任和侵權責任通過訴訟向生產者進行追責?？傮w來說，歐美缺陷產品召回建設已半個世紀，缺陷產品召回法律體系層級較高且體系完善，適用范圍所覆蓋產品更加廣泛，對于產品、缺陷、召回等關鍵定義比較清晰，民事、行政、刑事責任的規定比較健全。而我國缺陷產品召回制度建立較晚，法律體系尚不完善，一些關鍵定義如產品、缺陷、召回還不清晰，召回制度的法律責任體系有待健全。
3《產品質量法》修訂背景下我國缺陷產品召回法制建設建議
在產品發展日新月異，技術革新迅猛發展的市場環境下，加強缺陷產品法治建設是我國維護市場公平競爭秩序、保障產品安全、提升產品質量的重要市場監管手段之一。其次，召回作為我國事后市場監管的重要手段，對生產者履行產品責任、加強內部產品生產流程管理和提升技術創新能力有促進作用。最后，生產者相對消費者在經濟、技術、信息上處于優勢地位，應當對相對劣勢的消費者做出提供安全產品的承諾。本節將結合《產品質量法》修訂方向，參考歐美等國缺陷產品召回法律體系，從缺陷產品法律體系建設、適用范圍調整，法律定義完善等方面提出我國缺陷產品召回法治的完善建議。在我國缺陷產品召回法律體系建設方面，一方面在《產品質量法》修訂中確立缺陷產品召回制度，建議單設缺陷產品召回章節或法條，明確缺陷召回的定義、適用范圍、召回程序及法律責任；另一方面建議完善缺陷產品召回行政法規、部門規章及規范性文件，進一步細化不同類別產品召回的監管規定并提升現行缺陷產品召回部門規章及規范性文件的法律位階。在我國缺陷產品召回法律相關定義的修訂和完善方面，建議革除部分歷史遺留定義，建議更改“產品”“缺陷”的定義。例如，參考歐美國家立法及國際通行慣例，我國現行“產品”定義較為狹窄，建議從產品屬于動產、經過加工及在市場流通3個特點重新定義，明確將血液、電力、無形智力產品與有形物結合，如電腦軟件等納入產品范疇。從完善缺陷產品召回法律法規適用范圍的角度出發，建議修訂《缺陷汽車產品召回管理條例》為《機動車產品召回管理條例》。其次，我國現行缺陷產品召回法律法規中關于“缺陷”的定義不一致，《產品質量法》要求缺陷產品存在不合理危險或不符合國家強制性標準，未強調缺陷的批次性及產生的時間；但部分行政法規及部門規章要求缺陷產品應當有批次性特征，且屬于生產、制造、警示不合理等原因導致。此外，現行《產品質量法》中缺陷的雙重因素的定義導致符合強制性標準的產品不一定不存在不合理危險，建議從消費者對產品安全的合理期待角度修訂缺陷定義。缺陷及產品定義的明晰及統一有助于我國缺陷產品召回制度的適用，避免不同法律法規之間的內在沖突。最后，建議完善我國缺陷產品召回法律制度中法律責任的規定，加強民事、行政、刑事責任的銜接。缺陷產品召回法律責任體系民事責任方面，當前缺陷產品召回的民事責任主要依據《產品質量法》《侵權責任法》《消費者權益保護法》及《合同法》，要求生產者依據違約責任或侵權責任對缺陷產品對消費者造成的人身、財產損害進行賠償，同歐美缺陷產品召回的民事賠償相似，缺陷產品召回的民事責任主要通過民事訴訟追償。行政責任方面，當前我國缺陷產品召回法規規章中對生產者責令召回拒不召回的行為規定了罰款，情節嚴重的可吊銷相關許可。與歐美國家行政處罰相比，我國缺陷產品召回的行政處罰形式僅有罰金，情節嚴重可吊銷相關許可，建議參考美國《消費品安全法（CPSC）》增加扣押、罰沒、禁令等行政處罰措施，還可通過取消市場準入、市場許可等行政處罰進行監管，強化執法力度。其次，隱瞞缺陷、拒不召回的行為有嚴重的安全隱患和社會風險，生產者拒不承擔召回義務的行為未履行對消費者的產品安全承諾且不利于公共安全，建議將生產者是否履行召回義務納入生產者信用體系進行監督管理。缺陷產品召回的刑事責任方面，我國缺陷產品召回法律法規中規定違反刑法的，依照相關規定，然而刑法中無直接規定生產者拒不召回缺陷產品的條款，歐美缺陷產品召回法律法規中有拒不召回造成他人死亡或嚴重傷害的，主要責任人可處以有期徒刑并處罰金，建議我國缺陷產品召回法律責任體系引入刑事責任，加強對于生產者拒不召回造成嚴重后果的震懾力或考慮在刑法修訂時增加生產者隱瞞缺陷、拒不召回的相關規定，從民事、行政、刑事層面強化產品安全責任規定。
作者:劉樂 尹彥 馮永琴 李文昭 單位:中國標準化研究院